Ddl Codice edilizia, l’allarme INU sull’urbanistica

Sul disegno di legge delega per l’adozione del Codice dell’edilizia e delle costruzioni si è aperto il confronto sul rapporto tra disciplina edilizia, urbanistica e governo del territorio.
 
Il testo, approvato dal Consiglio dei Ministri il 4 dicembre 2025 e attualmente in esame alla Camera, è la cornice entro cui il Governo dovrà scrivere i decreti legislativi del futuro Codice.

In un documento diffuso a metà aprile, l’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) evidenziava un punto di fondo: il ddl affronta temi che non riguardano soltanto l’edilizia in senso stretto, ma investono direttamente la pianificazione urbanistica e il governo del territorio.
 
Secondo l’INU, questa impostazione presenta un rischio: la volontà di semplificare e riordinare la normativa edilizia finisce per estendersi a materie che richiederebbero invece una cornice autonoma, organica e preventiva di principi. In altre parole, il nuovo Codice nascerebbe con un’impronta prevalentemente edilizia, ma toccherebbe ambiti che incidono sull’assetto complessivo della città, sulla rigenerazione urbana e sulla regolazione dei tessuti urbanizzati.
 

Urbanistica e governo del territorio: il problema

La critica riguarda la scelta di disciplinare aspetti urbanistici attraverso un provvedimento che si presenta come dedicato all’edilizia e alle costruzioni. Per l’INU, il ddl non si limita infatti ai titoli abilitativi, alla classificazione degli interventi o alla semplificazione procedurale, ma entra nel merito di questioni che appartengono alla sfera del governo del territorio.
 
Il ddl – lo ricordiamo – punta anche a definire i Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP), a digitalizzare integralmente i procedimenti e a introdurre l’anagrafe e il fascicolo digitale delle costruzioni, ampliando così molto il raggio della riforma.
 
Tra queste rientrano la rigenerazione urbana, la disciplina dei cambi di destinazione d’uso, gli istituti perequativi e compensativi, gli oneri economici collegati agli interventi e, più in generale, il rapporto tra trasformazioni edilizie e pianificazione urbanistica. Il rischio segnalato è che l’ambiente urbano venga considerato soprattutto come insieme di trasformazioni puntuali da agevolare, senza un adeguato riferimento al disegno ordinatore del piano urbanistico.
 
Secondo gli urbanisti, intervenire sul costruito, soprattutto nei contesti consolidati, non significa regolare soltanto l’opera edilizia, ma agire su equilibri insediativi, dotazioni territoriali, assetti funzionali, relazioni infrastrutturali e standard urbani.
 

I profili di incostituzionalità secondo l’INU

L’INU ipotizza anche un profilo di incostituzionalità del ddl. La critica si concentra sul fatto che il testo introduce numerosi riferimenti all’urbanistica e al governo del territorio senza esplicitarne nel titolo e nella struttura i relativi principi fondamentali.
 
Secondo l’Istituto, il ddl conterrebbe norme “intruse” in materia urbanistica pur senza una preventiva definizione dei principi che dovrebbero orientare l’intervento del legislatore delegato. Questo punto viene considerato particolarmente delicato perché il governo del territorio rientra tra le materie di legislazione concorrente e richiede, proprio per questo, una chiara individuazione dei principi fondamentali riservati allo Stato.
 
La delega, invece, secondo l’INU rinvia ai futuri decreti legislativi l’individuazione di tali principi. È proprio qui che si concentra la critica: senza una preventiva e compiuta definizione di finalità, criteri direttivi, contenuti e limiti, il rischio è quello di una delega troppo ampia, con effetti di asistematicità e potenziali contraddizioni interne.
 

LEP, standard urbanistici e competenze Stato-Regioni

Un altro punto rilevante riguarda i Livelli essenziali delle prestazioni. Nel ddl, osserva l’INU, essi sembrano riferiti soprattutto all’attività edilizia e ai profili procedurali: sportello unico, requisiti minimi per edificare in assenza di strumenti urbanistici, disciplina dello stato legittimo, vigilanza, sanatorie, sicurezza e risparmio energetico.
 
Secondo il testo, inoltre, la definizione dei LEP deve avvenire salvaguardando i livelli di semplificazione già raggiunti e richiamando espressamente le misure collegate al PNRR. Per l’Istituto, però, questa impostazione rischia di sovrapporre piani diversi. I LEP non possono diventare lo strumento per uniformare indistintamente aspetti che riguardano anche l’organizzazione amministrativa regionale e comunale o, più in profondità, la stessa materia urbanistica.
 
Inoltre, nelle osservazioni si sottolinea l’assenza di un chiaro raccordo con il tema degli standard urbanistici, a partire dal Dm 1444/1968, richiamato come riferimento imprescindibile quando si parla di dotazioni territoriali minime e garanzie uniformi sul territorio nazionale.
 
Da qui deriva un’altra criticità: un Codice che accentri troppo la regolazione potrebbe invadere ambiti che spettano alle Regioni e alla pianificazione comunale, con un inevitabile aumento delle tensioni interpretative e applicative.
 

Rigenerazione urbana, cambi d’uso e piano urbanistico

Uno dei passaggi più significativi delle osservazioni INU riguarda la rigenerazione urbana. Il ddl la richiama, ma secondo l’Istituto la affronta da una prospettiva essenzialmente edilizia. Questa scelta viene ritenuta riduttiva, perché la rigenerazione non può essere esaurita nella sola disciplina costruttiva, nei titoli abilitativi o nelle deroghe.
 
Rigenerare l’esistente significa infatti misurarsi con questioni morfologiche, funzionali, ambientali, sociali ed economiche che chiamano in causa il progetto urbano e la pianificazione. Lo stesso vale per i cambi di destinazione d’uso, per la sostituzione edilizia e per le trasformazioni dei tessuti consolidati: sono temi che non possono essere letti solo come semplificazione di procedure, ma richiedono una regia urbanistica coerente.
 
L’INU contesta proprio questo slittamento: l’idea che l’intervento sull’esistente possa essere ricondotto prevalentemente alle sole norme edilizie. Una simile impostazione, secondo gli urbanisti, finirebbe per indebolire il ruolo del piano urbanistico come strumento ordinatore delle trasformazioni.
 

Perché il nuovo Codice rischia di aumentare il contenzioso

Tra i rischi più concreti segnalati dall’INU c’è quello di ottenere l’effetto opposto rispetto agli obiettivi dichiarati di semplificazione. Il Governo presenta infatti la delega come il passaggio necessario per superare la stratificazione normativa del Dpr 380/2001 e arrivare a un riordino complessivo della materia.
 
Secondo l’INU, però, un testo che affronta in modo parziale e non sistematico questioni di natura urbanistica potrebbe aumentare, anziché ridurre, la confusione applicativa. Quando una disciplina nazionale tenta di dare risposte uniformi a una casistica molto ampia, senza distinguere adeguatamente tra norme edilizie, competenze regionali e pianificazione comunale, cresce il margine di conflitto interpretativo.
 
È in questo spazio che si alimentano contenziosi amministrativi e giuridici, soprattutto su temi come doppia conformità, stato legittimo, piani attuativi, rigenerazione, contributi economici e rapporti tra intervento edilizio e quadro urbanistico locale.
 

Audizione INU: i nuovi rilievi su decreti, Regioni e sanatorie

Nel corso dell’audizione alla Camera, l’INU ha approfondito le proprie osservazioni critiche sul ddl delega per il Codice dell’edilizia e delle costruzioni, concentrandosi sul metodo di adozione dei futuri decreti legislativi e su alcuni effetti della semplificazione. L’Istituto ha rilevato l’assenza di una sequenza logica e gerarchica nell’esercizio della delega: secondo l’INU, prima dovrebbero essere definiti i principi del governo del territorio e della pianificazione, e solo successivamente le disposizioni edilizie chiamate a inserirsi in quella cornice.

In mancanza di questo ordine, il Codice rischierebbe di intervenire su titoli abilitativi, rigenerazione urbana, cambi di destinazione d’uso, perequazione, compensazione, oneri e contributi economici senza aver prima chiarito quali siano i limiti e i principi propri della pianificazione urbanistica. L’INU segnala inoltre il coinvolgimento insufficiente delle Regioni nel procedimento di approvazione dei decreti, pur trattandosi di una materia concorrente e destinata ad avere effetti diretti anche sulle competenze regionali e comunali.

Un ulteriore elemento critico riguarda il modo in cui il ddl declina la semplificazione. Secondo l’Istituto, l’ampliamento del silenzio-assenso, il ricorso a deroghe per gli interventi di rigenerazione urbana, l’indifferenza funzionale nei cambi di destinazione d’uso e le future discipline in sanatoria potrebbero indebolire il rapporto tra trasformazioni edilizie e regole urbanistiche, fino a produrre uno “stato di condono permanente”. Per evitare questo esito, l’INU chiede che siano definiti con chiarezza anche i principi fondamentali dell’edilizia: il rapporto con il piano urbanistico, l’effettività dei controlli, la partecipazione dei terzi, la trasparenza dei procedimenti, il dovere di contribuzione e il coordinamento con le materie a tutela costituzionale, come paesaggio, ambiente e sicurezza.
 

Proposta INU: legge di principi sul governo del territorio

La posizione dell’INU non si limita alla critica del ddl. Il documento ribadisce infatti la necessità di una legge statale di principi sul governo del territorio e sulla pianificazione, considerata preliminare rispetto alla costruzione di un nuovo Codice dell’edilizia. Proprio l’INU ha avanzato la sua proposta, presentata in Senato nel luglio del 2024.
 
Secondo l’Istituto, i principi da enunciare preventivamente dovrebbero riguardare almeno la sostenibilità, la sussidiarietà, la pianificazione, la coerenza, la copianificazione interistituzionale, le dotazioni territoriali e urbane, il contenimento del consumo di suolo, la concertazione pubblico-privato, la perequazione, la compensazione, la rigenerazione urbana e la disciplina dei diritti edificatori.
 
Il punto, dunque, non è negare l’esigenza di riordino del Testo unico edilizia, ma collocarla dentro un quadro più solido. Per l’INU, senza questo passaggio preliminare il nuovo Codice rischia di nascere privo del necessario fondamento ordinatore.