Consiglio di Stato, sez. VII, 20 maggio 2026, n. 4017
Art. 49 TFUE – Direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (c.d. Bolkestein) – Concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive – artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118 (“legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”); art. 1, comma 1, lett. a) d.l. 16 settembre 2024, n. 131 (“Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi derivanti da atti dell’Unione europea e da procedure di infrazione e pre-infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano”); artt. 37, 18 reg. per la navigazione marittima e 1161 cod. nav.
Ai sensi dell’art. 3, comma 1 l. n. 118/2022, il termine massimo di legge per la proroga dei rapporti in essere (30 settembre 2027) non può giammai essere invocato al fine di paralizzare l’assegnazione di una concessione all’esito di una procedura di gara che la P.A. abbia avviato prima del 30 giugno 2027 e concluso in epoca tale da consentirle di instaurare il nuovo regime concorrenziale dell’utilizzo del demanio marittimo per scopi turistico-ricreativi in anticipo rispetto alla scadenza ultima dei rapporti preesistenti, fissata ex lege al 30 settembre 2027.
Deve escludersi che il termine in parola [30 settembre 2027] sia dilatorio, avendo invece esso natura di termine acceleratorio, in funzione del rispetto dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, in quanto posto a presidio della certezza dei tempi di siffatta azione: per come finora configurato, esso riflette il bilanciamento tra l’interesse pubblico primario all’attuazione degli assetti concorrenziali nel settore di cui si discute, perseguito dalla l. n. 118/2022, sulla base della ratio espressa dall’art. 1 di questa norma e la tutela dei preesistenti rapporti.
Il dato normativo per cui la data del 30 settembre 2027 è un termine massimo e la P.A. è tenuta a bandire le gare almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio e, in sede di prima applicazione della nuova disciplina, “in ogni caso entro il 30 giugno 2027”, unitamente ai principi rivenienti dalla sentenza Cons. Stato, sez. IV, n. 4480/2024, depongono in modo univoco nel senso che la regola a cui i Comuni devono ispirare la propria azione è quella di esperire senza indugi le procedure di gara e concluderle il prima possibile, mentre l’utilizzo dei termini massimi (sia quello del 30 giugno 2027, sia quello del 30 settembre 2027) costituisce l’eccezione.
Il caso di specie
Nel dicembre 2024, parte ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima con finalità turistico-ricreativa in un comune pugliese, impugnava gli atti a mezzo dei quali l’amministrazione disponeva l’avvio della procedura a evidenza pubblica per la selezione dei nuovi concessionari. L’operatore contestava, da una parte, la violazione (da parte dell’ente locale) del termine di proroga delle concessioni in essere, per come innovato a mezzo del d.l. n. 131/2024 (e cioè fino al 30 settembre 2027), e, dall’altra, la legittimità sotto molteplici profili della stessa procedura di affidamento.
In sostanza, nel merito del ricorso, l’operatore economico asseriva l’illegittimità degli atti di indizione della gara, per aver (questi) confermato la scadenza della concessione alla data del 31 dicembre 2024, senza tenere conto di quanto previsto dagli artt. 3, comma 1 e art. 4 l. n. 118/2022 (nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte con il d.l. n. 131/2024). A mezzo di tali norme, riteneva la parte, sarebbe stata disposta, da un lato, la proroga delle concessioni (nelle more dello svolgimento delle gare) sino al termine massimo del 30 settembre 2027 e, dall’altra, autorizzata l’occupazione delle aree demaniali, da parte dei concessionari uscenti, entro la data di stipulazione dei contratti con i nuovi concessionari (art. 4, comma 7 l. n. 118/2022).
Con i motivi aggiunti, invece, veniva contestata la legittimità della determina di aggiudicazione comunale nella parte in cui stabiliva un affidamento diretto e temporaneo della concessione al soggetto uscente (che comunque si aggiudicava uno dei lotti posti a gara) unicamente sino al 15 settembre 2025 (al fine di assicurare al nuovo affidatario il subentro nella concessione e al gestore uscente la stagione estiva) e non anche fino alla data di stipulazione dei nuovi atti concessori, in relazione ai quali veniva ritenuta (dalla parte istante) l’applicabilità del termine del 30 settembre 2027.
La decisione del TAR
Il TAR, all’esito del giudizio, accoglieva il ricorso (TAR Puglia, Lecce, sez. I, 12 luglio 2025, n. 1208).
Il particolare, il giudice di prime cure stabiliva che gli atti dell’ente locale risultavano illegittimi, poiché la durata della concessione in titolarità della ricorrente (con termine originario di scadenza il 31 dicembre 2024) avrebbe dovuto essere “prorogata” non soltanto sino al 15 settembre 2025 (termine stabilito espressamente dal comune nel contesto della procedura avviata per l’affidamento delle nuove concessioni), ma sino al momento di effettiva stipulazione dell’atto volto a regolare il nuovo rapporto concessorio, risultante dalla conclusione della procedura di gara, entro il limite massimo del 30 settembre 2027 (come previsto dal d.l. n. 131/2024).
Infatti, secondo il giudice di primo grado, a mezzo del d.l. n. 131/2024: “…il legislatore ha modificato la disciplina di cui alla l. n. 118/2022, provvedendo a stabilire le regole per lo svolgimento delle procedure di gara per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative […], introducendo una nuova proroga ex lege delle concessioni attualmente in essere sino alla conclusione delle gare e comunque non oltre il 30 settembre 2027”.
Secondo il TAR, con l’art. 4, comma 7 (l. n. 118/2022) sarebbe stata disciplinata anche la fase di “inserimento” dei nuovi concessionari, precisandosi che: “Fino alla data di stipulazione dell’atto che regola il rapporto concessorio, l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all’articolo 1161 del codice della navigazione, approvato con Regio decreto 30 marzo 1942, n. 327”.
Fatta questa premessa, il giudice così proseguiva il suo ragionamento: considerato che, per effetto di una precedente sentenza intervenuta tra le parti (Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4480) e al fine di regolare l’uso del demanio marittimo nelle more dello svolgimento delle gare, il comune, con una determinazione (a fronte della definizione delle procedure di gara avviate per l’affidamento delle nuove concessioni), aveva disposto l’affidamento diretto e temporaneo di tutte le concessioni in essere sino al 15 settembre 2025 (evidentemente in considerazione del fatto che a quella data i nuovi concessionari avrebbero potuto avviare il rapporto con la P.A.), ne conseguiva che: “…alla data di entrata in vigore delle ultime modifiche apportate alla l. n. 118/2023 [6 settembre 2024: in ragione della pubblicazione in G.U. del d.l. n. 131/2024 e 14 novembre 2024: pubblicazione in G.U. della legge di conversione], la ricorrente era titolare di una concessione demaniale in corso di validità [scadenza originaria il 31 dicembre 2024], in quanto fatta oggetto di un provvedimento di proroga pienamente produttivo di effetti, ragione per cui è inequivoca l’applicabilità al caso di specie del disposto dell’art. 3, comma 1, l. n. 118/2022, il quale è espressamente riferito anche alle concessioni prorogate”.
Dopo una disamina della portata (e della compatibilità con il diritto unionale) delle modifiche intervenute nel 2024 all’art. 3, comma 1 della legge appena citata, analizzate dal giudice anche le ulteriori norme di contesto, il Tribunale decideva, infine, per l’invalidità del termine del 15 settembre 2025 (stabilito dal comune): “…non sussistendo alcuna ragione ostativa all’applicazione al caso di specie della disciplina di cui alla l. n. 118/2022, per come vigente a seguito delle modifiche introdotte con il d.l. n. 131/2024”.
In altre parole, a detta del TAR, l’ente locale avrebbe dovuto riconoscere l’estensione della concessione di cui era allora titolare l’operatore ricorrente non soltanto sino al 15 settembre 2025 (termine dell’affidamento diretto e temporaneo stabilito dall’amministrazione in esito alle nuove procedure di affidamento avviate), ma sino alla stipula degli atti regolanti il nuovo rapporto concessorio, che evidentemente sarebbero potuti materialmente intervenire anche oltre il 15 settembre 2025, con termine finale comunque al 30 settembre 2027.
Così, la sentenza riteneva illegittimo l’affidamento (temporaneo e diretto), da parte dell’ente locale in favore dei concessionari uscenti – sino al 15 settembre 2025 e non sino alla stipula degli atti regolanti le nuove concessioni – delle aree demaniali oggetto delle concessioni originarie, fermo il limite massimo del 30 settembre 2027.
La decisione del Consiglio di Stato
Il giudice d’appello, all’esito, ha accolto il gravame presentato dall’amministrazione locale (originaria resistente in primo grado).
Il Consiglio di Stato, previa ricostruzione dell’apparato normativo riguardante la materia, ha, in primo luogo, chiarito che il termine del 30 settembre 2027, fissato per la proroga delle concessioni in essere: “…rileva solo ed esclusivamente come limite massimo di estensione delle suddette concessioni […]: resta, nondimeno, fermo che, ove una singola amministrazione completi le operazioni di gara in un momento antecedente e, dunque, i nuovi concessionari siano pronti all’ingresso, le concessioni prorogate potranno venire a scadenza anche prima del 30 settembre 2027”.
A tale conclusione, secondo il Collegio: “…conduce l’individuazione della ratio della proroga in esame, quale «proroga tecnica», che risulta quella, enunciata in apertura dallo stesso art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022, di «consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento», di talché la proroga si mostra strettamente correlata con l’obbligo dei Comuni di procedere allo svolgimento delle procedure di gara per l’individuazione dei concessionari”.
La proroga tecnica, allora, deve essere interpretata nel senso che, ai fini della sua operatività: “…è necessario che le amministrazioni comunali avviino le attività funzionali allo svolgimento delle procedure di gara, in quanto obbligate a procedere in tal senso e con conseguente possibilità per gli interessati di agire con gli ordinari strumenti di tutela per il caso di eventuale inerzia”.
Secondo il Consiglio di Stato, solo entro questi limiti è consentito affermare la conformità della predetta proroga al diritto europeo, che impone l’affidamento delle concessioni con gara, ai sensi dell’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE.
L’interpretazione ora esposta, secondo il giudice d’appello, è avvalorata, innanzitutto, dalle disposizioni di raccordo della normativa sopravvenuta con la situazione preesistente, attraverso: il termine di “almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio” previsto dall’art. 4, comma 3, primo periodo, della l. n. 118/2022 per avviare le procedure di gara; il termine ultimo del 30 giugno 2027, fissato dal terzo periodo dello stesso art. 4, comma 3, per l’avvio delle predette procedure in sede di “prima applicazione” della normativa in esame.
Il limite temporale del 30 giugno 2027 è, pertanto, quello massimo entro cui la P.A. è tenuta ad attuare gli obblighi di concorrenzialità nel settore delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo, anche per i tratti di litorale occupati da precedenti concessionari: in questa cornice, allora, si può giustificare, sul piano del rapporto con il diritto UE, la proroga legale al 30 settembre 2027, prevista dall’art. 3, comma 1 l. n. 118/2022, come modificato dall’art. 1 del d.l. n. 131/2024, termine che evidentemente è funzionale all’avvio dei nuovi rapporti concessori.
Questa tesi, ha sostenuto il Consiglio di Stato, è avvalorata dall’ulteriore norma introdotta con il d.l. n. 131/2024. L’art. 4, comma 7 l. n. 118/2022, infatti, stabilisce la sanatoria dell’occupazione dell’area demaniale, da parte del concessionario uscente, fino alla data di stipula dell’atto che regola il (nuovo) rapporto concessorio, in esito all’affidamento mediante gara (per la scadenza della preesistente concessione non vi è alcuna data fissa, ma se ne prevede la cessazione contestualmente all’avvio del nuovo rapporto).
Quanta appena riportato, si legge ancora nella sentenza, rende evidente che: “…il termine massimo di legge per la proroga dei rapporti in essere non può giammai essere invocato al fine di paralizzare l’assegnazione di una concessione all’esito di una procedura di gara che la P.A. abbia avviato prima del 30 giugno 2027 e concluso in epoca tale da consentirle di instaurare il nuovo regime concorrenziale dell’utilizzo del demanio marittimo per scopi turistico ricreativi in anticipo rispetto alla scadenza ultima dei rapporti preesistenti, fissata ex lege al 30 settembre 2027”.
Pertanto, deve escludersi che il termine in parola (30 settembre 2027) sia dilatorio: “…avendo invece esso natura di termine acceleratorio, in funzione del rispetto dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380), in quanto posto a presidio della certezza dei tempi di siffatta azione (Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5522): per come finora configurato, esso riflette il bilanciamento tra l’interesse pubblico primario all’attuazione degli assetti concorrenziali nel settore di cui si discute, perseguito dalla l. n. 118/2022, sulla base della ratio espressa dall’art. 1 di questa, come sopra visto, e la tutela dei preesistenti rapporti”.
Ne consegue, ha statuito il giudice, la fondatezza delle doglianze dell’amministrazione locale.
Infatti, l’ente comunale, a valle della decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4480/2024, con cui era stato dichiarato l’obbligo di provvedere all’avvio delle gare per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime: “…ha annullato gli atti con i quali era stata disposta la proroga delle concessioni in essere ed ha disapplicato la previgente normativa nazionale in materia, in quanto in contrasto con la direttiva n. 2006/123/CE e con l’art. 49 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)”.
In questo quadro, la successiva scelta del comune – avviate le procedure per l’affidamento delle nuove concessioni – di procedere all’affidamento diretto e temporaneo, in favore dei concessionari uscenti, delle aree già oggetto delle concessioni originarie sino al 15 settembre 2025 (o, comunque, sino alla data indicata nell’ordinanza balneare 2025), non è stata ritenuta dal Collegio irragionevole o illogica, ma è risultata, all’opposto di quanto affermato dal TAR, pienamente legittima.
Già in sede cautelare, infatti, il Consiglio di Stato aveva avuto modo di osservare che “…la fissazione per tutti i concessionari demaniali uscenti di una scadenza unica dell’efficacia delle rispettive concessioni alla data del 15 settembre 2025 (o comunque sino alla data indicata nell’ordinanza per la stagione balneare 2025) non sembra illegittima, da un lato perché non appare irragionevole o illogica la fissazione nei bandi di un termine omologo per tutti i concessionari; dall’altro, perché la previsione del termine di scadenza delle concessioni in essere in data antecedente a quella di assegnazione delle nuove concessioni appare funzionale a garantire l’ordinato svolgimento delle operazione propedeutiche al subentro dei nuovi concessionari: ciò, fermo restando il dovere del Comune di adottare, nei confronti dei concessionari uscenti che siano nel contempo aggiudicatari di nuove concessioni (com’è l’appellata), adempimenti esecutivi volti ad evitare l’eventuale rimozione di opere nelle more della stipula degli atti che regoleranno il nuovo rapporto concessorio”.
Nell’ottica acceleratoria indicata dal Collegio, discendente sia dalla ratio della normativa in esame, sia dagli indirizzi della giurisprudenza nazionale e eurounitaria espressasi in argomento, correttamente, allora, l’ente locale, conclusasi la procedura selettiva con l’aggiudicazione dei lotti messi a gara, aveva disposto l’affidamento diretto e temporaneo delle aree demaniali non oltre il 15 settembre 2025, al solo fine di garantire lo svolgimento della stagione estiva 2025, perciò senza ancorare la proroga delle vecchie concessioni al convenzionamento dei nuovi concessionari.
Pertanto, “l’estensione” è stata considerata legittima perché limitata al tempo strettamente necessario, da un lato, ad assicurare l’ordinato espletamento delle gare e, dall’altro, a tutelare lo svolgimento della stagione estiva.La pretesa che la P.A. potesse indugiare ancora, fino al convenzionamento con i nuovi concessionari o, addirittura, fino al termine massimo del 30 settembre 2027 – pur essendo l’amministrazione, nel caso di specie, largamente in anticipo nella conclusione delle operazioni di gara rispetto a detto termine – è stata, invece, considerata dilatoria e del tutto incompatibile: “…con l’esigenza di applicare i principi concorrenziali di matrice europea e che porterebbe a un’interpretazione della proroga di cui all’art. 3, comma 1 l. n. 118/2022 contrastante con il diritto unionale e con la ratio della stessa l. n. 118/2022”.
La sentenza di primo grado, allora, era errata
Il TAR, che aveva stigmatizzato l’applicazione del termine del 15 settembre 2025 (ritenendo il limite capace di impedire in toto l’esercizio delle concessioni in tale lasso temporale senza determinare al contempo alcun beneficio per la tutela della concorrenza), non aveva considerato che: “…il prolungamento dei rapporti preesistenti al 30 settembre 2027 e comunque oltre il 15 settembre 2025, malgrado la possibilità di avvio dei nuovi rapporti a seguito dell’espletamento della gara e della conseguente aggiudicazione dei lotti, non è un fattore «neutro» nei confronti della realizzazione del pieno assetto concorrenziale, in quanto ne determina un ritardo, ponendosi così in una logica di incompatibilità con il diritto UE; esso, inoltre, attribuisce agli ex concessionari un vantaggio ingiustificato”.
Sotto questo aspetto, per il Collegio, non era possibile individuare nessuna ragione di ordine tecnico riconducibile all’ordinata programmazione e svolgimento delle gare, ex art. 3, comma 1 l. n. 118/2022, per giustificare un ulteriore prosecuzione dei rapporti preesistenti, con il corollario che l’opzione ermeneutica fatta propria dalla sentenza avrebbe portato a un’interpretazione dell’art. 3, comma 1 non conforme ai principi di concorrenzialità di matrice europea.
In conclusione, secondo il Collegio: 1) la data del 30 settembre 2027 è un termine massimo; 2) la P.A. è tenuta a bandire le gare almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio e, in sede di prima applicazione della nuova disciplina, “in ogni caso entro il 30 giugno 2027”; 3) i principi rivenienti dalla sentenza Cons. Stato, sez. IV, n. 4480/2024 cit.:“…depongono in modo univoco nel senso che la regola a cui i Comuni devono ispirare la propria azione è quella di esperire senza indugi le procedure di gara e concluderle il prima possibile, mentre l’utilizzo dei termini massimi (sia quello del 30 giugno 2027, sia quello del 30 settembre 2027) costituisce l’eccezione”.
Note conclusive: il quadro della materia
Il tema delle concessioni demaniali c.d. balneari è, come noto, di grande attualità. Negli ultimi anni, in materia, l’esigenza di un cambio di “passo” si è fatta sempre più pressante, non solo per ragioni legate alla necessità di garantire la concorrenza nell’affidamento di beni di notevole interesse turistico-ricettivo, ma per effetto di una rinnovata sensibilità dell’opinione pubblica circa i limiti nell’uso del patrimonio della collettività e la congruità dei canoni concessori richiesti e versati allo Stato a fronte dello sfruttamento imprenditoriale di risorse in grado di generare, in molti casi, significativi ritorni economici.
Tutto ruota intorno alla disciplina comunitaria introdotta con la direttiva “Bolkestein”, il cui art. 12, par. 1, dispone che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura, del suo svolgimento e completamento.
Il par. 2 stabilisce, poi, che l’autorizzazione ottenuta è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere un rinnovo automatico, né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.
Sul piano dell’ordinamento interno, è con le c.d. sentenze “gemelle” (Cons. Stato, ad. plen., 9 novembre 2021, n. 17 e n. 18) che il tema delle concessioni balneari – già in “ebollizione” da tempo (ma perlopiù sottotraccia) – è tornato alla ribalta.
In queste sentenze, il giudice amministrativo ha affermato chiaramente una serie di principi, dai quali non si è più potuto prescindere: 1) le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione); 2) ancorché intervengano atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e anche nei casi in cui tali atti siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiano comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo ai titolari di concessioni in essere (la non applicazione delle norme nazionali implica, quindi, che gli effetti da esse prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato); 3) al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, considerando i tempi per le procedure di gara: “…nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.”.
Le sentenze appena richiamate, come è stato correttamente notato (C. Volpe, Le concessioni demaniale marittime: una fine o un inizio? Correzioni di rotta e nuovi approdi; il testo è reperibile in www.giustizia-amministrativa.it), mantengono (ormai) solo un’importanza storica e di studio, dato che la disciplina di settore è stata, in seguito (come vedremo tra un attimo), compendiata nella l. n. 118/2022, di recente modificata con il d.l. n. 131/2024.
Comunque sia, sull’argomento, è poi intervenuta una decisione molto importante della Corte di giustizia (sez. III, 20 aprile 2023 nella causa C-348/22), la quale, nel ribadire molti principi affermati nel 2016 nella sentenza “Protoimpresa” (Corte di giustizia, sez. V, 14 luglio 2016, in causa C-458), ha ulteriormente arricchito il quadro di riferimento della materia, stabilendo che l’art. 12 (par. 1 e 2) direttiva n. 2006/123/CE deve essere interpretato nel senso che esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentino un “…interesse transfrontaliero certo”; dunque, il principio della competizione, nell’affidamento di tali beni, deve trovare applicazione generale.
Ciò in quanto l’obbligo: “…di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati [dall’art. 12 Bolkestein] in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti” (con l’ulteriore corollario, precisato dalla Corte UE, che, ai sensi dell’art. 288, comma terzo TFUE, l’effetto diretto e il dovere di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie “incombono” sui giudici nazionali e sulle autorità amministrative, comprese quelle comunali).
La necessità di garantire un approccio concorrenziale, però (e questo è l’elemento di ulteriore interesse della decisione), potrà essere soddisfatta solo previa ricognizione delle risorse naturali disponibili e delle capacità tecniche in concreto utilizzabili (e cioè con un’indagine volta a verificare la concreta possibilità di concepire la messa a bando dei beni), verifica affidata allo Stato, il quale dovrà condurla in base a criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati (così si esprime la Corte UE sul punto: “…la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili [sarà valutata] combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero”).
Dunque, sebbene l’attuazione dell’art. 12 implichi l’esercizio di un margine di discrezionalità – a partire dall’individuazione della condizione oggettiva di applicabilità della norma (la valutazione della scarsità delle risorse naturali) sino all’elaborazione di regole per lo svolgimento delle selezioni che soddisfino i principi generali in tema di concorrenza e libera circolazione nel mercato interno – si può con sicurezza affermare che l’obiettivo delle regole UE è incondizionato e sufficientemente delineato. In tal senso: a) per affidare una concessione demaniale serve una procedura selettiva che valuti i candidati; b) sussiste un divieto di proroghe automatiche.
Proseguendo in questa rapida descrizione del “quadro” della materia, con la l. n. 112/2022 è stata prevista: 1) la mappatura, ossia la rilevazione delle concessioni di beni pubblici (entro undici mesi, art. 2); 2) la continuazione dell’efficacia sino al 31 dicembre 2023 delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali in essere, per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive, con possibilità di differimento non oltre il 31 dicembre 2024 con atto motivato dell’autorità competente e in pendenza di un contenzioso o di difficoltà oggettive legate all’espletamento delle gare (art. 3); 3) lo svolgimento delle future procedure di affidamento nel rispetto del diritto dell’Unione europea e dei principi di libertà di stabilimento, di pubblicità, di trasparenza, di massima partecipazione, di non discriminazione e di parità di trattamento, anche al fine di agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili.
Successivamente, come si è visto, con il d.l. n. 131/2024, il governo ha, in sostanza, prorogato il termine di efficacia delle concessioni fino a tutto il mese di settembre 2027, facendo però salve le nuove aggiudicazioni – deliberate anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto legge (15 novembre 2024) e, successivamente, fino al 30 settembre 2027 – purché motivate ai sensi dell’art. 3 l. n. 241/1990 e avvenute nel rispetto, limitatamente alle procedure avviate successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legge, delle modalità e dei criteri di cui all’art. 4 l. n. 118/2022 (principi UE, libertà di stabilimento, pubblicità, trasparenza, massima partecipazione, ecc.), norma che disciplina anche la deroga alla “procedura di affidamento”, nel caso in cui l’uso del demanio sia diretto ad attività sportive svolte da enti che perseguano esclusivamente finalità sociali, ricreative e di promozione del benessere psicofisico e a condizione che detti usi possano essere considerati “non economici” in base al diritto dell’Unione europea.
Infine, con l’art. 8 d.l. n. 32/2026 è stata posta al centro dell’attenzione la questione del bando-tipo per lo svolgimento delle procedure di affidamento dei beni. In particolare, la norma, convertita senza modifiche (a parte la rubrica) dalla l. n. 71/2026, così stabilisce: “al fine di promuovere condizioni omogenee di affidamento delle concessioni demaniali di cui all’articolo 4, comma 1, della legge 5 agosto 2022, n. 118, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sottopone alla Conferenza unificata, per l’acquisizione del parere ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, uno schema di bando-tipo per l’avvio delle procedure di affidamento di cui al medesimo articolo 4, comma 4, della legge n. 118 del 2022”.
Questo, molto sommariamente, è il quadro normativo (e giurisprudenziale) entro cui si muove la disciplina, la quale, come appena detto, resta in attesa della fissazione di regole “generali” sui futuri bandi (norme che però, al momento, sono ancora in fase di gestazione), con cui (si spera) si potrà uscire da una fase di incertezza che dura da troppi anni.
Nel frattempo, e per concludere, la giurisprudenza, chiamata a risolvere i contrasti, continua la sua opera di analisi della materia.
Qui giova solo ricordare una recente sentenza del TAR Lazio (sez. V ter, 14 aprile 2026, n. 6721), il quale ha annullato gli atti di un comune – che aveva erroneamente considerato tamquam non esset il titolo rilasciato a un operatore economico, in asserita applicazione delle statuizioni nn. 17 e 18 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (equiparandolo di fatto ad un atto c.d. di mera proroga) – considerando invece intervenuta, nel caso di specie, una vera e propria procedura di gara (tenutasi nel 2020), all’esito della quale l’operatore si era aggiudicato una concessione valida fino al 2033.
Il TAR, in particolare, ha riconosciuto che il comune, in vista della scadenza dei titoli rilasciati, aveva (all’epoca) autonomamente deliberato di adottare una procedura trasparente, ai sensi dell’art. 37 cod. nav. e art. 18 reg. per la navigazione marittima, ai fini del rinnovo delle concessioni, all’uopo predisponendo l’avviso pubblico e la relativa modulistica, indicando in maniera puntuale la documentazione da presentare, a cura dei concessionari uscenti interessati, e i successivi passaggi procedimentali (pubblicazione dell’avviso, termine per la presentazione di osservazioni e/o reclami, istruttoria, determinazione della misura del canone).
Sebbene l’avviso pubblico si rivolgesse – secondo il modello delineato dal codice della navigazione – ai concessionari uscenti (ai fini della presentazione della domanda di rinnovo del titolo), tuttavia, prescriveva la “pubblicazione sull’albo pretorio comunale e sul sito istituzionale per venti giorni delle istanze pervenute”; ciò al fine di: “…garantire una adeguata pubblicità, partecipazione e trasparenza alla procedura”.
Dunque, secondo il giudice, nella fattispecie si sarebbe svolta una vera e propria procedura pubblica aperta alla concorrenza (pertanto immune dal problema delle “proroghe”), circostanza che ha portato il Tribunale a concludere nel senso che la concessione della società ricorrente fosse stata rilasciata: “…all’esito di una procedura evidenziale, caratterizzata da una pubblicità rafforzata e compatibile con il diritto unionale”, con conseguente invalidità degli atti comunali.
Aspettiamo, quindi, gli ulteriori sviluppi di una vicenda – quella delle “concessioni demaniali marittime” (per sintetizzare) – che promette ancora numerosi colpi di scena.
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Sandro Mento
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