Il TAR Campania, Napoli, Sez. III, sentenza 2 settembre 2026, n. 5063, pronunciandosi su un ordine di demolizione relativo a un manufatto che il proprietario assumeva esistente almeno dal 1935 precisando che i soli dati catastali o documenti privati non sono necessariamente sufficienti a dimostrare la preesistenza dell’opera.
La collocazione temporale di un manufatto assume carattere decisivo quando dalla sua realizzazione in una determinata epoca si pretenda di far discendere l’originaria legittimità dell’intervento per insussistenza, ratione temporis, dell’obbligo di acquisire un titolo edilizio. In tale ipotesi, la questione non attiene soltanto alla distribuzione dell’onere probatorio tra privato e Amministrazione, ma investe anche l’idoneità qualitativa degli elementi utilizzati per ricostruire retrospettivamente la consistenza dell’immobile.
Su entrambi i profili interviene il TAR Campania, Napoli, Sez. III, sentenza 2 settembre 2026, n. 5063 (testo in calce), pronunciandosi su un ordine di demolizione relativo a un manufatto che il proprietario assumeva esistente almeno dal 1935.
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La decisione assume particolare interesse perché esclude qualsiasi automatismo probatorio connesso alla natura catastale, notarile o fotografica della fonte: ciò che occorre dimostrare non è, genericamente, la presenza, in una certa epoca, di una costruzione nell’area interessata, ma la preesistenza del manufatto oggetto dell’accertamento, nella consistenza planivolumetrica rilevante ai fini edilizi. Ne consegue che anche documenti astrattamente riconducibili a quelli contemplati dall’art. 9-bis d.P.R. n. 380/2001, devono essere sottoposti a una verifica concreta della loro capacità rappresentativa e della loro concordanza con il restante materiale istruttorio.
La demolizione del manufatto e la prospettata origine ante 1942
La controversia traeva origine da un’ordinanza adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, con la quale l’Amministrazione comunale aveva ingiunto la demolizione di opere realizzate in assenza del necessario permesso di costruire all’interno di un fabbricato condominiale.
Per quanto specificamente rileva ai fini della decisione, l’accertamento aveva interessato un manufatto destinato a deposito, ubicato nell’area cortilizia e addossato fuori sagoma al corpo scala dell’edificio, avente superficie di circa 13 mq e volumetria di circa 40 mc.
Il ricorrente contestava il presupposto temporale assunto dall’Amministrazione, sostenendo che la costruzione fosse esistente almeno dal 1935 e, dunque, da epoca largamente anteriore non soltanto alla legge ponte n. 765/1967, ma alla stessa legge urbanistica n. 1150/1942.
A sostegno della ricostruzione, venivano richiamati una mappa catastale di aggiornamento del 1935, alcuni atti notarili relativi alle vicende traslative degli immobili compresi nel fabbricato e una relazione tecnica di parte che, muovendo dalle caratteristiche della muratura, riteneva di poter affermare la sostanziale coevità tra il manufatto controverso e l’edificio principale.
La questione sottoposta al TAR non poteva, pertanto, essere risolta mediante la mera individuazione del documento cronologicamente più risalente, imponendo piuttosto di stabilire se gli elementi prodotti fossero effettivamente idonei a riferire all’opera oggetto dell’ordine di demolizione la datazione prospettata dal proprietario.
“Ante 1967” non equivale necessariamente a edilizia libera
La pronuncia offre anzitutto l’occasione per precisare il significato giuridico da attribuire al ricorrente riferimento agli immobili “ante 1967”.
L’entrata in vigore della l. 6 agosto 1967, n. 765 assume certamente rilievo storico, avendo determinato l’estensione generalizzata dell’obbligo della licenza edilizia all’intero territorio
comunale attraverso la modifica dell’art. 31 l. n. 1150/1942. Da ciò, tuttavia, non consegue che qualsiasi costruzione anteriore al 1° settembre 1967 debba considerarsi legittimamente realizzata in assenza di titolo.
Già nella disciplina originaria della legge urbanistica del 1942, l’obbligo della licenza operava, infatti, all’interno dei centri abitati e, ove esistente il piano regolatore comunale, nelle zone di espansione; devono, inoltre, essere considerate le eventuali previsioni dei regolamenti edilizi locali che, anche in epoca antecedente alla generalizzazione legislativa dell’obbligo, potevano subordinare l’attività edificatoria al preventivo assenso dell’autorità comunale.
La qualificazione di un’opera come “ante 1967”, non costituisce, quindi, isolatamente considerata, una categoria di legittimità urbanistica. Essa individua, piuttosto, una circostanza temporale che deve essere coordinata con il regime giuridico vigente, nel luogo interessato, al momento della costruzione.
Nel caso esaminato, il ricorrente prospettava, peraltro, una datazione ancora più remota, antecedente al 1942: proprio per tale ragione, l’effettiva dimostrazione dell’epoca di realizzazione assumeva carattere preliminare rispetto alla ricostruzione del regime abilitativo applicabile.
L’onere della prova dell’epoca di realizzazione
Il TAR affronta, quindi, il tema della distribuzione dell’onere probatorio, muovendosi nel solco dell’orientamento secondo cui spetta, in linea di principio, al privato che invochi la remota realizzazione dell’opera fornire elementi idonei a dimostrarne l’effettiva epoca di costruzione.
La regola trova la propria giustificazione nel criterio della vicinanza della prova. Il proprietario è normalmente nella condizione di disporre, o comunque di poter acquisire con maggiore facilità, documenti relativi alla storia del bene, mentre non può ordinariamente pretendersi dall’Amministrazione la ricostruzione analitica dello stato materiale dell’intero territorio comunale in epoche risalenti.
L’onere, tuttavia, non può ritenersi assolto mediante la semplice allegazione di un documento recante una data anteriore alla soglia temporale invocata. Occorre che il materiale prodotto consenta di instaurare un collegamento sufficientemente certo tra quella data e il manufatto concretamente sottoposto all’accertamento repressivo.
La prova deve investire, pertanto, non una generica preesistenza edilizia nell’area, ma l’identità e la consistenza dell’opera della quale si discute.
È sotto questo profilo che la questione probatoria si salda con quella dello stato legittimo disciplinato dall’art. 9-bis d.P.R. n. 380/2001: la possibilità di ricorrere, per gli immobili realizzati in epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo, alle informazioni catastali di primo impianto e agli ulteriori documenti probanti individuati dalla disposizione, non comporta che qualunque risultanza riconducibile a tali categorie possieda, per ciò solo, efficacia dimostrativa conclusiva.
Il valore della documentazione catastale e notarile
Particolarmente significativo è, in questa prospettiva, il trattamento riservato dal TAR alla documentazione catastale.
La mappa del 1935 richiamata dal ricorrente, presentava effettivamente una rappresentazione grafica nell’area interessata; tale elemento, tuttavia, non permetteva di determinare con sufficiente precisione la consistenza volumetrica e la destinazione dell’oggetto rappresentato, né consentiva quindi di identificarlo senz’altro con il manufatto di 13 mq e circa 40 mc colpito dall’ordinanza.
Il problema non è, dunque, una presunta inidoneità ontologica del catasto a concorrere alla prova della datazione. Una simile conclusione sarebbe difficilmente conciliabile con lo stesso art. 9-bis del Testo Unico dell’edilizia, che attribuisce espressamente rilievo alle informazioni catastali di primo impianto.
Il limite è diverso e riguarda l’effettiva capacità dimostrativa della specifica risultanza catastale: se il documento non permette di stabilire che l’oggetto graficamente rappresentato corrisponda, per collocazione e consistenza, all’opera oggi esistente, esso non può sostenere da solo la conclusione circa la preesistenza di quest’ultima.
Considerazioni analoghe valgono per gli atti notarili. La loro data certa e la loro rilevanza nella ricostruzione delle vicende dominicali non determinano automaticamente l’idoneità a documentare la storia edilizia del bene. Occorre che le descrizioni contenute negli atti, consentano di identificare il manufatto controverso e di ricostruirne la consistenza in un determinato momento storico.
Anche la relazione tecnica basata sulle caratteristiche murarie conserva valore eminentemente indiziario quando la conclusione circa la coevità delle strutture non trovi conferma in elementi documentali oggettivi capaci di datare con sufficiente precisione l’opera.
La verificazione e il confronto con le aerofotogrammetrie
Proprio l’incertezza derivante dal materiale documentale, aveva indotto il TAR a disporre una verificazione tecnica, che assume un ruolo centrale nella decisione.
L’indagine ha consentito di porre a confronto le risultanze catastali, la documentazione prodotta dalle parti e le rappresentazioni aerofotogrammetriche disponibili.
Particolare rilievo è stato attribuito a un fotogramma aereo del 1997, dal quale non risultava percepibile l’esistenza del manufatto controverso. Il dato trovava inoltre corrispondenza nella cartografia aerofotogrammetrica riferibile allo stesso periodo.
La conclusione del TAR non deve, tuttavia, essere tradotta nell’affermazione secondo cui la fotografia aerea possiederebbe, in astratto, una forza probatoria superiore alla documentazione catastale.
La sentenza non costruisce una gerarchia tra mezzi di prova. Valuta, piuttosto, la diversa capacità rappresentativa delle singole fonti: la mappa del 1935 non permetteva di identificare con certezza consistenza e destinazione dell’oggetto rappresentato; il fotogramma del 1997, per caratteristiche e definizione, risultava invece idoneo, in concorso con gli ulteriori elementi istruttori, a escludere la presenza a quella data del manufatto nella configurazione successivamente accertata.
È, dunque, la convergenza delle risultanze, e non l’appartenenza del documento a una determinata categoria, a fondare la ricostruzione cronologica.
All’esito della verificazione, il Collegio ritiene così possibile collocare, con ragionevole certezza, la realizzazione del manufatto in un arco temporale compreso tra il 1997 e il 2012: un risultato incompatibile tanto con la prospettata origine anteriore al 1942 quanto, evidentemente, con la qualificazione dell’opera come costruzione “ante 1967”.
Stato legittimo e prova storica dell’immobile
La decisione assume particolare rilievo anche alla luce dell’art. 9-bis d.P.R. n. 380/2001, perché consente di distinguere la tipizzazione legislativa dei documenti utilizzabili dalla valutazione della loro concreta efficacia probatoria.
Per gli immobili realizzati in epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo, la disposizione consente di ricostruire lo stato legittimo attraverso le informazioni catastali di primo impianto ovvero mediante altri documenti probanti, tra i quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio e gli atti pubblici o privati dei quali sia dimostrata la provenienza.
La norma amplia, dunque, il novero degli strumenti attraverso i quali può essere ricostruita la storia edilizia del bene, ma non introduce una presunzione assoluta di corrispondenza tra quanto genericamente documentato e la consistenza dell’immobile oggetto della verifica.
È ancora necessario accertare che il documento sia temporalmente attendibile, che sia riferibile al bene interessato e, soprattutto, che consenta di ricostruirne la consistenza con un grado di precisione adeguato alla questione edilizia da risolvere.
In questo senso, la sentenza del TAR Campania n. 5063/2026 non ridimensiona il valore del catasto, né privilegia in via generale le aerofotogrammetrie: riafferma, piuttosto, un criterio di valutazione sostanziale della prova, nel quale ciascun elemento assume rilievo nella misura in cui consenta di ricostruire in maniera seria, univoca e oggettivamente verificabile l’esistenza e la conformazione dell’opera in una determinata epoca.
Non basta provare che “qualcosa” esisteva prima del 1967
È proprio su quest’ultimo profilo che la pronuncia offre l’indicazione di maggiore interesse operativo.
Quando l’epoca di realizzazione viene invocata per sottrarre l’intervento alla necessità del titolo edilizio, l’oggetto della prova non può essere ridotto alla generica presenza storica di una costruzione o di un segno cartografico nella medesima area. Deve essere dimostrato che il manufatto oggi esistente, nella consistenza planivolumetrica giuridicamente rilevante, fosse già presente nell’epoca indicata.
Ne deriva che il documento più antico non è necessariamente quello probatoriamente più efficace. Una mappa catastale risalente può costituire un elemento rilevante, ma non risolutivo quando non consenta di identificare la consistenza dell’opera; un atto notarile può concorrere alla ricostruzione, ma soltanto se la descrizione del bene permette di riferirlo al manufatto controverso; una valutazione delle tecniche costruttive può assumere valore indiziario, senza necessariamente dimostrare da sola la data precisa dell’edificazione. Per converso, un’aerofotogrammetria successiva può assumere efficacia decisiva quando documenti con sufficiente attendibilità l’assenza dell’opera in quella data.
Nel caso deciso dal TAR Campania, il complesso delle risultanze istruttorie conduceva proprio in questa direzione: esclusa la preesistenza del manufatto nel 1997 e collocatane la costruzione entro il 2012, veniva meno il presupposto fattuale sul quale poggiava la tesi della legittimità originaria.
La questione dell’edilizia “ante 1967” si conferma, pertanto, anzitutto una questione di prova. Ma di prova qualificata: non è sufficiente dimostrare l’esistenza storica di una situazione edilizia genericamente riferibile al fondo, essendo necessario, piuttosto, ricostruire con elementi convergenti e oggettivamente verificabili l’identità, l’ubicazione e la consistenza dell’opera della quale si pretende di affermare la legittimità.
Soltanto una volta raggiunta tale dimostrazione, diviene possibile affrontare il passaggio logicamente successivo, vale a dire stabilire quale disciplina abilitativa vigesse, in quel luogo e in quella precisa epoca, per l’intervento così ricostruito.
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