1. Concessioni demaniali marittime – Proroga generalizzata ex d.l. n. 131/2024 conv. l. n. 166/2024: illegittima per contrasto con l’art. 12, dir. 2006/123/CE e art. 49 TFUE – Obbligo di disapplicazione integrale da parte delle amministrazioni comunali – Obbligo di indire procedure selettive rispettose dei principi di concorrenza, equità, trasparenza e non discriminazione
2. Concessioni demaniali marittime – Proroga tecnica: consentita solo in presenza di procedure già avviate o di atti di indirizzo volti a indire le gare in tempi brevissimi – La necessità di redigere il Piano delle Aree Demaniali (PAD) non costituisce giustificazione per differire ulteriormente le gare – Nessuna procedura in itinere esclude il beneficio della proroga tecnica
3. Processo amministrativo – AGCM: legittimazione straordinaria ex art. 21-bis, l. n. 287/1990 a tutela del corretto funzionamento del mercato – L’interesse sostanziale è quello al corretto funzionamento del mercato, che si soggettivizza in capo all’Autorità come posizione qualificata e differenziata
1. «Le norme legislative nazionali che hanno disposto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione» (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 17/2021). «Il Consiglio di Stato ha poi riaffermato l’obbligo per il giudice nazionale e per le amministrazioni anche comunali di disapplicare la disciplina di proroga delle concessioni demaniali, costituita da tutte le modifiche apportate alla l. n. 118/2022 dalla l. n. 14/2023, comprese quelle di cui all’art. 10-quater, comma 3, e all’art. 12, comma 6-sexies, del d.l. n. 198/2022, che hanno spostato in avanti i termini previsti dall’originaria versione dell’art. 3 della l. n. 118/2022» (Cons. Stato, Sez. VII, n. 4480/2024). Le modifiche apportate alla l. n. 118/2022 dall’art. 1 del d.l. n. 131/2024, conv. l. n. 166/2024, «integrano gli estremi di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, con la conseguenza che le stesse avrebbero dovuto essere disapplicate da parte del Comune». Il Comune che, invece di avviare procedure di gara, fissa al 30 aprile 2027 il termine per l’attivazione delle procedure e al 30 settembre 2027 il termine per l’assegnazione delle concessioni «viola i principi generali a tutela della concorrenza espressi dall’articolo 49 TFUE e dall’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE».
2. La proroga tecnica «costituisce uno strumento di carattere eccezionale e temporaneo, ammesso dalla legge in presenza di determinati presupposti e al solo fine di assicurare la continuità della prestazione in corso durante il passaggio da un concessionario a un altro, per il tempo strettamente necessario alla definizione del nuovo affidamento» (Cons. Giust. Amm. Sicilia, n. 128/2023). Affinché le autorità amministrative possano giovarsi della proroga tecnica senza violare il diritto dell’Unione «devono avere già indotto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi» (Cons. Stato, Sez. VII, n. 1688/2025). «La dedotta esigenza di adeguare il piano comunale al PAD è inidonea a motivare un’ulteriore proroga della durata delle concessioni, in quanto il Comune ben avrebbe potuto indire le gare nelle more dell’adeguamento del PAD delle aree marittime». Quando «nessuna procedura di gara risulta in itinere», il Comune non può avvalersi nemmeno della proroga tecnica.
«la dedotta esigenza di adeguare il piano comunale al PAD è inidonea a motivare un’ulteriore proroga della durata delle concessioni, in quanto il Comune ben avrebbe potuto indire le gare nelle more dell’adeguamento del PAD delle aree marittime, tenuto anche conto della tempistica di approvazione dello stesso» (in diritto)
3. «L’art. 21-bis della l. n. 287 del 1990 assegna all’Autorità una legittimazione straordinaria, che si inserisce in un sistema nel quale rileva il principio di certezza delle situazioni giuridiche di diritto pubblico» (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2192/2023). «L’interesse sostanziale, a tutela del quale l’AGCM può ricorrere ai sensi dell’art. 21-bis della citata l. n. 287 del 1990, assume i connotati dell’interesse a un bene della vita, nella specie quello al corretto funzionamento del mercato, che trova tutela a livello unionale e costituzionale, e del quale l’AGCM, secondo la l. n. 287 del 1990, è, istituzionalmente, portatrice». L’Autorità «è preposta alla salvaguardia di un interesse che si soggettivizza in capo ad essa come posizione qualificata e differenziata rispetto a quella degli altri attori del libero mercato; circostanza, questa, idonea a fondare la legittimazione processuale di cui all’art. 21-bis citato». La scelta del legislatore «di attribuire all’Autorità un potere di agire a tutela di tale interesse costituisce un’opzione di stretto diritto positivo che, lungi dall’essere contraria al vigente quadro costituzionale, si inserisce, anzi, nell’ambito degli strumenti di garanzia di effettività del corrispondente valore costituzionale».
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Il Comune di Camerota aveva già subito l’annullamento di una delibera di proroga delle concessioni demaniali al 31 dicembre 2024 (TAR Salerno n. 2345/2024). Anziché avviare le gare, aveva adottato una nuova delibera fissando il termine per l’attivazione delle procedure al 30 aprile 2027 e quello per l’assegnazione al 30 settembre 2027, giustificando il differimento con la necessità di redigere il Piano delle Aree Demaniali. L’AGCM aveva emesso parere motivato ex art. 21-bis, l. n. 287/1990 e, non avendo ricevuto risposta soddisfacente, aveva impugnato la delibera.
2) La decisione
Il TAR accoglieva il ricorso. Le modifiche apportate alla l. n. 118/2022 dal d.l. n. 131/2024 integrano una proroga automatica illegittima e devono essere disapplicate. Il Comune, già destinatario di una pronuncia di annullamento sulla precedente proroga, aveva reiterato il medesimo comportamento elusivo. La necessità di redigere il PAD non giustificava il differimento, potendo le gare essere indette nelle more. Nessuna procedura era in itinere, il che escludeva anche il beneficio della proroga tecnica.
3) L’esito
Il TAR accoglieva il ricorso, annullava la delibera n. 12/2025 e imponeva al Comune l’obbligo di conformarsi ai principi enunciati. Compensava le spese per la complessità delle questioni, con rimborso del contributo unificato a carico del Comune.
Pubblicato il 26/05/2026
N. 00997/2026 REG.PROV.COLL.
N. 01200/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1200 del 2025, proposto da:
Autorita’ Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Maria Polito, Enrico Labella e Carlo Piazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Camerota, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Schinina’, Ester Giannilivigni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS – S.a.s. di OMISSIS & C., non costituito in giudizio;
per l’annullamento
della deliberazione della Giunta del Comune di Camerota del 6 febbraio 2025, n. 12, avente ad oggetto “Indirizzi in prosecuzione della D.G.C. 76/2024: esercizio funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e applicazione della L. 118/2022 alla luce delle modifiche apportate dal D.L. 131/2024 convertito con modificazioni nella L. 166/2024”;
della nota denominata “Riscontro al parere motivato reso ex art. 21-bis della L. 287/1990”, pervenuto in data 25 giugno 2025 (Prot. AGCM 51128);
di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Camerota;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2026 la dott.ssa Gaetana Marena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;
FATTO e DIRITTO
Con la deliberazione n. 12/2025, il Comune modifica il calendario prestabilito per lo svolgimento delle procedure, fissando al 30 aprile 2027 il termine per “l’attivazione delle procedure di gara” ed al 30 settembre 2027 il termine per “l’assegnazione delle concessioni”, dando mandato al Responsabile di settore competente di notificare agli attuali gestori il nuovo termine ultimo di utilizzo delle aree assegnate in concessione.
Con sentenza del 2 dicembre 2024, n. 2345, questo TAR annullava la deliberazione n. 195/2023 di proroga delle concessioni in esame al 31 dicembre 2024, statuendo che le disposizioni legislative poste dal Comune di Camerota a fondamento della stessa integrassero gli estremi di una proroga automatica e generalizzata delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, con la conseguenza che le stesse avrebbero dovuto essere disapplicate da parte del Comune.
Nel parere del 24 aprile 2025, l’Autorità riteneva che tale decisione, oltre a costituire una palese elusione dell’obbligo conformativo sancito dal giudice amministrativo di primo grado, violasse i principi generali a tutela della concorrenza espressi dall’articolo 49 TFUE e dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della Direttiva 2006/123/CE (c.d. “Direttiva Servizi”).
Piuttosto che prorogare ulteriormente la durata delle concessioni demaniali marittime in essere, il Comune di Camerota avrebbe dovuto procedere, in attuazione dei principi concorrenziali, allo svolgimento delle procedure ad evidenza pubblica in corso, finalizzate a nuovi affidamenti delle concessioni, nel rispetto dei principi di concorrenza, equità, trasparenza e non discriminazione. Ciò, tenuto conto dell’obbligo di conformazione ai principi e alle disposizioni euro-unitari e al correlato obbligo di disapplicazione della normativa nazionale in contrasto con il diritto dell’Unione europea.
Con riferimento all’indennizzo, nel parere del 24 aprile 2025, si richiama la posizione già espressa dall’Autorità nei citati interventi di advovcacy che circoscrive il riconoscimento di un indennizzo al concessionario uscente, da porre a base d’asta nella procedura selettiva, solo ai casi di tutela del legittimo affidamento (ove sussistente) del medesimo concessionario e comunque limitatamente al valore di eventuali investimenti da questo effettuati e non ancora ammortizzati al temine della concessione, per i quali non è possibile la vendita su un mercato secondario.
In tal modo, fermo restando il disposto dell’articolo 49 del Codice della Navigazione, l’esigenza di rimborsare i costi non recuperati sopportati dal concessionario uscente risulterebbe compatibile con procedure di affidamento coerenti sia con i principi della concorrenza sia con gli incentivi a effettuare gli investimenti.
L’Autorità, ai sensi dell’articolo 21-bis, comma 2, della legge n. 287/1990, richiedeva al Comune di Camerota di comunicare, entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione del parere del 24 aprile 2025, le iniziative adottate per rimuovere le violazioni della concorrenza sopra esposte.
Con comunicazione del 25 giugno 2025, il Comune ribadiva la legittimità delle ragioni sottostanti alla deliberazione n. 12/2025, fondate sulla necessità di conformarsi al nuovo quadro normativo di cui al d.l. n. 133/2024, convertito nella l. n. 166/2024.
Sottolineava come la suddetta delibera non si configurasse come una proroga, ma come una sorta di rimodulazione temporale delle attività finalizzate a garantire “l’effettiva tutela dei diritti acquisiti dei concessionari uscenti”.
Non ritenendo soddisfacenti gli argomenti addotti dal Comune a sostegno delle proprie ragioni in riscontro al parere del 24 aprile 2025, l’Autorità garante propone ricorso, ai sensi dell’art. 21-bis l. n. 287/1990, per l’annullamento della deliberazione della Giunta del Comune di Camerota del 6 febbraio 2025, n. 12.
I vizi di illegittimità sono così di seguito sintetizzati:
A) LA LEGITTIMAZIONE DELL’AGCM A PROMUOVERE IL PRESENTE GIUDIZIO.
Secondo la ricostruzione attorea, la delibera impugnata si porrebbe in contrasto con l’ordinamento euro-unitario e, soprattutto, con l’art. 12 della Direttiva Servizi 8 e l’art. 49 e ss. TFUE), restringendo ingiustificatamente la concorrenza.
Tale posizione peraltro era stata già riconosciuta proprio da questo TAR, nella sentenza del 2 dicembre 2024, n. 2345, relativa a precedente delibera di proroga adottata dal medesimo Comune resistente.
B) NEL MERITO. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 DELLA DIRETTIVA SERVIZI, ANCHE COME RECEPITA NELL’ORDINAMENTO ITALIANO DAL D.LGS. N. 59/2010. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 49 DEL TFUE. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 DELLA L. N. 241/1990 NELLA PARTE IN CUI INDIVIDUA I PRINCIPÎ DI DIRITTO UE TRA QUELLI CHE DEVONO UNIFORMARE L’ATTIVITÀ DELLA P.A. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE 9 DELL’ART. 193 D.LGS. 36/2023. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, FALSITÀ DEI PRESUPPOSTI E DIFETTO DI MOTIVAZIONE.
Secondo l’assunto attoreo, il riscontro fornito dal Comune di Camerota il 25 giugno 2025 non sarebbe idoneo a superare le criticità concorrenziali già indicate nel parere motivato dell’AGCM.
L’atteggiamento del Comune di Camerota si porrebbe in distonia con le indicazioni cristallizzate nella pronuncia del 2 dicembre 2024, n. 2345, di annullamento della deliberazione n. 195/2023 di proroga delle concessioni in esame al 31 dicembre 2024.
Il Comune, infatti, avrebbe soltanto modificato il calendario prestabilito per lo svolgimento delle procedure, fissando al 30 aprile 2027 il termine per “l’attivazione delle procedure di gara” ed al 30 settembre 2027 il termine per “l’assegnazione delle concessioni”, dando mandato al Responsabile di settore competente di notificare agli attuali gestori il nuovo termine ultimo di utilizzo delle aree assegnate in concessione.
L’Autorità ricorrente rimarca che la rimodulazione del cronoprogramma, dovuta all’esigenza di redigere il PAD (Piano delle Aree Demaniali), rappresentata da ultimo nella nota del 25 giugno 2025, prodotta dal Comune di Camerota in riscontro al parere dell’AGCM, non risulta sorretta da motivazioni idonee ad assicurarne la legittimità.
La dedotta esigenza di adeguare il piano comunale al PAD è inidonea a motivare un’ulteriore proroga della durata delle concessioni, in quanto ben potrebbe il Comune indire le gare nelle more dell’adeguamento del PAD delle aree marittime, tenuto anche conto della tempistica di approvazione dello stesso; ciò in conformità con quanto affermato dall’AGCM in precedenti interventi relativi alla prospettata esigenza di predisposizione di piani propedeutici al rilascio delle concessioni.
Secondo la ricostruzione attorea, il provvedimento comunale impugnato sarebbe illegittimo per contrasto con l’articolo 49 TFUE, in quanto limita ingiustificatamente la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi nel mercato interno, nonchè con le disposizioni normative eurounitarie in materia di affidamenti pubblici, con particolare riferimento all’articolo 12 della Direttiva Servizi, oltre che con l’articolo 193 del d.lgs. n. 36/2023 e con l’articolo 3 della legge n. 241/1990.
Resiste in giudizio il Comune intimato, depositando documentazione e memoria difensiva, nella quale, controdeducendo alle avverse prospettazioni di parte ricorrente, conclude per il rigetto del gravame.
Nell’udienza pubblica del 12 maggio 2026, la causa è introitata per la decisione.
Il gravame è accolto.
Si controverte della legittimità o meno della gravata deliberazione n. 12/2025, con la quale il Comune ha fissato al 30 aprile 2027 il termine per l’attivazione delle procedure di gara ed al 30 settembre 2027 il termine per l’assegnazione delle concessioni.
Ed invero, sulla base delle emergenze documentali, la deliberazione è illegittima, in ragione dell’inosservanza della normativa vigente in materia.
Anzitutto, va rimarcata la legittimazione dell’Autorità ricorrente all’impugnazione degli atti indicati in epigrafe.
L’art. 21-bis della l. n. 287 del 1990 assegna all’Autorità una legittimazione straordinaria, che si inserisce in un sistema nel quale rileva il principio di certezza delle situazioni giuridiche di diritto pubblico (Cons. Stato, sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192; Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2018, n. 2583; Cons. Stato, sez. VI, 15 maggio 2017, n. 2294) del tutto coerente con i parametri costituzionali di cui agli artt. 103 e 113 Cost. (Consiglio di Stato, VII Sez., 20 maggio 2024, n. 4480).
L’interesse sostanziale, a tutela del quale l’AGCM può ricorrere ai sensi dell’art. 21-bis della citata l. n. 287 del 1990, assume i connotati dell’interesse a un bene della vita, nella specie quello al corretto funzionamento del mercato, che trova tutela a livello unionale e costituzionale, e del quale l’AGCM, secondo la l. n. 287 del 1990, è, istituzionalmente, portatrice.
L’Autorità quindi, in base alla menzionata normativa, è preposta alla salvaguardia di un interesse che si soggettivizza in capo ad essa come posizione qualificata e differenziata rispetto a quella degli altri attori del libero mercato; circostanza, questa, idonea a fondare la legittimazione processuale di cui all’art. 21-bis citato.
La scelta del legislatore di attribuire all’Autorità un potere di agire a tutela di tale interesse costituisce un’opzione di stretto diritto positivo che, lungi dall’essere contraria al vigente quadro costituzionale, si inserisce, anzi, nell’ambito degli strumenti di garanzia di effettività del corrispondente valore costituzionale, garantendone una tutela completa.
Ciò premesso, si verte in tema di proroga della durata delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreative.
Sul punto, è d’obbligo una premessa ricostruttiva.
Il regime di proroga legale riguarda le sole “concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative”, vale a dire, “secondo il combinato disposto dell’art. 13, l. n. 172 del 2003 e dell’art. 1, d.l. n. 400 del 1993, convertito nella l. n. 494 del 1993, [le concessioni che] hanno ad oggetto la gestione di stabilimenti balneari, gli esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio, il noleggio di imbarcazioni e natanti, la gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive, gli esercizi commerciali e i servizi di conduzione di strutture abitative”» e che «diversamente, “la concessione demaniale avente ad oggetto servizi di biglietteria per trasporto pubblico marittimo non rientra in nessuna delle tipologie ascritte alla categoria delle concessioni a scopo turistico ricreativo” (TAR Lazio Latina, sez. I, sentenza n. 377 del 2020)” (TAR Salerno, sez. III, 28.01.2026, n. 170; TAR Campania, Napoli, VII Sez., 21 marzo 2022, n. 1867).
Ed invero, come osservato da questa Sezione, nella sentenza n. 811 del 30 aprile 2025, “stante la sua natura speciale ed eccezionale, la disciplina in parola è, infatti, da intendersi di stretta interpretazione e, quindi, non esportabile al di fuori del perimetro delle concessioni demaniali marittime a vocazione turistico-diportistica, fino ad attingere anche quello proprio delle concessioni demaniali marittime per cantieristica navale. In questo senso, occorre rimarcare che le svariate disposizioni legislative susseguitesi nel tempo in materia di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime restano riferite al settore turistico-diportistico”.
Ai sensi dell’art. 1, comma 1, del d.l. n. 400/1993, per attività turistico-ricreative, siccome distinte da quelle portuali e produttive, devono intendersi le seguenti attività: “a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione”.
La categoria delle attività turistico-ricreative ha anche formato oggetto di interpretazione autentica ad opera dell’art. 13 (Disposizioni concernenti le concessioni di beni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative nonché l’esercizio di attività portuali), comma 1, della l. n. 172/2003 (Disposizioni per il riordino e il rilancio della nautica da diporto e del turismo nautico), il quale ha stabilito che “le parole: ‘Le concessioni di cui al comma 1″ di cui al comma 2 dell’articolo 01 del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dall’articolo 10 della legge 16 marzo 2001, n. 88, si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01”.
In questo scenario si staglia la fattispecie, sottoposta allo scrutinio del Collegio.
La giurisprudenza è chiara sul punto.
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza del 9 novembre 2021, n. 17, ha statuito i seguenti principi:
“1. Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.
2. Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e anche nei casi in cui tali siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto.
3. Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E”.
Il Consiglio di Stato ha poi riaffermato l’obbligo per il giudice nazionale e per le amministrazioni anche comunali di disapplicare la disciplina di proroga delle concessioni demaniali, costituita da tutte le modifiche apportate alla L. 118/2022 dalla L. 14/2023, comprese quelle di cui all’art. 10-quater, comma 3, e all’art. 12, comma 6-sexies, del D.L. 198/2022, che hanno spostato in avanti i termini previsti dall’originaria versione dell’art. 3 della L. 118/2022 (Cons. Stato, VII Sez., 20 maggio 2024, n. 4480).
Ed invero, traslando le coordinate normative ed ermeneutiche nella fattispecie in esame, il Collegio ravvisa l’illegittimità dell’atto di proroga impugnato, in continuità con la giurisprudenza di questa Sezione (sentenza n. 1306 del 2023; n. 811 del 30 aprile 2025 e n. 2066 del 9 dicembre 2025).
Pertanto, le disposizioni legislative poste dal Comune a fondamento degli atti impugnati (vale a dire tutte le modifiche apportate alla L. 118/2022 dalla L. 14/2023, comprese quelle di cui all’art. 10-quater, comma 3, e all’art. 12, comma 6-sexies, del D.L. 198/2022, che hanno spostato in avanti i termini previsti dalla originaria versione dell’art. 3 della L. 118/2022 nonché le modifiche apportate alla L. n. 118/2022 dall’art. 1 del D.L. 131/2024, convertito nella L. n. 166/2024) integrano gli estremi di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, con la conseguenza che le stesse avrebbero dovuto essere disapplicate da parte del Comune di Camerota.
Il Comune, nonostante i chiari principi contenuti nella sentenza n. 2345 del 2 dicembre 2024 di questo TAR, piuttosto che dare seguito a procedure di gara rispettose dei principi di concorrenza, equità, trasparenza e non discriminazione, ha evidentemente continuato a differire le concessioni fino al 30 settembre 2027, violando i principi generali a tutela della concorrenza espressi dall’articolo 49 TFUE e dall’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE (c.d. “Direttiva Servizi”).
E’ evidente, allora, l’atteggiamento del Comune di Camerota, in distonia con le indicazioni cristallizzate nella statuizione giurisdizionale de qua, che già aveva annullato la deliberazione n. 195/2023 di proroga delle concessioni in esame al 31 dicembre 2024.
Il Comune quindi, invece che reiterare le proroghe generali e automatiche delle concessioni demaniali, in applicazione dell’illegittimo D.L. 131/2024, avrebbe dovuto espletare idonee procedure di gara.
Si può ritenere compatibile con il diritto dell’Unione la sola proroga ‘tecnica’ – funzionale allo svolgimento della gara – prevista dall’art. 3, commi 1 e 3, della l. n. 118 del 2022 nella sua originaria formulazione, prima delle modifiche dei termini apportate dal d.l. n. 198 del 2022, laddove essa fissa come termine di efficacia delle concessioni il 31 dicembre 2023 e consente alle autorità amministrative competenti di prolungare la durata della concessione, con atto motivato, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura competitiva e, comunque, non oltre il termine del 31 dicembre 2024 ‘in presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa’.
Affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la stessa legge n. 118/2022, però, le autorità amministrative competenti – e, in particolare, quelle comunali – devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi.
L’art. 3, comma 3, della l. n. 118 del 2022 consente infatti la proroga tecnica, testualmente, solo per il tempo strettamente necessario “alla conclusione della procedura”, che deve essere stata avviata e può ritenersi avviata, secondo una interpretazione ispirata a ragionevolezza, in presenza quantomeno di un atto di indirizzo volto ad indire, finalmente, le gare (Cons. Stato, sez. VII, 26 febbraio 2025, n. 1688; TAR Lazio, Latina, sez. II, 14 novembre 2024, n. 728; TAR Puglia, Bari, sez. I, 24 febbraio 2025, n. 268; TAR Campania, Salerno, sez. III, 23 aprile 2025, n. 749).
La proroga tecnica costituisce infatti uno strumento di carattere eccezionale e temporaneo, ammesso dalla legge in presenza di determinati presupposti e al solo fine di assicurare la continuità della prestazione in corso durante il passaggio da un concessionario a un altro, per il tempo strettamente necessario alla definizione del nuovo affidamento (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 13 febbraio 2023, n. 128).
Ed invero, nel caso di specie, il Comune non ha neppure inteso realizzare una mera proroga tecnica delle concessioni in essere, avendo invece disposto nel senso di una proroga generalizzata, nell’attesa della predisposizione di un bando da parte del responsabile del settore e con successivo avvio delle procedure soltanto entro il termine stabilito.
Nessuna procedura di gara risulta in itinere.
Inconferente è poi il richiamo alla rimodulazione del cronoprogramma, dovuta all’esigenza di redigere il PAD (Piano delle Aree Demaniali), atteso che, come condivisibilmente rimarca l’Autorità, nella sua memoria difensiva, la dedotta esigenza di adeguare il piano comunale al PAD è inidonea a motivare un’ulteriore proroga della durata delle concessioni, in quanto il Comune ben avrebbe potuto indire le gare nelle more dell’adeguamento del PAD delle aree marittime, tenuto anche conto della tempistica di approvazione dello stesso.
In conclusione, alla luce di tutto di tutto quanto precede, il ricorso proposto deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati ed obbligo per il Comune di Camerota di adeguarsi sul piano conformativo ai principi enunciati.
Le spese di lite vanno compensate alla luce della complessità delle questioni oggetto di causa, ad eccezione del contributo unificato il quale, se versato, deve essere rimborsato dal Comune all’Autorità ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la deliberazione della Giunta del Comune di Camerota del 6 febbraio 2025, n. 12.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Pierluigi Russo, Presidente
Gaetana Marena, Primo Referendario, Estensore
Simona Saracino, Referendario
IL SEGRETARIO
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