1. Contratti pubblici – Esame ricorso principale e incidentale
2. Contratti pubblici – Decorrenza del termine per impugnare una clausola escludente del bando di gara
3. Contratti pubblici – Gara pubblica- Aggiudicazione- Revoca- Implicita con la nuova aggiudicazione
4. Contratti pubblici – Disciplina di gara – Principio di autovincolo
5. Contratti pubblici – Gara pubblica – Giudizio di verifica dell’anomalia- Tratti distintivi- Giudizio positivo- Sufficienza motivazione Per relationem – Utile modesto
6. Contratti pubblici – Requisito di capacità tecnico professionale- Fatturato specifico
1. In adesione ai più recenti orientamenti concernenti il rapporto tra ricorso principale e ricorso incidentale in materia di appalti, deve esaminarsi prioritariamente il ricorso principale come integrato dai motivi aggiunti, in quanto dal suo eventuale respingimento deriverebbe l’improcedibilità del ricorso incidentale: tuttavia, dall’eventuale fondatezza di quest’ultimo, non potrebbe in ogni caso conseguire l’improcedibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti (ex multis, Cons. Stato, sez. V, n. 7226/2025; sez. IV, n. 6151/2020, n. 4431/2020; TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 16064/2024; sez. III-quater, n. 11602/2021).
Nello svolgimento delle gare d’appalto rilevano interessi legittimi “eterogenei”, essendo meritevoli di tutela sia l’interesse legittimo “finale” ad ottenere l’aggiudicazione dell’appalto sia l’interesse legittimo “strumentale” alla partecipazione ad un eventuale procedimento di gara rinnovato, e ciò in quanto l’amministrazione aggiudicatrice potrebbe prendere la decisione di annullare gli atti del procedimento e di avviare una nuova procedura di affidamento (CGUE, sez. X, sentenza 5 settembre 2019, causa C-333/18, punti 23, 27 e 28).
L’accoglimento del ricorso incidentale non può determinare l’improcedibilità del ricorso principale, permanendo in capo alla ricorrente principale la titolarità dell’interesse legittimo strumentale alla rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al rapporto processuale. Ne consegue che “il rapporto di priorità logica tra ricorso principale e ricorso incidentale deve essere rivisto rispetto a quanto ritenuto dalla giurisprudenza sinora prevalente, nel senso che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale” (Cons. Stato, sez. V, n. 1536/2022).
Tale indirizzo, ispirato a ragioni di economia processuale, è coerente con il principio di ordine logico secondo cui il “rigetto del ricorso principale comporta l’assorbimento del ricorso incidentale (espressamente o implicitamente) subordinato o condizionato all’accoglimento di quello principale” (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2015). (Rif.: Articolo 209 (articolo 120, comma 11 c.p.a.-Esame ricorso principale e incidentale) del dlgs. 36 del 2023)
2. In materia di gare pubbliche sussiste un onere di immediata impugnazione del bando di gara nel caso di clausole escludenti, riguardanti requisiti di partecipazione che siano ex se ostativi all’ammissione dell’interessato o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale; la mancata tempestiva impugnazione della lex specialis di gara rende irricevibile l’impugnativa della stessa successivamente formulata con ricorso incidentale.
In termini, è stato osservato: “La mancata tempestiva impugnazione della lex specialis di gara rende irricevibile l’impugnativa della stessa successivamente formulata con ricorso incidentale. Né in senso opposto induce la previsione di cui all’art. 42, comma 1, c.p.a., giacché nel processo amministrativo è inammissibile l’introduzione in via incidentale (o meglio, entro i termini del ricorso incidentale) di una domanda diretta ad ampliare la materia del contendere, domanda che l’interessato aveva l’onere di proporre mediante un tempestivo e rituale ricorso avverso il provvedimento dal quale era sorta in lui un’autonoma ed immediata lesione e un conseguente e diretto interesse ad agendum (cfr. Tar Lazio, sez. II ter, 2 gennaio 2012, n. 4). (Rif.: Articolo 83 e 209 (Articolo 120, comma 2: la decorrenza del termine per impugnare una clausola escludente del bando di gara ) del dlgs. 36 del 2023)
3. Il provvedimento di revoca della precedente aggiudicazione deve ritenersi implicito nell’atto di nuova aggiudicazione, senza che possa predicarsi la necessità di una formale, espressa, determina in tal senso: in proposito è noto che “nel campo del diritto amministrativo, è ammessa la sussistenza del provvedimento implicito quando l’amministrazione, pur non adottando formalmente un provvedimento, ne determina univocamente i contenuti sostanziali … attraverso un comportamento conseguente” cfr. Cons. St., A.P., 20 gennaio 2020, n. 3, e sez. V, 24 gennaio 2019, n. 589; Tar Lazio, Roma, nr. 7831/2026). (Rif.: Articolo 5 del dlgs. 36 del 2023)
4. La controinteressata, censurando una clausola della disciplina di gara, avrebbe dovuto impugnare la lex di gara nell’ordinario termine processuale.
Ne discende che, in difetto di tale impugnazione, la stazione appaltante non poteva che ritenersi vincolata al rispetto delle prescrizioni da essa stessa dettata (in termini: “Il bando di gara, per la natura di atto amministrativo generale anche se non normativo, è vincolante per l’amministrazione appaltante, che non può disapplicarlo quando, in ipotesi, ritenga che le sue regole risultino inopportune o incongrue”, cfr. C.d.S., Sez. V, 23/11/2020, n. 7257). (Rif.: Articolo 83, comma 1 del dlgs. 36 del 2023)
5. Occorre richiamare il costante orientamento della giurisprudenza in tema di sindacabilità del giudizio di congruità reso all’esito del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.
Secondo tale orientamento, il giudizio favorevole di non anomalia dell’offerta in una gara d’appalto non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa per relationem alle giustificazioni rese dall’impresa offerente, sempre che queste ultime siano a loro volta congrue ed adeguate (Cons. Stato, sez. V, 17/05/2018, n. 2951); solo in caso di giudizio negativo sussiste, infatti, l’obbligo di una puntuale motivazione.
Quanto invece alle modalità attraverso cui tale valutazione deve essere espressa “…La motivazione del giudizio di non anomalia pertanto non deve essere specifica ed estesa, potendo essere effettuata anche mediante rinvio per relationem alle risultanze procedimentali ed alle giustificazioni fornite dall’impresa. La stazione appaltante non è poi tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell’offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta sì da renderla non remunerativa ed inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio (Cons. Stato, III, 14 novembre 2018, n. 6430)” (Cons. St., Sez. V, 05.09.2023, n. 8176).
Va dunque dato atto dell’irrilevanza della forma con cui la commissione di gara ha espresso la sua valutazione di congruità sulle giustificazioni formulate dall’operatore controinteressato, essendo all’uopo sufficiente anche un mero rinvio per relationem alle stesse, trattandosi di un giudizio positivo di attendibilità.
Inoltre non è dato stabilire una soglia di utile al di sotto della quale l’offerta va considerata anomala, potendo anche un utile modesto comportare un vantaggio significativo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 13 luglio 2021, n. 5283; sez. V, 22 marzo 2021, n. 2437), fatto salvo il più complesso caso in cui il margine positivo risulti pari a zero. (Rif.: Articolo 110 del dlgs. 36 del 2023)
6. “Il nuovo codice dei contratti pubblici qualifica espressamente come requisito di capacità tecnico-professionale il requisito esperienziale del c.d. fatturato specifico (art. 100, comma 11, d.lg. n. 36/2023). Sotto la vigenza del precedente codice dei contratti pubblici (d.lg. n. 50/2016), gli interpreti avevano spesso dibattuto sulla natura del fatturato specifico, quale requisito di capacità economica-finanziaria – soggetto ad avvalimento c.d. di garanzia – o quale requisito di capacità tecnico-organizzativa – soggetto ad avvalimento c.d. tecnico-operativo. Considerata, però, la nuova formulazione della legge applicabile alla materia, deve essere evidenziato che attraverso il requisito di capacità tecnica-professionale la stazione appaltante mira ad accertare non già la solidità economica dell’impresa, ma la sua idoneità tecnica ed organizzativa ai fini dell’esecuzione dell’appalto, la quale può essere desunta da precedenti esperienze che consentono di fare affidamento sulla capacità dell’imprenditore di svolgere la prestazione richiesta. Ne consegue che la tesi secondo cui il fatturato specifico atterrebbe alla capacità economico-finanziaria di un operatore economico, e non alla capacità tecnica-professionale dello stesso, non può essere condivisa” (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 11/09/2025, n. 7281). (Rif.: Articolo 100, comma 1 del dlgs. 36 del 2023.)
Nota di sintesi
1. La vicenda.
La società Alfa ha impugnato l’aggiudicazione dell’appalto avente ad oggetto il servizio di refezione scolastica per le scuole dell’infanzia e primaria del Comune di
La stazione appaltante ha dato corso a una riformulazione della graduatoria nel senso auspicato dalla ricorrente, che è risultata prima graduata e, di conseguenza, aggiudicataria della commessa pubblica.
Alfa ha, dunque, chiesto dichiararsi cessata la materia del contendere, invocando, in via consequenziale, la declaratoria di improcedibilità del ricorso incidentale della controinteressata e dei motivi aggiunti da quest’ultima proposti.
2. La decisione del Tar e la relativa motivazione.
1.In primo luogo, il Tar non rinviene alcuna sopravvenuta carenza di interesse alla disamina delle doglianze svolte dalla controinteressata, sulla scorta della più aggiornata giurisprudenza.
3. Riguardo le censure della controinteressata, il Tar afferma quanto segue:
1. condivide l’eccezione svolta dalla difesa di parte ricorrente quanto all’irricevibilità del ricorso incidentale in parte de qua, giacché la società Beta contesta la legittimità di clausole del bando che avrebbero dovuto essere censurate nel rispetto degli ordinari termini di impugnazione.
Ed infatti, in materia di gare pubbliche sussiste un onere di immediata impugnazione del bando di gara nel caso di clausole escludenti, riguardanti requisiti di partecipazione che siano ex se ostativi all’ammissione dell’interessato o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale; la mancata tempestiva impugnazione della lex specialis di gara rende irricevibile l’impugnativa della stessa successivamente formulata con ricorso incidentale.
In termini, è stato osservato: “La mancata tempestiva impugnazione della lex specialis di gara rende irricevibile l’impugnativa della stessa successivamente formulata con ricorso incidentale. Né in senso opposto induce la previsione di cui all’art. 42, comma 1, c.p.a., giacché nel processo amministrativo è inammissibile l’introduzione in via incidentale (o meglio, entro i termini del ricorso incidentale) di una domanda diretta ad ampliare la materia del contendere, domanda che l’interessato aveva l’onere di proporre mediante un tempestivo e rituale ricorso avverso il provvedimento dal quale era sorta in lui un’autonoma ed immediata lesione e un conseguente e diretto interesse ad agendum (cfr. Tar Lazio, sez. II ter, 2 gennaio 2012, n. 4).
2. il provvedimento di revoca della precedente aggiudicazione, che la controinteressata sostiene come mai intervenuto, deve ritenersi implicito nell’atto di nuova aggiudicazione, senza che possa predicarsi la necessità di una formale, espressa, determina in tal senso: in proposito è noto che “nel campo del diritto amministrativo, è ammessa la sussistenza del provvedimento implicito quando l’amministrazione, pur non adottando formalmente un provvedimento, ne determina univocamente i contenuti sostanziali … attraverso un comportamento conseguente” cfr. Cons. St., A.P., 20 gennaio 2020, n. 3, e sez. V, 24 gennaio 2019, n. 589; Tar Lazio, Roma, nr. 7831/2026).
3.La controinteressata, censurando una clausola della disciplina di gara, avrebbe dovuto impugnare la lex di gara nell’ordinario termine processuale.
Ne discende che, in difetto di tale impugnazione, la stazione appaltante non poteva che ritenersi vincolata al rispetto delle prescrizioni da essa stessa dettata (in termini: “Il bando di gara, per la natura di atto amministrativo generale anche se non normativo, è vincolante per l’amministrazione appaltante, che non può disapplicarlo quando, in ipotesi, ritenga che le sue regole risultino inopportune o incongrue”, cfr. C.d.S., Sez. V, 23/11/2020, n. 7257)
4. A fronte delle censure sul giudizio di verifica dell’anomalia, Il Tar ritiene che la verifica di anomalia da parte dell’Amministrazione procedente deve ritenersi effettuata, non potendo ritenersi tamquam non esset: se è vero che l’onere motivazionale è stato assolto mediante il rinvio per relationem alle giustificazioni offerte dall’offerente (ivi compreso quelle inerenti al costo della manodopera) è, d’altra parte, vero che una motivazione puntuale è richiesta, per consolidata giurisprudenza, solo nell’ipotesi inversa, ovvero quando l’ente procedente ritenga le giustificazioni fornite inidonee alla bisogna (cfr. documentazione depositata in data 3.04.2026 e, in particolare, verbale nr. 9/2025).
Occorre, infatti, richiamare il costante orientamento della giurisprudenza in tema di sindacabilità del giudizio di congruità reso all’esito del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.
Secondo tale orientamento, il giudizio favorevole di non anomalia dell’offerta in una gara d’appalto non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa per relationem alle giustificazioni rese dall’impresa offerente, sempre che queste ultime siano a loro volta congrue ed adeguate (Cons. Stato, sez. V, 17/05/2018, n. 2951); solo in caso di giudizio negativo sussiste, infatti, l’obbligo di una puntuale motivazione.
Quanto invece alle modalità attraverso cui tale valutazione deve essere espressa “…La motivazione del giudizio di non anomalia pertanto non deve essere specifica ed estesa, potendo essere effettuata anche mediante rinvio per relationem alle risultanze procedimentali ed alle giustificazioni fornite dall’impresa. La stazione appaltante non è poi tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell’offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta sì da renderla non remunerativa ed inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio (Cons. Stato, III, 14 novembre 2018, n. 6430)” (Cons. St., Sez. V, 05.09.2023, n. 8176).
Va dunque dato atto dell’irrilevanza della forma con cui la commissione di gara ha espresso la sua valutazione di congruità sulle giustificazioni formulate dall’operatore controinteressato, essendo all’uopo sufficiente anche un mero rinvio per relationem alle stesse, trattandosi di un giudizio positivo di attendibilità.
Inoltre non è dato stabilire una soglia di utile al di sotto della quale l’offerta va considerata anomala, potendo anche un utile modesto comportare un vantaggio significativo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 13 luglio 2021, n. 5283; sez. V, 22 marzo 2021, n. 2437), fatto salvo il più complesso caso in cui il margine positivo risulti pari a zero (che comunque non ricorre nel caso di specie).
7. Restano, infine, da esaminarsi i mezzi di censura con i quali Beta ha contestato la correttezza del punteggio attribuito all’attuale aggiudicataria.
L’attribuzione all’attuale aggiudicataria di un punteggio prossimo a quello massimo per il titolo di riferimento risulta, effettivamente, incongrua o, quantomeno, non comprensibile allo stato delle allegazioni disponibili: infatti, non sussistono elementi da cui poter desumere le ragioni poste a fondamento dell’assegnazione di tale punteggio, tali da lasciare emergere la razionalità che ha guidato detta determinazione.
8.Quanto al primo motivo del ricorso introduttivo di Alfa, Il Tar concorda sul fatto che “Il nuovo codice dei contratti pubblici qualifica espressamente come requisito di capacità tecnico-professionale il requisito esperienziale del c.d. fatturato specifico (art. 100, comma 11, d.lg. n. 36/2023). Sotto la vigenza del precedente codice dei contratti pubblici (d.lg. n. 50/2016), gli interpreti avevano spesso dibattuto sulla natura del fatturato specifico, quale requisito di capacità economica-finanziaria – soggetto ad avvalimento c.d. di garanzia – o quale requisito di capacità tecnico-organizzativa – soggetto ad avvalimento c.d. tecnico-operativo. Considerata, però, la nuova formulazione della legge applicabile alla materia, deve essere evidenziato che attraverso il requisito di capacità tecnica-professionale la stazione appaltante mira ad accertare non già la solidità economica dell’impresa, ma la sua idoneità tecnica ed organizzativa ai fini dell’esecuzione dell’appalto, la quale può essere desunta da precedenti esperienze che consentono di fare affidamento sulla capacità dell’imprenditore di svolgere la prestazione richiesta. Ne consegue che la tesi secondo cui il fatturato specifico atterrebbe alla capacità economico-finanziaria di un operatore economico, e non alla capacità tecnica-professionale dello stesso, non può essere condivisa” (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 11/09/2025, n. 7281).
Il Collegio non ritiene, tuttavia, che nella fattispecie sia stato violato da Beta l’obbligo specifico di indicazione dei mezzi e delle risorse umane oggetto dell’avvalimento (art. 104 d.lgs. n. 36 del 2023).
4. Esito.
Il Tar dichiara cessata la materia del contendere per il ricorso principale, accoglie il ricorso incidentale e i ricorsi per motivi aggiunti, con conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione e degli atti consequenziali.
La complessità delle questioni esaminate nel corso del giudizio giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti[1].
Pubblicato il 08/06/2026
N. 03596/2026 REG.PROV.COLL.
N. 04534/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4534 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B5BC4E65A3, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo 323;
contro
OMISSIS Catering S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Galdi, Guido Sorrentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia Locale di Sviluppo dei Comuni Dell’Area Nolana S.C.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Felice Tafuro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Cicciano, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
1) del provvedimento del Comune di Cicciano di aggiudicazione n. 679 del 26.8.2025, pubblicata in data 1.9.2025, del servizio di refezione scolastica per le scuole dell’infanzia e primaria del Comune di Cicciano – CIG B5BC4E65A3 in favore della società OMISSIS Catering s.r.l.;
2) del provvedimento della CUC Agenzia Area Nolana di aggiudicazione n. 376 del 5.8.2025 del servizio di refezione scolastica per le scuole dell’infanzia e primaria del Comune di Cicciano – CIG B5BC4E65A3 in favore della società OMISSIS Catering s.r.l.;
3) ove e per quanto lesivo dell’avviso di avvenuta aggiudicazione dell’appalto pubblicato sul sito della CUC in data 5.8.2025;
4) ove e per quanto lesivi dei verbali di gara e della lex specialis ove interpretabile in senso non escludente della OMISSIS (cfr. in particolare art.6.3 e 18 del disciplinare);
5) ove e per quanto lesivo del provvedimento di nomina della commissione di gara, di tutti gli atti presupposti, collegati e conseguenti non ancora conosciuti con riserva espressa di esperire motivi integrativi/aggiuntivi laddove lesivi;
nonché per la declaratoria di nullità dell’aggiudicazione e di inefficacia del contratto ai fini del subentro nel servizio della società OMISSIS per l’intera durata del contratto originariamente prevista.
Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato il 22/09/2025:
1. dell’art. 6.3, lett. a) del disciplinare di gara per l’affidamento del servizio precisato infra, laddove ha previsto quale requisito di capacità l’“Esecuzione negli ultimi dieci anni dalla data di indizione della procedura di gara di almeno n. 1 servizio analoghi a quello della ristorazione scolastica di importo minimo pari a € 280.000,00”;
2. del punto 1.3 dell’art. 18 (recante la tabella di valutazione dell’offerta tecnica) del medesimo disciplinare nella parte in cui ha previsto che il centro di cottura alternativo offerto dovesse essere “… con regolare DIA sanitaria intestata alla ditta offerente”;
3. dei verbali di gara n. 1 del 31 marzo 2025, n. 2 del 10 aprile 2025, n. 3 del 3 giugno 2025, n. 4 del 9 giugno 2025, nella parte in cui è stata valutata ed ammessa l’offerta formulata dalla OMISSIS s.r.l.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da OMISSIS Catering s.r.l. il 1/01/2026:
– della disposizione n. 536 del 3 dicembre 2025, a firma del Responsabile della CUC-Agenzia Area Nolana, comunicata in pari data, con cui, in accoglimento dell’istanza della ricorrente principale, è stata disposta l’aggiudicazione in favore della OMISSIS s.r.l. del servizio di refezione scolastica per le scuole dell’infanzia e primaria del Comune di Cicciano, CIG: B5BC4E65A3
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati 27/01/2026:
– della determina n. 369 del 29 dicembre 2025, adottata dal Comune di Cicciano, con cui è stata disposta l’aggiudicazione in favore della OMISSIS s.r.l. del servizio di refezione scolastica per le scuole dell’infanzia e primaria del Comune di Cicciano, CIG: B5BC4E65A3;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della OMISSIS Catering S.r.l. e dell’Agenzia Locale di Sviluppo dei Comuni Dell’Area Nolana S.C.P.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa Daria Valletta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con atto introduttivo del giudizio la OMISSIS s.r.l. ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione del servizio di refezione scolastica per le scuole dell’infanzia e primaria del Comune di Cicciano, disposto in favore della società OMISSIS Catering s.r.l.
La ricorrente ha prospettato i seguenti motivi di doglianza:
1) con un primo motivo di gravame, parte istante deduce la nullità del contratto di avvalimento per la genericità della formula inerente alla effettiva messa a disposizione dei mezzi, delle risorse e del personale prestati dalla ausiliaria; in particolare, le parti contraenti avrebbero dovuto indicare in maniera specifica le «dotazioni tecniche, le risorse umane e strumentali che l’ausiliaria avrebbe messo a disposizione per tutta la durata dell’appalto»; inoltre, non sarebbe neppure specificato il servizio in forza del quale la società ausiliaria Global Service avrebbe maturato il requisito del fatturato di € 280.000,00 nel settore analogo della refezione scolastica;
2) inoltre, la ricorrente sostiene che l’aggiudicataria OMISSIS catering s.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa, poiché l’ausiliaria Global s.r.l. aveva omesso di dichiarare la sussistenza dell’iscrizione a proprio carico presente nel casellario informatico tenuto dall’ANAC: l’annotazione presente sul casellario informatico avrebbe dovuto comportare l’esclusione diretta dell’operatore economico, ai sensi dell’articolo 94 d.lgs. 36/2023;
3) con un terzo motivo di doglianza, la ricorrente lamenta che la società OMISSIS s.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa automaticamente dalla gara poiché non in regola con le disposizioni di cui alla legge 68/1999, in materia di assunzione obbligatoria dei lavoratori disabili. In particolare, la OMISSIS s.r.l., tenuta all’assunzione obbligatoria di almeno due lavoratori disabili, «avrebbe reso dichiarazioni tra di loro contrastanti e comunque non avrebbe inviato alcun prospetto informativo sui disabili assunti o meno né all’ ANAC né ai fini del fascicolo FVOE né in gara»;
4) infine, si contesta l’attribuzione del punteggio massimo (nr. 5 punti) relativo all’offerta tecnica presentata dalla società OMISSIS s.r.l., così come previsto dalla sezione 18.1. del disciplinare di gara, in quanto la ditta aggiudicataria non disponeva di un centro cottura alternativo per la gestione degli imprevisti, né tantomeno sarebbe stata intestataria della regolare DIA sanitaria a tal fine richiesta.
In data 18.09.25 sì è costituita l’Agenzia Locale di Sviluppo dei comuni dell’Area Nolana S.c.p.A. rappresentando di aver avviato, con riferimento al quarto motivo del ricorso introduttivo, un nuovo esame dell’offerta della società aggiudicataria.
Si è costituita la controinteressata OMISSIS s.r.l., chiedendo la reiezione del ricorso introduttivo e spiegando ricorso incidentale nei termini che seguono:
1) in primo luogo, la ricorrente incidentale impugna l’articolo 6.3 del disciplinare di gara che prevede quale requisito di partecipazione: “Esecuzione negli ultimi dieci anni dalla data d’indizione della procedura di gara almeno di n.1 servizio analoghi a quello della ristorazione scolastica di importo minimo pari a 280.000 euro”. La società lamenta la sproporzione e la mancata attinenza del valore del fatturato richiesto per il servizio di refezione scolastica: la richiesta della stazione appaltante di un fatturato tanto elevato (pari a 280.000 €) e generato da un unico servizio sarebbe restrittiva, limitativa della concorrenza e, per questo, illegittima;
2) con il secondo motivo di ricorso incidentale, la società OMISSIS lamenta l’illegittimità dell’articolo 18.1.3 della tabella di valutazione del disciplinare laddove si prevede che la DIA sanitaria per il centro di coltura alternativa sia intestato esclusivamente alla ditta offerente, in netto contrasto con l’articolo 9 del medesimo disciplinare che, al contrario, ammette la disponibilità del centro a qualunque titolo. Nel caso di specie, il centro alternativo era stato concesso dall’ ausiliaria Global s.r.l. a titolo di comodato d’uso gratuito per cui, l’ausiliata OMISSIS s.r.l. non avrebbe potuto essere la diretta intestataria della DIA sanitaria;
3) con il terzo motivo viene contestata l’attribuzione alla ricorrente principale OMISSIS di 23,83 punti su 25 in relazione al criterio 2.2 “qualità degli elementi offerti”: in particolare, la società OMISSIS non avrebbe né indicato i fornitori, né tantomeno avrebbe allegato i contratti, gli accordi di fornitura delle merci offerte per tutto il periodo del contratto. La documentazione allegata sarebbe risultata comunque insufficiente, generica e non in linea rispetto al disciplinare di gara;
4) infine, si contesta l’attribuzione alla società OMISSIS s.r.l. di 3,47 punti su 5 in relazione al criterio di valutazione 1.3 “Centro di cottura alternativo per la gestione ottimale degli imprevisti, con regolare DIA sanitaria intestata alla ditta offerente”. Si contesta la genericità dell’autorizzazione sanitaria e la mancanza di un documento idoneo ad attestare la proprietà o la disponibilità del centro cottura in capo alla società OMISSIS s.r.l.
In data 1.01.26 la Società OMISSIS s.r.l., con un primo ricorso per motivi aggiunti, ha impugnato la disposizione numero 536 del 3 dicembre 2025, con cui la C.U.C. – Agenzia area nolana ha disposto l’aggiudicazione del servizio in favore di OMISSIS S.r.l.:
1) con un primo motivo, la ricorrente incidentale OMISSIS sostiene che le sarebbero stati decurtati illegittimamente 5 punti in relazione al punto 1.3 del disciplinare di gara: si ribadisce quanto dedotto con il secondo motivo di ricorso incidentale, in ordine all’inevitabilità della intestazione della DIA sanitaria in capo all’ ausiliaria Global;
2) il secondo dei motivi aggiunti ripropone quanto già dedotto con il terzo motivo del ricorso incidentale, in ordine alla genericità e indeterminatezza dei contratti preliminari, delle dichiarazioni di impegno o di disponibilità, prodotte dalla ricorrente in relazione alla fornitura dei prodotti;
3) col terzo motivo, la società OMISSIS s.r.l. lamenta la mancata rimozione in autotutela dell’originario provvedimento di aggiudicazione (nr. 376 del 5 agosto 2025) con conseguente difetto dell’onere motivazionale;
4) ancora: si allega la violazione del contraddittorio endoprocedimentale, giacché sarebbero state obliterate le controdeduzioni presentate a seguito della comunicazione di avvio del procedimento del 16 settembre 2025;
5) l’iscrizione della OMISSIS alla white list risulterebbe, poi, scaduta in data 23 maggio 2025, ciò che avrebbe dovuto costituire causa automatica di esclusione.
6) infine, si lamenta la violazione del riparto di competenza tra la stazione appaltante qualificata (la C.U.C. – Agenzia area nolana) e l’amministrazione beneficiaria dell’appalto (il Comune di Cicciano): in particolare, la valutazione dei giustificativi dell’anomalia presentati dalla OMISSIS, non sarebbe stata svolta da un soggetto della stazione appaltante qualificata, ma dal RUP nominato dall’ente beneficiario.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti la OMISSIS ha impugnato la determina nr. 536 del 29 dicembre 2025 adottata dal Comune di Cicciano:
1) la determina di aggiudicazione sarebbe, in primo luogo, illegittima in via derivata per i vizi degli atti presupposti adottati dalla CUC;
2) riprendendo il sesto mezzo del primo ricorso per motivi aggiunti, si osserva che la CUC, dopo aver nominato il Responsabile della fase di affidamento, il Responsabile della fase di verifica e quello della fase di aggiudica, si era limitata a prendere atto della nomina del RUP da parte del Comune beneficiario, in violazione dell’articolo 62, comma 3, del Codice dei contratti pubblici;
3) si contesta, in relazione alla documentazione depositata in relazione all’aggiornamento dell’iscrizione alla “white list”, l’articolo 6.1 del disciplinare di gara, nella parte in cui esso considera equipollente “la domanda di iscrizione al predetto elenco presente prima della data di scadenza della presente procedura (cfr. Circolare ministero dell’Interno prot. 25954 del 23 marzo 2016 e DPCM 18 aprile 2013 come aggiornato dal DPCM 24 novembre 2016)”;
4) infine, mancherebbe la motivazione della valutazione con cui il Comune di Cicciano aveva ritenuto congrui i giustificativi dell’anomalia presentati dalla OMISSIS; in particolare, i costi della manodopera indicati nell’offerta di OMISSIS risulterebbero sottostimati.
La OMISSIS ha chiesto dichiararsi cessata la materia del contendere in relazione al ricorso introduttivo del giudizio, eccependo l’improcedibilità conseguente del ricorso incidentale e di quelli per motivi aggiunti; in subordine, ha eccepito l’improcedibilità dei motivi aggiunti del 27.1.2026 nella parte in cui essi conterrebbero nuove contestazioni avverso la disposizione n. 536 del 3.12.2025 della CUC Area Nolana.
Si eccepisce, inoltre, l’inammissibilità della censura relativa alla violazione dell’art. 62 del D.lgs. 36/2023, per mancata impugnazione della determina di indizione della gara (determina n. 31/2025 del 12.2.2024) nonché della disposizione n. 70 del 20.2.2024.
All’udienza pubblica in data 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo del giudizio la società OMISSIS ha impugnato l’aggiudicazione dell’appalto avente ad oggetto il servizio di refezione scolastica per le scuole dell’infanzia e primaria del Comune di Cicciano, disposto in favore della società OMISSIS catering s.r.l., adottato in data 26.8.2025 n. 679.
Come in precedenza evidenziato, a seguito dell’introduzione del presente giudizio, la stazione appaltante ha dato corso a una riformulazione della graduatoria nel senso auspicato dalla ricorrente, che è risultata prima graduata e, di conseguenza, aggiudicataria della commessa pubblica.
La OMISSIS ha, dunque, chiesto dichiararsi cessata la materia del contendere, invocando, in via consequenziale, la declaratoria di improcedibilità del ricorso incidentale della controinteressata e dei motivi aggiunti da quest’ultima proposti.
2. Il Collegio osserva, sul punto, quanto segue.
Pur avendo la ricorrente ottenuto l’assegnazione del bene della vita auspicato (ossia, appunto, l’aggiudicazione del servizio di ristorazione scolastica) ciò non conduce, se non in parte, alle conseguenze volute.
In primo luogo, non si apprezza alcuna sopravvenuta carenza di interesse alla disamina delle doglianze svolte dalla controinteressata, sulla scorta della più aggiornata giurisprudenza.
Ed infatti, in adesione ai più recenti orientamenti concernenti il rapporto tra ricorso principale e ricorso incidentale in materia di appalti, deve esaminarsi prioritariamente il ricorso principale come integrato dai motivi aggiunti, in quanto dal suo eventuale respingimento deriverebbe l’improcedibilità del ricorso incidentale: tuttavia, dall’eventuale fondatezza di quest’ultimo, non potrebbe in ogni caso conseguire l’improcedibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti (ex multis, Cons. Stato, sez. V, n. 7226/2025; sez. IV, n. 6151/2020, n. 4431/2020; TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 16064/2024; sez. III-quater, n. 11602/2021).
Nello svolgimento delle gare d’appalto rilevano interessi legittimi “eterogenei”, essendo meritevoli di tutela sia l’interesse legittimo “finale” ad ottenere l’aggiudicazione dell’appalto sia l’interesse legittimo “strumentale” alla partecipazione ad un eventuale procedimento di gara rinnovato, e ciò in quanto l’amministrazione aggiudicatrice potrebbe prendere la decisione di annullare gli atti del procedimento e di avviare una nuova procedura di affidamento (CGUE, sez. X, sentenza 5 settembre 2019, causa C-333/18, punti 23, 27 e 28).
L’accoglimento del ricorso incidentale non può determinare l’improcedibilità del ricorso principale, permanendo in capo alla ricorrente principale la titolarità dell’interesse legittimo strumentale alla rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al rapporto processuale. Ne consegue che “il rapporto di priorità logica tra ricorso principale e ricorso incidentale deve essere rivisto rispetto a quanto ritenuto dalla giurisprudenza sinora prevalente, nel senso che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale” (Cons. Stato, sez. V, n. 1536/2022).
Tale indirizzo, ispirato a ragioni di economia processuale, è coerente con il principio di ordine logico secondo cui il “rigetto del ricorso principale comporta l’assorbimento del ricorso incidentale (espressamente o implicitamente) subordinato o condizionato all’accoglimento di quello principale” (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2015).
Nel caso di specie, la cessazione della materia del contendere introdotta con il ricorso principale -così come accade, appunto, nel caso di relativo accoglimento- non può precludere l’esame delle doglianze sviluppate dalla controinteressata, la cui eventuale fondatezza potrebbe rivelare una non corretta attribuzione del punteggio in favore della OMISSIS con conseguente nuova formulazione della graduatoria da parte della S.A, ovvero, addirittura, che la ricorrente principale doveva essere esclusa dalla competizione.
3. Ciò premesso, occorre dunque prendere abbrivio dalle doglianze sviluppate dalla OMISSIS con il ricorso incidentale e con i motivi aggiunti, a mezzo delle quali si sviluppano doglianze relative a: i requisiti di partecipazione (inadeguati e sproporzionati) previsti dal disciplinare, per i quali si è reso necessario il ricorso all’avvalimento; l’illegittimità della riformulazione della graduatoria operata dalla S.A.; la mancata esclusione della OMISSIS della competizione (anche sub specie di mancanza di una idonea verifica dell’anomalia); l’erroneità del punteggio attribuitole.
4. Per ragioni di logicità dell’esposizione giova esaminare, in primo luogo, le doglianze appartenenti al primo gruppo tra quelli indicati, e cioè quelle volte a contestare la legittimità delle previsioni del bando di gara.
Rileva, in tal senso, il secondo mezzo di censura svolti con il ricorso incidentale: in primo luogo, si contesta la legittimità della previsione dell’art. 6.3 del disciplinare di gara nella parte in cui ha previsto quale requisito di partecipazione l’“Esecuzione negli ultimi dieci anni dalla data di indizione della procedura di gara di almeno n. 1 servizio analoghi a quello della RISTORAZIONE SCOLASTICA di importo minimo pari a € 280.000,00”.
Si deduce, in relazione all’importo previsto (€ 280.000 annui), trattarsi di previsione del tutto sproporzionata e non coerente con il servizio di refezione scolastica nel Comune di Cicciano, che avrebbe “costretto” la ricorrente incidentale a ricorrere all’avvalimento per soddisfare il requisito: si assume che l’illegittimità sarebbe insita nella richiesta di un fatturato generato da un solo servizio (impedendosi, quindi, la sommatoria di fatturati relativi a più servizi analoghi contestualmente svolti), con una previsione, ove intesa in tali termini, eccessivamente restrittiva e limitativa della concorrenza.
In secondo luogo, si afferma che sarebbe illegittima anche la previsione di cui all’art. 18, punto 1.3. della tabella di valutazione del disciplinare, nella parte in cui ha previsto che il centro di cottura alternativo offerto in sede di gara dovesse risultare “… con regolare DIA sanitaria intestata alla ditta offerente”: si tratterebbe di una previsione illogica e contraddittoria, poiché non sarebbe dato comprendere perché la DIA sanitaria del centro alternativo (per sua natura, ordinariamente, non nella disponibilità diretta dell’offerente) dovrebbe essere intestata all’operatore economico partecipante.
Si osserva, in proposito, quanto segue.
Il Collegio condivide l’eccezione svolta dalla difesa di parte ricorrente quanto all’irricevibilità del ricorso incidentale in parte de qua, giacché la società OMISSIS contesta la legittimità di clausole del bando che avrebbero dovuto essere censurate nel rispetto degli ordinari termini di impugnazione.
Ed infatti, in materia di gare pubbliche sussiste un onere di immediata impugnazione del bando di gara nel caso di clausole escludenti, riguardanti requisiti di partecipazione che siano ex se ostativi all’ammissione dell’interessato o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale; la mancata tempestiva impugnazione della lex specialis di gara rende irricevibile l’impugnativa della stessa successivamente formulata con ricorso incidentale.
In termini, è stato osservato: “La mancata tempestiva impugnazione della lex specialis di gara rende irricevibile l’impugnativa della stessa successivamente formulata con ricorso incidentale. Né in senso opposto induce la previsione di cui all’art. 42, comma 1, c.p.a., giacché nel processo amministrativo è inammissibile l’introduzione in via incidentale (o meglio, entro i termini del ricorso incidentale) di una domanda diretta ad ampliare la materia del contendere, domanda che l’interessato aveva l’onere di proporre mediante un tempestivo e rituale ricorso avverso il provvedimento dal quale era sorta in lui un’autonoma ed immediata lesione e un conseguente e diretto interesse ad agendum (cfr. Tar Lazio, sez. II ter, 2 gennaio 2012, n. 4).
5. È, dunque, possibile passare alla disamina dei mezzi di censura con i quali si assume l’illegittimità del provvedimento con il quale l’Amministrazione procedente ha proceduto all’aggiudicazione dell’appalto in favore della OMISSIS.
Il riferimento è al terzo, quarto, sesto e ottavo mezzo di censura sviluppati con il ricorso incidentale.
Si assume che: il precedente provvedimento di aggiudicazione n. 376 del 5 agosto 2025 non sarebbe stato mai formalmente rimosso; sarebbe stato violato il contraddittorio endoprocedimentale, giacché non sarebbero state valutate le controdeduzioni della OMISSIS; il R.U.P. non sarebbe stato nominato dalla stazione appaltante qualificata e non apparterrebbe a tale amministrazione, essendo un dipendente del Comune di Cicciano, in violazione dell’art. 62, comma 23, del Codice dei contratto: dunque, si apprezzerebbe l’incompetenza del RUP, tanto rispetto alla verifica dell’anomalia dell’offerta della OMISSIS, quanto per l’adozione degli atti impugnati a mezzo dei secondi motivi aggiunti.
Quanto al primo dei profili evidenziati, è agevole osservare che il provvedimento di revoca della precedente aggiudicazione deve ritenersi implicito nell’atto di nuova aggiudicazione, senza che possa predicarsi la necessità di una formale, espressa, determina in tal senso: in proposito è noto che “nel campo del diritto amministrativo, è ammessa la sussistenza del provvedimento implicito quando l’amministrazione, pur non adottando formalmente un provvedimento, ne determina univocamente i contenuti sostanziali … attraverso un comportamento conseguente” cfr. Cons. St., A.P., 20 gennaio 2020, n. 3, e sez. V, 24 gennaio 2019, n. 589; Tar Lazio, Roma, nr. 7831/2026).
In ordine, poi, alla mancata valutazione delle osservazioni endoprocedimentali presentate dalla OMISSIS, il Collegio rileva che esse (cfr. deduzioni del 23.09.2025, prodotte dalla OMISSIS in data 14.10.2025) si incentrano sue due aspetti: in primo luogo, si contesta la ragionevolezza della disposizione della lex specialis che stabilisce che la DIA sanitaria vada intestata alla “ditta offerente”; in secondo luogo, si propongono censure in ordine al punteggio attribuito alla ricorrente principale.
Relativamente al primo aspetto, l’Amministrazione procedente si è limitata a fare applicazione delle disposizioni testuali della legge di gara le quali, come si è in precedenza rimarcato, non sono state tempestivamente censurate: ciò vale anche ad escludere la fondatezza della censura svolta con il primo mezzo del primo ricorso per motivi aggiunti (con il quale si è, appunto, contestata la decurtazione di 5 punti in relazione al punto 1.3 del disciplinare di gara).
Quanto alle contestazioni relative al punteggio attribuito alla società OMISSIS, il Collegio si riserva di tornare sul punto nell’ultima parte della trattazione.
Infine, quanto alla lamentata incompetenza del RUP, che vizierebbe di illegittimità gli atti da questi adottati, ivi compresa la verifica di anomalia dell’offerta della OMISSIS, si osserva che, con la disposizione nr. 70/2024, la CUC procedente:
-ha dato atto che “il Responsabile Unico del Progetto ai sensi dell’art. 15 del Codice è la Dott.ssa Luisa ARDOLINO”;
-ha designato “Responsabile della fase di affidamento presso la CUC il dott. Angelo GAMBARDELLA”; “
Responsabile della fase di verifica la Dott.ssa Immacolata Mazza”;
“Responsabile della fase di aggiudica il Dott. Vincenzo Caprio” (cfr. all. 1 alla produzione della C.U.C. nolana del 18/09/2025).
In base a quanto precede il Collegio ritiene che la C.U.C. abbia ritualmente dato corso alle nomine di propria competenza, ivi compresa quella del R.U.P.: ed infatti, sebbene venga utilizzata l’espressione “dare atto”, in concreto, la centrale di committenza ha fatto propria, procedendo dunque a una individuazione a sé stessa imputabile, l’indicazione del R.U.P.; né, in senso contrario, pare possa attribuirsi rilievo alla circostanza che detto responsabile (secondo quanto dedotto dalla ricorrente incidentale) sia un dipendente del Comune di Cicciano, giacché nel tessuto normativo vigente non è dato rinvenire alcuna norma che escluda detta possibilità.
6. Può, quindi, procedersi alla disamina dei mezzi di censura con i quali si contesta la mancata esclusione della OMISSIS della competizione (anchesub specie di carenza di una idonea verifica dell’anomalia).
Vengono, a tal fine, in rilievo il quinto e il nono mezzo di censura dei motivi aggiunti della OMISSIS, con cui si lamenta l’omessa esclusione di OMISSIS s.r.l. per l’assenza del requisito di iscrizione nella “white-list”, nonché il decimo motivo aggiunto con cui si assume l’anomalia dell’offerta dell’attuale aggiudicataria.
Quanto al primo aspetto, la ricorrente incidentale evidenzia che dalla documentazione pubblicata dalla stazione appaltante emergerebbe che l’iscrizione della OMISSIS s.r.l. alla “white-list” sarebbe scaduta in data 23 maggio 2025, e dunque non sarebbe stata posseduta alla data dell’aggiudicazione (3 dicembre 2025).
Si aggiunge, quanto all’iscrizione “in aggiornamento”, che tale condizione non soddisferebbe il requisito richiesto dall’art. 6.1 del disciplinare (che richiede l’“iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa (c.d. white list) istituito presso la Prefettura della provincia in cui l’operatore economico ha la propria sede”).
Peraltro, la previsione dell’art. 6.1. del disciplinare di gara, laddove ha considerato equipollente la “domanda di iscrizione al predetto elenco presente prima della data di scadenza della presente procedura (cfr. Circolare Ministero dell’Interno prot. 25954 del 23 marzo 2016 e DPCM 18 aprile 2013 come aggiornato dal DPCM 24 novembre 2016)”, non troverebbe riscontro sul piano normativo e, come tale, dovrebbe considerarsi illegittima.
In proposito, il Collegio osserva quanto segue.
In primo luogo, la censura inerente alla illegittimità della clausola del bando da ultimo riportata è stata tardivamente proposta, non avendo essa tratto spunto dalle difese svolte in giudizio dalla ricorrente principale, ma attendendo alla formulazione del disciplinare di gara come ab origine conosciuto dalla ricorrente incidentale, la quale, per le medesime ragioni già esposte in precedenza, avrebbe dovuto impugnare la lex di gara nell’ordinario termine processuale.
Ne discende che, in difetto di tale impugnazione, la stazione appaltante non poteva che ritenersi vincolata al rispetto delle prescrizioni da essa stessa dettata (in termini: “Il bando di gara, per la natura di atto amministrativo generale anche se non normativo, è vincolante per l’amministrazione appaltante, che non può disapplicarlo quando, in ipotesi, ritenga che le sue regole risultino inopportune o incongrue”, cfr. C.d.S., Sez. V, 23/11/2020, n. 7257)
Per completezza, si aggiunge che la ricorrente principale ha dedotto, senza una specifica smentita sul punto, che la medesima ricorrente incidentale si sarebbe giovata di un perfezionamento dell’iscrizione intervenuto posteriormente alla scadenza del termine di partecipazione alla gara (si veda in proposito la memoria della OMISSIS del 23.02.2026).
La OMISSIS, come anticipato, lamenta ancora che la verifica di anomalia sarebbe mancata e che il costo della manodopera indicato dalla OMISSIS sarebbe inattendibile e avrebbe dovuto condurre a un giudizio di anomalia della relativa offerta.
Il Collegio, alla luce della documentazione depositata dalla S.A. in adempimento all’ordinanza istruttoria dell’11.03.2026, ritiene che la verifica di anomalia da parte dell’Amministrazione procedente deve ritenersi effettuata, non potendo ritenersi tamquam non esset: se è vero che l’onere motivazionale è stato assolto mediante il rinvio per relationem alle giustificazioni offerte dall’offerente (ivi compreso quelle inerenti al costo della manodopera) è, d’altra parte, vero che una motivazione puntuale è richiesta, per consolidata giurisprudenza, solo nell’ipotesi inversa, ovvero quando l’ente procedente ritenga le giustificazioni fornite inidonee alla bisogna (cfr. documentazione depositata in data 3.04.2026 e, in particolare, verbale nr. 9/2025).
Occorre, infatti, richiamare il costante orientamento della giurisprudenza in tema di sindacabilità del giudizio di congruità reso all’esito del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.
Secondo tale orientamento, il giudizio favorevole di non anomalia dell’offerta in una gara d’appalto non richiede una motivazione puntuale ed analitica, essendo sufficiente anche una motivazione espressa per relationem alle giustificazioni rese dall’impresa offerente, sempre che queste ultime siano a loro volta congrue ed adeguate (Cons. Stato, sez. V, 17/05/2018, n. 2951); solo in caso di giudizio negativo sussiste, infatti, l’obbligo di una puntuale motivazione.
Quanto invece alle modalità attraverso cui tale valutazione deve essere espressa “…La motivazione del giudizio di non anomalia pertanto non deve essere specifica ed estesa, potendo essere effettuata anche mediante rinvio per relationem alle risultanze procedimentali ed alle giustificazioni fornite dall’impresa. La stazione appaltante non è poi tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell’offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta sì da renderla non remunerativa ed inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio (Cons. Stato, III, 14 novembre 2018, n. 6430)” (Cons. St., Sez. V, 05.09.2023, n. 8176).
Orbene, facendo applicazione delle suesposte coordinate pretorie, va dunque dato atto dell’irrilevanza della forma con cui la commissione di gara ha espresso la sua valutazione di congruità sulle giustificazioni formulate dall’operatore controinteressato, essendo all’uopo sufficiente anche un mero rinvio per relationem alle stesse, trattandosi di un giudizio positivo di attendibilità.
Ciò detto quanto alla configurabilità di una valutazione di congruità corredata da sufficiente motivazione, deve ancora osservarsi, quanto allacorrettezza di essa, che le argomentazioni svolte dalla parte ricorrente in via incidentale non convincono, nella misura in cui non risultano tali da condurre a esiti diversi da quelli tratti dalla S.A.: si osserva, in proposito, che, anche volendo riferirsi alla ipotesi ricostruttiva meno favorevole alla OMISSIS, si riconosce comunque l’esistenza di un ridotto margine di utile a ritrarsi in capo a questa dall’esecuzione dell’appalto.
Come noto, non è dato stabilire una soglia di utile al di sotto della quale l’offerta va considerata anomala, potendo anche un utile modesto comportare un vantaggio significativo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 13 luglio 2021, n. 5283; sez. V, 22 marzo 2021, n. 2437), fatto salvo il più complesso caso in cui il margine positivo risulti pari a zero (che comunque non ricorre nel caso di specie).
7. Restano, infine, da esaminarsi i mezzi di censura con i quali la OMISSIS ha contestato la correttezza del punteggio attribuito all’attuale aggiudicataria.
Con il quarto motivo del ricorso incidentale si contesta, in particolare, l’attribuzione alla OMISSIS s.r.l. di 3,47 punti sui 5 disponibili, in relazione al criterio di valutazione 1.3 “Centro di cottura alternativo per la gestione ottimale degli imprevisti, con regolare DIA sanitaria intestata alla ditta offerente”.
Ancora: con il terzo motivo del ricorso incidentale e il secondo motivo aggiunto al ricorso incidentale si deduce l’illegittimità dell’attribuzione alla ricorrente principale di 23,83 punti su 25 assegnabili, in relazione al criterio 2.2. “Qualità degli alimenti offerti”.
Quanto al primo degli aspetti in evidenza, si evidenzia la genericità dell’autorizzazione sanitaria e la mancanza di un documento che attesti la proprietà o la disponibilità del centro cottura in capo alla società OMISSIS s.r.l.
Il Collegio ritiene di dover condividere le argomentazioni difensive opposte da quest’ultima, in quanto supportate da idonea documentazione.
Ed infatti: l’art. 9 del disciplinare prevede che “La disponibilità del centro di cottura potrà essere posseduta a qualunque titolo (in locazione o in proprietà o altro idoneo titolo)”. La società OMISSIS ha indicato un centro di cottura sito in Napoli alla via Petro Gobetti, per il quale ha prodotto contratto di affitto di ramo d’azienda con la società Chipa Goup Service società a Responsabilità limitata (già Ristofood s.r.l.), come si evince dalla pag. 3 del contratto in cui si dà atto dell’autorizzazione sanitaria rilasciata dall’ASL NA1 Dipartimento di prevenzione Distretto n. 48 in data 27 maggio 2010 e del numero dell’autorizzazione. Successivamente la ricorrente ha richiesto in via autonoma i titoli per l’esercizio sia sotto il profilo commerciale che sanitario (cfr. allegati 14 e 15 alla produzione della OMISSIS in data 13.10.2025).
La ricorrente ha, peraltro, dedotto, senza specifica smentita sul punto, che la piantina prodotta dalla OMISSIS reca il timbro della Ristofood s.r.l., e non quello della OMISSIS, poiché si tratta della vecchia denominazione sociale della concedente il fitto di ramo d’azienda.
Deve, quindi, procedersi al vaglio della censura inerente all’illegittimità dell’attribuzione alla ricorrente principale di 23,83 punti su 25 assegnabili, in relazione al criterio 2.2. “Qualità degli alimenti offerti”.
Giova riportare il testo della disposizione in commento: “Fornitura di prodotti di qualità certificata DOP/IGP, tradizionali della Regione Campania e a filiera corta. Devono peraltro essere, obbligatoriamente, indicati i fornitori e allegati i contratti/accordi di fornitura, debitamente firmati, delle merci offerte che devono coprire necessariamente tutto il periodo del contratto. Fornitura di ulteriori prodotti di qualità certificata biologici, Devono peraltro essere, obbligatoriamente, indicati i fornitori e allegati i contratti/accordi di fornitura, debitamente firmati, delle merci offerte che devono coprire necessariamente tutto il periodo del contratto. La Ditta deve allegare la scheda qualità inserendo la tipologia dell’alimento e la tipologia qualitativa in riferimento alla tabella dietetica allegata al capitolato”.
Dalla lettura della regola di gara riportare si evince, dunque, che la fornitura dei prodotti in questione deve risultare da contratti/accordi di fornitura, tali da ricoprire l’intera durata del contratto di appalto.
Ciò posto, il Collegio ritiene che le censure svolte sul punto dalla ricorrente incidentale colgano nel segno, per le ragioni che si passa ad illustrare.
La documentazione prodotta dalla OMISSIS ai fini in commento è così composta:
– un contratto preliminare del 1° gennaio 2025 di fornitura con Bioitalia s.r.l. avente ad oggetto la fornitura di prodotti biologici: solo questo contratto specifica l’oggetto dell’accordo -relativo a olio EVO, pomodori pelati, passata di pomodori e polpa di pomodori – e reca l’indicazione della certificazione biologica nonché la data del contratto (1.10.2025) e la durata (31.12.2027);
– una dichiarazione di impegno del 15 aprile 2024 di “Calviati s.r.l.” per la fornitura di “prodotti biologici a km 0”: non viene indicata la tipologia dei prodotti oggetto dell’accordo, né, soprattutto, la durata dell’impegno alla fornitura;
– infine, una dichiarazione di disponibilità del 28 novembre 2023 con cui “La Panificazione s.r.l.” si impegna a fornire prodotti di panificazione, senza allegazione della durata dell’impegno alla fornitura.
Il Collegio ritiene che il secondo e il terzo tra i documenti citati non rispettino le indicazioni del bando, nella misura in cui, essendo stati stipulati l’uno nell’anno 2024 e l’altro, addirittura, nell’anno 2023, non è possibile evincersi: l’attualità, alla data della presentazione dell’offerta, dell’impegno di fornitura assunto; la perduranza di tale impegno per tutta la durata del servizio; nel caso della dichiarazione della Calviati srl, neppure si coglie quali siano i prodotti oggetto di fornitura.
In ragione di quanto precede, l’attribuzione all’attuale aggiudicataria di un punteggio prossimo a quello massimo per il titolo di cui in premessa, risulta, effettivamente, incongrua o, quantomeno, non comprensibile allo stato delle allegazioni disponibili: infatti, non sussistono elementi da cui poter desumere le ragioni poste a fondamento dell’assegnazione di tale punteggio, tali da lasciare emergere la razionalità che ha guidato detta determinazione.
Di conseguenza, il ricorso incidentale e i ricorsi per motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione e degli atti consequenziali, al solo fine di consentire alla S.A. di operare una nuova valutazione del punteggio da attribuirsi all’offerta tecnica della OMISSIS sulla scorta delle osservazioni appena formulate.
8. Alla luce di quanto finora osservato, il Collegio ritiene che, sebbene la ricorrente principale abbia insistito per la declaratoria di cessazione della materia del contendere in riferimento al gravame introduttivo del giudizio, il parziale accoglimento delle impugnazioni proposte dalla controinteressata determini la reviviscenza dell’interesse alla valutazione dei primi tre mezzi di censura proposti dalla OMISSIS (del quarto, e dunque della legittima decurtazione del punteggio in principio assegnato alla OMISSIS in relazione alla disponibilità del centro cottura, si è già detto).
La OMISSIS ha lamentato: la nullità del contratto di avvalimento stipulato dalla OMISSIS (primo motivo del ricorso principale); l’omessa esclusione dell’ausiliaria per aver reso una dichiarazione asseritamente falsa (secondo motivo del ricorso principale); la violazione delle norme sul diritto al lavoro dei disabili (terzo motivo del ricorso principale).
Il Collegio ritiene quanto si passa ad osservare.
Quanto al primo motivo di gravame, deve concordarsi con quanto opinato dalla OMISSIS relativamente alla qualificazione dell’avvalimento al quale la OMISSIS ha fatto ricorso: “Il nuovo codice dei contratti pubblici qualifica espressamente come requisito di capacità tecnico-professionale il requisito esperienziale del c.d. fatturato specifico (art. 100, comma 11, d.lg. n. 36/2023). Sotto la vigenza del precedente codice dei contratti pubblici (d.lg. n. 50/2016), gli interpreti avevano spesso dibattuto sulla natura del fatturato specifico, quale requisito di capacità economica-finanziaria – soggetto ad avvalimento c.d. di garanzia – o quale requisito di capacità tecnico-organizzativa – soggetto ad avvalimento c.d. tecnico-operativo. Considerata, però, la nuova formulazione della legge applicabile alla materia, deve essere evidenziato che attraverso il requisito di capacità tecnica-professionale la stazione appaltante mira ad accertare non già la solidità economica dell’impresa, ma la sua idoneità tecnica ed organizzativa ai fini dell’esecuzione dell’appalto, la quale può essere desunta da precedenti esperienze che consentono di fare affidamento sulla capacità dell’imprenditore di svolgere la prestazione richiesta. Ne consegue che la tesi secondo cui il fatturato specifico atterrebbe alla capacità economico-finanziaria di un operatore economico, e non alla capacità tecnica-professionale dello stesso, non può essere condivisa” (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 11/09/2025, n. 7281).
Nel caso in esame, il disciplinare di gara (art. 6.3) richiedeva, appunto, di aver eseguito negli ultimi dieci anni un servizio di refezione scolastica che da solo avesse generato, in un anno scolastico, un fatturato di almeno € 280.000,00, oltre IVA.
Il Collegio non ritiene, tuttavia, che nella fattispecie in esame sia stato violato l’obbligo specifico di indicazione dei mezzi e delle risorse umane oggetto dell’avvalimento (art. 104 d.lgs. n. 36 del 2023).
Valgano, in proposito, il contratto di avvalimento e la dichiarazione di impegno allegata (cfr. all. 1 e 2 al ricorso principale), dai quali emerge che: la OMISSIS e Global Service hanno sottoscritto un contratto di avvalimento con il quale quest’ultima ha prestato il requisito del fatturato specifico e, quale risorsa umana, un responsabile amministrativo per la supervisione dei dati di gestione; alle pagg. 36 e seguenti della dichiarazione resa dall’ausiliaria viene, inoltre, indicato il possesso del suddetto requisito e vengono evidenziati “in giallo i servizi che hanno maturato in un anno scolastico un fatturato superiore a € 280.000,00, nonché l’impegno della ausiliaria “in caso di aggiudicazione di OMISSIS Catering S.r.l., a cedere il proprio centro cottura alternativo, da utilizzare in caso di guasto o indisponibilità temporanea del primo, con le caratteristiche richieste dal Capitolato Speciale…”.
Passando, poi, alla pretesa violazione degli obblighi dichiarativi posti a carico della OMISSIS, è condivisibile quanto ritenuto dalla S.A. nella comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla revoca in autotutela della Disposizione n. 376 del 05/08/2025: l’omissione dichiarativa (che non costituisce una falsa dichiarazione) alla quale la OMISSIS fa riferimento, inerisce a una annotazione risalente al 2018, e dunque antecedente il triennio rispetto all’indizione della gara che rileva ai fini delle valutazioni di cui all’art. 95 del codice dei contratti.
Infine, quanto alla violazione delle disposizioni in materia di assunzione di personale portatore di handicap, dalla comunicazione di avvio poc’anzi citata emerge che: “…la Società CARIBU’ CATERING S.r.l. ha dichiarato di non essere sottoposta alla disciplina di cui all’art. 68/1999 ; difatti, come indicato dallo stesso ricorso introduttivo, il F.V.O.E. ha confermato l’assenza di prospetti informativi inerenti alla Società CARIBU’ CATERING S.r.l., non essendo quest’ultima sottoposta alle previsioni di cui alla L. 68/1999”.
Peraltro, la OMISSIS ha indicato, senza puntuale smentita, che il numero di lavoratori su cui calcolare la quota di riserva è ad oggi pari a 14,075, mentre alla data di partecipazione alla gara era pari a 14,275, come da relazione peritale versata in atti (doc. 7, depositato il 22 settembre 2025), evidenziando l’irrilevanza del dato numerico emergente dalla sola visura camerale.
9. In conclusione, per il ricorso introduttivo del giudizio deve essere dichiarata cessata la materia del contendere (con le puntualizzazioni di cui sopra in ordine all’infondatezza dei primi tre motivi di gravame); il ricorso incidentale e i ricorsi per motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione e degli atti consequenziali, nei termini e ai fini di cui si è detto al punto 7 che precede.
La complessità delle questioni esaminate nel corso del giudizio giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:
– dichiara cessata la materia del contendere quanto al ricorso introduttivo del giudizio;
– accoglie il ricorso incidentale e i motivi aggiunti della OMISSIS Catering S.r.l, ai fini e per gli effetti di cui in parte motiva.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026, con l’intervento dei magistrati:
Maria Barbara Cavallo, Presidente FF
Daria Valletta, Primo Referendario, Estensore
Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario
IL SEGRETARIO
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[1] Massime e nota di sintesi tratte da Codice dei contratti pubblici annotato con giurisprudenza e prassi a cura di Avv. Ornella Cutajar e Avv. Alessandro Massari, in normepa.it, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, in particolare nella sezione dedicata al d.lgs. 36 del 2023
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