Rapporto tra illegittimità qualificata e presunzione di colpa della P.A.

1. Il fatto e la sequenza procedimentale

La vicenda trae origine dal provvedimento con cui il Comune di Napoli aveva dichiarato improcedibile un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001, presentata da un promissario acquirente per un intervento di ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso. Il diniego era fondato su due distinte ragioni: la pretesa carenza di legittimazione del promissario acquirente a richiedere titoli edilizi; e la pendenza di una domanda di condono del 1986, ritenuta ostativa anche in presenza di una formale rinuncia da parte dell’interessato.

Il TAR Campania, con sentenza n. 4433/2020, aveva annullato i provvedimenti impugnati, riconoscendo la piena legittimazione del promissario acquirente e la rinunciabilità della domanda di condono pendente, anche in forma implicita, mediante presentazione di altra istanza abilitativa per la medesima opera. Ottenuto in esecuzione della pronuncia il titolo edilizio — peraltro con un ritardo di circa sei mesi — il ricorrente aveva poi azionato la responsabilità risarcitoria del Comune.

2. Il nodo della colpa e l’illegittimità qualificata

Il nucleo giuridico della controversia riguarda il rapporto tra illegittimità del provvedimento e colpa dell’amministrazione. Il Comune appellante sosteneva che la sentenza di primo grado avesse indebitamente derivato la responsabilità risarcitoria ipso facto dall’annullamento, senza alcuna autonoma verifica dell’elemento soggettivo.

Il Consiglio di Stato respinge il motivo con argomento preciso: la sentenza di accoglimento del ricorso risarcitorio non ha fondato la responsabilità sull’illegittimità in sé, ma sulla circostanza che tale illegittimità si è prodotta in un quadro giurisprudenziale di “assoluta chiarezza”. È questa qualificazione dell’illegittimità — non la sua mera esistenza — a costituire il fatto indiziante della colpa per presunzioni semplici ex art. 2727 c.c.

Il principio è conforme all’orientamento della stessa giurisprudenza amministrativa, che individua la colpa della pubblica amministrazione nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero in errori interpretativi non scusabili, considerando tra gli indici presuntivi il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto e l’ampiezza della discrezionalità¹. Laddove l’errore interpretativo cada su un orientamento già solidamente consolidato — come nel caso della legittimazione del promissario acquirente munito di disponibilità materiale del bene — la non scusabilità dell’errore è sostanzialmente in re ipsa, e il privato è esentato da una dimostrazione puntuale della colpa, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di fornire prova contraria.

3. La legittimazione del promissario acquirente

La questione della legittimazione del promissario acquirente a richiedere titoli edilizi è risolta in coerenza con l’art. 11 d.P.R. 380/2001, che ricollega la legittimazione non alla sola titolarità di un diritto reale ma al possesso di un titolo — anche di natura obbligatoria — che abiliti all’esecuzione dei lavori². Il Collegio precisa la distinzione rispetto alla pronuncia del Cons. Stato, Sez. VI, n. 1768/2022, valorizzata dal Comune appellante: in quel caso il promissario acquirente non aveva mai conseguito la disponibilità materiale del bene, sicché nessuna posizione giuridica differenziata si era radicata in capo a lui. Nel caso in esame, al contrario, il contratto preliminare accordava espressamente la disponibilità del bene e la facoltà edificatoria, con ciò fondando una posizione soggettiva piena e tutelabile.

Il rilievo è sistematicamente corretto. La ratio dell’art. 11 è assicurare che chi esegue i lavori abbia titolo sufficiente a risponderne — e tale titolo può ben derivare da un rapporto obbligatorio che attribuisca la materiale disponibilità dell’immobile e la specifica facoltà di trasformazione. Il promissario acquirente che abbia già conseguito il possesso del bene e che sia contrattualmente legittimato all’esecuzione delle opere si trova in una posizione sostanzialmente non dissimile da quella del titolare di un diritto reale limitato, e sarebbe irragionevole — oltre che contra legem — escluderlo dall’accesso agli strumenti abilitativi.

4. La rinuncia alla domanda di condono

Parimenti condivisibile è la conferma dell’orientamento che ammette la rinuncia alla domanda di condono edilizio, anche in forma implicita, allorquando l’interessato presenti, per la medesima opera abusiva, istanza di altro titolo abilitativo. L’assenza di una disciplina espressa non giustifica un’interpretazione ostativa: il silenzio del legislatore non equivale a divieto di rinuncia, e la presentazione di una domanda incompatibile con la precedente esprime in modo concludente la volontà abdicativa.

L’Amministrazione che esiga il previo esaurimento formale del procedimento di condono — pur in presenza di una rinuncia inequivoca — introduce un ostacolo procedimentale privo di base normativa, che ridonda in illegittimità per eccesso di potere nella sua figura dell’aggravio procedimentale sine causa.

5. Il danno da ritardo nell’esecuzione del giudicato

Un profilo di particolare interesse pratico concerne il ritardo con cui il Comune ha provveduto ad eseguire la sentenza di annullamento: il titolo edilizio è stato rilasciato soltanto sei mesi dopo la pubblicazione della pronuncia, e solo a seguito di sollecito dell’interessato. Il Collegio lo valorizza come elemento autonomo di responsabilità, non riconducibile a comportamento ostativo del privato: la stessa relazione dirigenziale del Servizio Edilizia rivela che il ritardo è dipeso dall’errore interno di ritenere necessario procedere al preventivo annullamento formale del provvedimento di improcedibilità della pratica di condono, già caducato ex se dalla sentenza del giudice amministrativo³.

Si tratta di una forma di responsabilità da comportamento post-giudicato che si aggiunge e si cumula con quella da provvedimento illegittimo, e che trova fondamento nell’art. 30 c.p.a. La confusione tra effetti caducatori diretti della sentenza di annullamento e necessità di atti esecutivi interni non scusa il ritardo: l’Amministrazione è tenuta a conformarsi al giudicato tempestivamente e d’ufficio, senza che l’interessato debba farsi carico delle incertezze interpretative degli uffici.

Non è un dettaglio secondario che il parere reso dall’Avvocatura dell’Ente in data 11 novembre 2020 avesse espressamente escluso vizi nelle argomentazioni della sentenza n. 4433/2020, sollecitando l’ufficio a ottemperare. La persistenza del ritardo nonostante tale parere aggrava ulteriormente il profilo della non scusabilità della condotta amministrativa.

6. Osservazioni conclusive

La sentenza in commento non introduce principi nuovi, ma li applica con rigore sistematico a una fattispecie che espone con chiarezza alcune patologie ricorrenti nella prassi amministrativa urbanistico-edilizia: il diniego di legittimazione a soggetti che ne sono invece titolari in base a orientamenti consolidati; l’irrigidimento procedurale privo di base normativa; il ritardo nell’esecuzione delle pronunce giurisdizionali.

Il messaggio del Consiglio di Stato è preciso: la colpa della pubblica amministrazione si desume dall’illegittimità qualificata — quella consumata in dispregio di un quadro giurisprudenziale chiaro e univoco — e il privato che vi abbia rimesso un danno patrimoniale concretamente provato ha diritto al ristoro integrale, a prescindere dalla qualificazione formale del suo titolo di legittimazione.

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Note

¹ Cons. Stato, Sez. III,4 marzo 2019, n. 1500; Cons. Stato, Sez. V,30 novembre 2018, n. 6819; Cons. Stato,29 gennaio 2020, n. 732.

² Il titolo legittimante ex art. 11, comma 1, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 è riconosciuto, oltre che al titolare di un diritto reale, a chiunque abbia un titolo, anche di natura obbligatoria, che lo abiliti all’esecuzione dei lavori. Nel caso di specie il contratto preliminare di compravendita attribuiva espressamente la disponibilità del bene e la facoltà edificatoria.

³ Cons. Stato, Sez. VII,2 marzo 2026, n. 1591, § 6: il ritardo è imputato all’errore dell’ufficio che, per dare esecuzione alla sentenza n. 4433/2020, riteneva necessario procedere all’annullamento formale del provvedimento di improcedibilità della pratica di condono, già caducato dalla sentenza stessa.