1. Contratti pubblici – Revisione prezzi – Sopravvenuto rinnovo del CCNL – Non integra di per sé circostanza imprevista e imprevedibile legittimante la variante in corso d’opera ex art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50/2016 – L’art. 106, comma 1, lett. c) è strumento di regolazione dei poteri della committenza pubblica e non di riequilibrio contrattuale azionabile dall’appaltatore
2. Contratti pubblici – Variante in corso d’opera – Lo ius variandi non può operare retroattivamente su prestazioni già regolarmente concluse – Può essere legittimamente negato in prossimità della scadenza contrattuale quando le prestazioni residue sono marginali
3. Contratti pubblici – Convenzione quadro – Revisione prezzi ex art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016 – La scadenza della convenzione quadro preclude l’applicazione delle clausole di revisione in essa contenute, riferite ai nuovi ordinativi di fornitura non ancora stipulabili
4. Contratti pubblici – Convenzione quadro – Revisione prezzi sui contratti derivati ancora attivi: la competenza spetta alle singole amministrazioni contraenti e non alla centrale di committenza – La SUAM non è legittimata a decidere sulla revisione degli ordinativi di fornitura emessi da altre amministrazioni
1. Il sopravvenuto rinnovo del CCNL di categoria, ancorché temporalmente ravvicinato al precedente e comportante un incremento salariale di rilevante entità con applicazione retroattiva, non legittima di per sé l’appaltatore a richiedere la modifica dei prezzi contrattuali invocando l’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016. Tale norma, che consente varianti in corso d’opera per «circostanze impreviste e imprevedibili» dovute a sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o di provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti, «persegue una finalità regolatrice dei poteri della committenza pubblica, del tutto distinta dalla finalità di riequilibrio contrattuale che connota l’istituto della revisione dei prezzi». «Esula dall’ambito applicativo dell’art. 106, comma 1, lett. c), l’iniziativa dell’appaltatore volta ad ottenere la modifica dei prezzi contrattuali reputati non più remunerativi» (Cons. Stato, Sez. V, nn. 8162/2025, 7779/2025, 9212/2024; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, nn. 2788/2026, 2701/2026, 2682/2026; TAR Lazio, Roma, Sez. III-ter, nn. 19997/2025 e 13114/2025). Lo strumento di cui all’art. 106, comma 1, lett. c) è riservato all’esercizio discrezionale dello ius variandi da parte della stazione appaltante e non può essere azionato unilateralmente dall’appaltatore come meccanismo di adeguamento del corrispettivo.
2. L’esercizio dello ius variandi ex art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016 può riguardare esclusivamente «prestazioni ancora da erogare ma divenute difficilmente erogabili per l’aumento dei costi», e non invece prestazioni già erogate nel rispetto degli standard contrattuali: lo strumento non può operare in via retroattiva su prestazioni che l’appaltatore ha già regolarmente concluso. In prossimità della scadenza contrattuale, il ricorso alla variante in corso d’opera risulta ingiustificato «poiché non avrebbe comportato significative ripercussioni sulle prestazioni ancora da svolgere». Trattandosi di valutazioni discrezionali nell’esercizio dello ius variandi riservato all’amministrazione, il rifiuto è sindacabile in sede giurisdizionale solo in presenza di palesi vizi di eccesso di potere, che non ricorrono quando l’arco temporale residuo sia tale da non giustificare il ricorso alla variante.
3. Le clausole di revisione prezzi contenute nella convenzione quadro ex art. 106, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50/2016 non possono trovare applicazione dopo la scadenza della convenzione stessa. Quando la clausola contrattuale prevede che la revisione «si applica a decorrere dall’avvenuta comunicazione sul sito, ai contratti non ancora stipulati», la sopravvenuta scadenza della convenzione preclude materialmente l’attivazione di nuovi ordinativi di fornitura e, con essa, l’operatività del meccanismo revisionistico ivi disciplinato. La scadenza della convenzione quadro non incide tuttavia sulla validità e sull’esecuzione dei contratti derivati (ordinativi di fornitura) già stipulati e ancora in corso, la cui revisione soggiace alle norme di riferimento applicabili a ciascun singolo contratto.
4. Per i contratti derivati da convenzione quadro — ordinativi di fornitura — ancora attivi al momento in cui l’appaltatore avanzi una richiesta di adeguamento del corrispettivo, «la competenza a valutare eventuali richieste di modifica spetta alle singole amministrazioni contraenti» che hanno emesso i rispettivi ordinativi, non alla centrale di committenza o al soggetto aggregatore che ha gestito la convenzione quadro. La stazione appaltante aggregatrice può dunque legittimamente rinviare le istanze dell’appaltatore alle amministrazioni aventi ordinativi ancora attivi, in quanto il rapporto contrattuale derivato intercorre direttamente tra queste ultime e il fornitore.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Un’impresa affidataria del servizio di guardiania per la Regione Marche, nell’ambito di una convenzione quadro scaduta nell’ottobre 2024, aveva chiesto l’adeguamento dei prezzi a seguito del rinnovo del CCNL dell’aprile 2024, ritenuto imprevedibile e comportante un incremento salariale con applicazione retroattiva da gennaio 2024. La SUAM aveva respinto l’istanza richiamando la clausola di invariabilità dei prezzi e la scadenza della convenzione. La ricorrente aveva impugnato il diniego invocando l’art. 106, comma 1, lett. c), a prescindere dalla clausola contrattuale, e aveva contestato la declinatoria di competenza per gli ordinativi di altre amministrazioni.
2) La decisione
Il TAR respingeva il ricorso su tutti i motivi. Il rinnovo del CCNL non legittimava l’appaltatore ad azionare unilateralmente la variante in corso d’opera, strumento riservato alla discrezionalità della stazione appaltante. La variante non poteva operare retroattivamente su prestazioni già erogate. La prossimità della scadenza rendeva ingiustificata qualsiasi variante per le prestazioni residue. La scadenza della convenzione precludeva l’applicazione delle clausole di revisione riferite ai nuovi ordinativi. Per gli ordinativi ancora attivi di altre amministrazioni la competenza spettava alle singole amministrazioni contraenti.
3) L’esito
Il TAR respingeva il ricorso e compensava le spese per la scarsa chiarezza delle risposte dell’amministrazione.
Pubblicato il 16/06/2026
N. 00802 /2026 REG.PROV.COLL.
N. 00587/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 587 del 2024, proposto da GSA – Gruppo Servizi Associati S.p.A., rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Caruso e Luca Mazzeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Marche, rappresentata e difesa dall’avvocato Cecilia Maria Satta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Servizio Stazione Unica Appaltante – SUAM Regione Marche; Giunta Regionale Marche;
per l’annullamento
-del provvedimento di cui alla nota prot. n. 1312978 del 15/10/2024, come precisato dal provvedimento di cui alla nota prot. 1560819 del 11/12/2024, anch’esso impugnato, con cui la SUAM ha respinto l’istanza del 19/6/2024 di GSA di adeguamento e/o rinegoziazione dei prezzi contrattuali riferita al servizio di guardiani (portierato/reception) da svolgere presso la Giunta della Regione Marche;
-del Disciplinare, del Capitolato Tecnico e dello Schema di Convenzione nella parte in cui dovessero intendersi come ostativi a qualsiasi forma di adeguamento e/o rinegoziazione del corrispettivo contrattuale; e per il riconoscimento e/o accertamento del diritto di GSA all’adeguamento dei prezzi contrattuali in conseguenza e per l’effetto dell’imprevedibile aumento del costo della manodopera, con conseguente condanna della SUAM e/o della Giunta della Regione Marche, in via solidale o ciascuna per quanto di ragione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, a rinegoziare e, comunque, adeguare detti prezzi contrattuali con incremento percentuale del 29,79% rispetto ai prezzi contrattuali, o in quella misura maggiore o minore che risulterà dovuta, oltre interessi legali dal giorno del dovuto fino al soddisfo.
Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Marche; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2026 il dott. Gianluca Morri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente allega di aver sottoscritto in data 16/10/2020, con la Stazione Unica Appaltante della Regione Marche (SUAM – Soggetto Aggregatore), la convenzione quadro per lo svolgimento del servizio di guardiania (portierato/reception) e servizi correlati, per le amministrazioni del territorio regionale. La convenzione era regolata dal D.Lgs. n. 50/2016 con validità di 48 mesi dalla data di sottoscrizione.
Allega altresì che, per effetto di tale convenzione, ha poi acquisito i seguenti ordinativi di fornitura da parte della Regione: prot. 0227575 del 2/3/2021; prot. n. 0239492 del 4/3/2021; aggiuntivo del 18/8/2022. La stessa Regione, in adempimento all’ordinanza presidenziale istruttoria n. 119/2026, ha precisato che la convenzione quadro è stata utilizzata complessivamente da 9 enti ed è scaduta in data 19/10/2024. La ricorrente allega altresì che durante l’esecuzione dell’appalto sono intervenuti due rinnovi del “CCNL per Dipendenti di Istituti e Imprese di Vigilanza e Servizi Fiduciari
– ASSIV” rispettivamente in data 30/5/2023 e 4/4/2024, quest’ultimo del tutto imprevisto e imprevedibile perché temporalmente ravvicinato al precedente e comportante un incremento salariale di rilevante entità con applicazione retroattiva da gennaio 2024. Ritenendo che l’incremento del costo del personale abbia alterato significativamente, da un punto di vista economico, l’equilibrio sinallagmatico del rapporto contrattuale, la ricorrente presentava in data 19/6/2024 istanza al SUAM (quale Soggetto Aggregatore) e alla Giunta Regionale (quale utilizzatore) di adeguamento prezzi in applicazione dell’art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016. Questa istanza sembra non aver avuto alcun sollecito riscontro. La relazione istruttoria della Regione riferisce che fu invece dato riscontro ad una successiva richiesta del 10/10/2024, con esito negativo come da provvedimento del 15/10/2024 (Giunta Regionale -Settore SUAM e Soggetto Aggregatore) recante la seguente motivazione: “In base all’art. 13 – ADEGUAMENTO PREZZI della Convenzione non è previsto l’adeguamento dei prezzi. I prezzi di aggiudicazione sono da intendersi fissi e invariabili per tutta la durata della Convenzione. Pertanto, la SUAM non avvierà l’istruttoria per l’adeguamento dei prezzi.
Tuttavia, in caso di Ordinativi di Fornitura attivi, che costituiscono il contratto tra la singola Amministrazione Contraente ed il Fornitore, la revisione dei prezzi va richiesta all’amministrazione contraente che valuterà l’eventuale autorizzazione”. Seguiva, in data 10/12/2024, una richiesta di chiarimenti da parte della ricorrente “in considerazione del fatto che la procedura citata nell’oggetto, il relativo CIG e gli articoli riferiti alla Convenzione non corrispondono al rapporto in essere tra le Parti”. Il chiarimento venne fornito con nota dell’11/12/2024 del tenore che segue:
“… si precisa che nella nostra precedente comunicazione del 15.10.2024 (prot. SUAR n. 1312978) è presente un errore materiale nell’oggetto. La nota intendeva riferirsi alla Convenzione per l’acquisizione di servizi di guardiania (portierato/reception) e servizi correlati per le amministrazioni del territorio della Regione Marche – n. gara simog 7592671. Ciò premesso, con riferimento alla nota del 10.10.2024, acquisita a protocollo SUAR n. 1296170, inviata dal Fornitore e contenente la richiesta di un riscontro da parte di codesta SUAM in merito alle istanze di adeguamento dei prezzi inoltrate in data 19.06.2024 (protocolli SUAR n. 774290, 774319, 774462, 774476), 10.09.2024 (protocolli SUAR n. 1141573, 1141605, 1141971) e del 02.10.2024 (protocollo SUAR n. 1256217), si rappresenta che la Convenzione in oggetto è scaduta il 19.10.2024, pertanto, le richieste di adeguamento prezzi vanno inoltrate direttamente alle amministrazioni aventi Ordinativi di Fornitura ancora attivi”. La Regione Marche si è costituita per resistere al gravame.
2. Prima di trattare le singole censure, il Collegio ritiene opportuno introdurre una precisazione dovuta alle erronee indicazioni che sorreggono il diniego. Si può convenire, con parte ricorrente, che il richiamo all’art. 13 della convenzione quadro fosse del tutto fuori luogo poiché disciplina i “Servizi connessi”. Ciò non ha tuttavia impedito, alla stessa ricorrente, di comprendere che la norma invocata dall’amministrazione era, in realtà, il successivo art. 15 rubricato “Adeguamento dei prezzi” come emerge dal primo motivo di doglianza che sarà trattato di seguito. Al di là di errori e imprecisioni, le effettive ragioni del diniego vanno quindi rinvenute nella clausola del citato art. 15, comma 1, ultima parte, secondo cui “La revisione si applica a decorrere dall’avvenuta comunicazione sul sito, ai contratti non ancora stipulati”; clausola ritenuta non applicabile perché “la Convenzione in oggetto è scaduta il 19.10.2024” (come si legge nel riscontro ultimo dell’11/12/2024), quindi non sarebbe stato possibile stipulare nuovi contratti attraverso nuovi ordinativi di fornitura. Il diniego ha comunque fatto salve le determinazioni delle amministrazioni aventi ordinativi di fornitura ancora attivi.
3. Con il primo ed articolato motivo viene dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 106, comma 1, lett. a) e c) del D.Lgs. n. 50/2016 per le seguenti ragioni (in sintesi):
-il fatto che la convenzione quadro sia scaduta in data 19/10/2024 riguarda solo la stipula di nuovi contratti ma ciò non esime l’amministrazione dal provvedere all’adeguamento dei contratti in corso validi per 48 mesi dall’emissione dell’ordinativo di fornitura;
-la scadenza del servizio prestato in favore della Giunta Regionale era inoltre prevista per il giorno 28/2/2025;
-l’art. 15 della convenzione quadro, per quanto rubricato “Adeguamento dei prezzi”, in realtà si riferisce all’istituto della “Revisione prezzi” che non era l’oggetto della richiesta avanzata dalla ricorrente, la quale intendeva invece avviare una rinegoziazione dei prezzi in applicazione dell’art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016, a prescindere dalla ricorrenza delle condizioni di cui alla lett. a) dello stesso comma 1 dell’art. 106 (esistenza di clausole espresse di revisione dei prezzi);
-ciò al fine di ripristinare l’equilibrio economico/finanziario venuto meno per effetto dell’imprevisto ed imprevedibile secondo rinnovo CCNL del 4/4/2024;
-la SUAM ha inoltre declinato illegittimamente la propria competenza con riguardo agli ordinativi di fornitura ancora attivi di altre amministrazioni aderenti alla convenzione quadro.
3.1 Le censure non possono trovare condivisione.
3.2 Relativamente alla disciplina contrattuale di adeguamento o di revisione prezzi di cui all’art. 15 della convenzione quadro, il Collegio condivide la posizione dell’amministrazione resistente secondo cui, stante l’avvenuta scadenza della convenzione stessa, non sussistevano i presupposti per l’applicazione di queste clausole poiché non sarebbe stato materialmente possibile attivare nuovi ordinativi di fornitura.
3.3 Per quanto concerne il preteso ricorso alle varianti in corso d’opera ex art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016 (a prescindere dal citato art. 15), va osservato, come deduce l’amministrazione resistente, che non ne sussisteva la necessità anche ammesso che il rinnovo CCNL del 4/4/2024 avesse rappresentato quelle “circostanze impreviste e imprevedibili” dovute a “sopravvenienza di nuove disposizioni legislative
o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti”. Le predette varianti in corso d’opera devono rispondere a un preciso interesse dell’amministrazione da valutare attraverso la propria discrezionalità nell’esercizio dello “ius variandi”. La giurisprudenza amministrativa ha precisato che la norma in esame persegue una finalità regolatrice dei poteri della committenza pubblica, del tutto distinta dalla finalità di riequilibrio contrattuale che connota l’istituto della revisione dei prezzi. A quest’ultimo riguardo si è altresì precisato che esula dall’ambito applicativo dell’art. 106, comma 2 (e comma 1, lett. c, cit.) l’iniziativa dell’appaltatore volta ad ottenere la modifica dei prezzi contrattuali reputati non più remunerativi (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21/10/2025 n. 8162; id. 6/10/2025 n. 7779; id. 18/11/2024 n. 9212; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 1/6/2026 n. 2788; id. 29/5/2026 n. 2701; id. 28/05/2026 n. 2682; TAR Lazio, Roma, Sez. III-Ter, 11/11/2025 n. 19997; id. 3/7/2025 n. 13114 e giurisprudenza ivi richiamata). Se, in astratto, la Regione Marche avrebbe potuto trovare conveniente proporre, alla controparte, una variante in corso d’opera per garantire i medesimi standard di servizio a fronte dell’ultimo CCNL del 4/4/2024, anche questa opportunità avrebbe dovuto riguardare prestazioni ancora da erogare ma divenute difficilmente erogabili per l’aumento dei costi e non invece, come pretende parte ricorrente, prestazioni già erogate nel rispetto degli standard contrattuali. Come ha tuttavia sottolineato l’amministrazione resistente, l’avvenuta o comunque imminente scadenza del rapporto ancora in essere fino al 28/2/2025, rendeva ingiustificato il ricorso alla variante in corso d’opera, poiché non avrebbe comportato significative ripercussioni sulle prestazioni ancora da svolgere. Trattandosi di valutazioni discrezionali nell’esercizio dello “ius variandi” riservato all’amministrazione, l’odierno Collegio non rileva la sussistenza di palesi vizi di eccesso di potere che potrebbero determinare una diversa conclusione.
3.4 Poiché la ricorrente pretendeva una variante in corso d’opera ex art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016 (a prescindere dall’art. 15 della convenzione quadro), per gli altri contratti ancora attivi avrebbe dovuto rivolgersi alle altre singole amministrazioni che avevano provveduto con ordinativi di fornitura, così come giustamente opposto dalla Regione.
4. Quanto sopra rende superflua la trattazione del secondo e ultimo motivo di gravame riguardante l’entità dell’adeguamento richiesto dall’1/1/2024 al 28/2/2025 (€ 80.745,57 più interessi dal mese di aprile 2024).
5. Il ricorso deve conclusivamente essere respinto.
6. Le spese di giudizio possono tuttavia essere compensate per ragioni equitative, considerando anche la scarsa intelligibilità delle risposte fornite dall’amministrazione che avrebbe potuto essere più chiara e precisa fin dall’inizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe. Spese compensate. La presente sentenza sarà eseguita dall’Autorità amministrativa ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti. Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:
Concetta Anastasi, Presidente Gianluca Morri, Consigliere, Estensore Fabio Belfiori, Primo Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE Gianluca Morri Concetta Anastasi
IL SEGRETARIO
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