Contratti pubblici – Procedura di gara – Specifiche tecniche – Principio di equivalenza – Presuppone che la difformità attenga a specifiche tecniche che descrivono modalità di realizzazione di una funzione – La difformità non deve riguardare la natura del prodotto richiesto
Il principio di equivalenza, disciplinato dall’art. 68 [rectius 79 ] del D.lgs. n. 36 del 2023, è strumento diretto a evitare che specifiche tecniche formulate in riferimento a standard, norme tecniche o caratteristiche di prodotti specifici, restringano illegittimamente il mercato, consentendo all’offerente di dimostrare che il proprio prodotto soddisfa in modo equivalente le esigenze della stazione appaltante.
Esso presuppone però che la difformità attenga a specifiche tecniche che descrivono modalità di realizzazione di una funzione, non alla natura stessa del prodotto richiesto.
Nel caso di specie, la stazione appaltante non ha descritto un prodotto tramite riferimento a uno standard tecnico od un obbiettivo da raggiungere né, sul versante opposto, ha inteso fare riferimento ad un marchio specifico o a caratteristiche assolutamente individualizzate: ha descritto una categoria di prodotti fisicamente definita (l’idrogel), distinguendola espressamente dai liquidi/solidi che aveva richiesto in altri lotti.
Applicare il principio di equivalenza in questo contesto significa non correggere una specificazione tecnica eccessivamente restrittiva, ma modificare l’oggetto dell’appalto.
Nota di sintesi
1.La vicenda.
Alfa impugna l’aggiudicazione del lotto n. 46 della procedura aperta indetta dalla stazione appaltante per la fornitura triennale di dispositivi medici emostatici, sostenendo che il prodotto offerto dalla controinteressata non sarebbe conforme ai requisiti tecnici minimi prescritti dalla lex specialis, trattandosi di un emostatico liquido e non di un idrogel, in contrasto con la descrizione del capitolato tecnico.
Deduce la violazione delle regole di gara e dei requisiti tecnici minimi, sostenendo che il prodotto offerto dalla controinteressata integrerebbe un’ipotesi di aliud pro alio con conseguente necessaria esclusione dalla gara della parte aggiudicataria.
Deduce inoltre l’illegittima applicazione del principio di equivalenza ad una caratteristica strutturale – e non funzionale – del prodotto richiesto nonché la violazione dell’autovincolo, per disapplicazione in sede valutativa di requisiti qualificati come minimi ed essenziali a pena di esclusione.
2. La decisione del Tar e la relativa motivazione.
Il Tar ritiene il ricorso fondato.
Sul piano giuridico, l’affermazione che la natura fisica del prodotto non abbia peso, proprio in ragione del principio di equivalenza, non può essere condivisa fino in fondo perché svuota del tutto di contenuto la lex specialis.
Se la forma fisica fosse irrilevante, la stazione appaltante non avrebbe descritto il prodotto richiesto con la precisione con cui lo ha fatto, distinguendo tale necessità medica da tutte le altre specificatamente formulate in altri lotti.
L’organo tecnico ha in sostanza sostituito la propria valutazione alla volontà espressa dalla stazione appaltante, operando una modificazione postuma dei requisiti di partecipazione alla gara, con alterazione del gioco della concorrenza.
Il principio di equivalenza, disciplinato dall’art. 68 [rectius 79 ] del D.lgs. n. 36 del 2023, è strumento diretto a evitare che specifiche tecniche formulate in riferimento a standard, norme tecniche o caratteristiche di prodotti specifici, restringano illegittimamente il mercato, consentendo all’offerente di dimostrare che il proprio prodotto soddisfa in modo equivalente le esigenze della stazione appaltante.
Esso presuppone però che la difformità attenga a specifiche tecniche che descrivono modalità di realizzazione di una funzione, non alla natura stessa del prodotto richiesto.
16. Nel caso di specie, la stazione appaltante non ha descritto un prodotto tramite riferimento a uno standard tecnico od un obbiettivo da raggiungere né, sul versante opposto, ha inteso fare riferimento ad un marchio specifico o a caratteristiche assolutamente individualizzate: ha descritto una categoria di prodotti fisicamente definita (l’idrogel), distinguendola espressamente dai liquidi/solidi che aveva richiesto
in altri lotti.
Applicare il principio di equivalenza in questo contesto significa non correggere una specificazione tecnica eccessivamente restrittiva, ma modificare l’oggetto dell’appalto.
3. Esito.
Il ricorso viene accolto con compensazione delle spese[1].
Pubblicato il 24/06/2026
N. 00803 /2026 REG.PROV.COLL.
N. 00607/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 607 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da OMISSIS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7A4F0F59A, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Zoppellari, Gabriele Grande e Mariateresa Badolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Azienda Ospedaliero-Universitaria “OMISSIS”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Simonetta Mastropieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Maria D’Angiolella, che si dichiara antistatario, e Guido Acquaviva Coppola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
-della Deliberazione del Commissario Straordinario n. 184 del 23.2.2026, comunicata alla ricorrente a mezzo pec in data 24.2.2026, nella parte in cui ha disposto l’aggiudicazione del Lotto n. 46 (CIG B7A4F0F59A) della “procedura aperta telematica, ai sensi del combinato disposto degli artt. 71 e 25 del d.lgs. n. 36/2023 e s.m.i., per l’affidamento della fornitura triennale di materiale specialistico e materiale protesico occorrente alla U.O.C. di cardiochirurgia della AOU Policlinico Foggia”, a favore di OMISSIS S.r.l.;
di tutti i verbali delle operazioni concorsuali della gara de qua, con particolare riguardo a quelli: (i) della seduta del 19.11.2025, nel corso della quale il Seggio di gara ha, dapprima, aperto le buste contenenti le offerte economiche presentate dei concorrenti, dipoi, trasmesso “tutta la documentazione tecnica … all’Organo tecnico per l’esclusivo vaglio della conformità tecnica”; (ii) della seduta riservata del 4.2.2026, nel corso della quale il Seggio di gara ha rilevato che “in data 14 gennaio 2026, l’Organo tecnico … si è espresso dichiarando conformi gli aggiudicatari per seguenti lotti nn. … 46 …”, formulando, conseguentemente, la graduatoria definitiva del Lotto n. 46; di ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposti, conseguenti o connessi, anche non cogniti; e la condanna dell’Azienda intimata al risarcimento del danno patito dalla società ricorrente.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4.6.2026:
della Relazione con la quale l’Organo tecnico ha proceduto alla rivalutazione dell’offerta presentata da OMISSIS S.r.l. per il Lotto n. 46 (CIG B7A4F0F59A), comunicata alla ricorrente il 29.4.2026; nonché degli atti e dei provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo, e segnatamente:
della Deliberazione del Commissario Straordinario n. 184 del 23.2.2026, comunicata alla ricorrente a mezzo pec in data 24.2.2026, nella parte in cui ha disposto l’aggiudicazione del Lotto n. 46 (CIG B7A4F0F59A) della “procedura aperta telematica, ai sensi del combinato disposto degli artt. 71 e 25 del d.lgs. n. 36/2023 e s.m.i., per l’affidamento della fornitura triennale di materiale specialistico e materiale protesico occorrente alla U.O.C. di cardiochirurgia della AOU Policlinico Foggia”, a favore di OMISSIS S.r.l.;
di tutti i verbali delle operazioni concorsuali della gara de qua, con particolare riguardo a quelli: (i) della seduta del 19.11.2025, nel corso della quale il Seggio di gara ha, dapprima, aperto le buste contenenti le offerte economiche presentate dei concorrenti, dipoi, trasmesso “tutta la documentazione tecnica … all’Organo tecnico per l’esclusivo vaglio della conformità tecnica”; (ii) della seduta riservata del 4.2.2026, nel corso della quale il Seggio di gara ha rilevato che “in data 14 gennaio 2026, l’Organo tecnico … si è espresso dichiarando conformi gli aggiudicatari per seguenti lotti nn. … 46 …”, formulando, conseguentemente, la graduatoria definitiva del Lotto n. 46;
di ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposti, conseguenti o connessi, anche non cogniti; e condanna dell’Azienda intimata al risarcimento del danno patito dalla società ricorrente.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria OMISSIS e di OMISSIS S.r.l.; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2026 il dott. Lorenzo Mennoia e uditi per le parti i difensori, avvocati Mario Zoppellari per la parte ricorrente, Giovanni Patruno, su delega di Simonetta Mastropieri, per l’Azienda sanitaria, Fabrizio Lofoco, su delega orale di Luigi Maria D’Angiolella, per la società controinteressata; Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con atto notificato il 26 marzo 2026 e depositato il 9 aprile 2026, la ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione del lotto n. 46 della procedura aperta indetta dalla stazione appaltante per la fornitura triennale di dispositivi medici emostatici, comunicatale in data 24 febbraio 2026. Ha allegato che il prodotto offerto dalla controinteressata non sarebbe conforme ai requisiti tecnici minimi prescritti dalla lex specialis, trattandosi di un emostatico liquido e non di un idrogel, in contrasto con la descrizione del capitolato tecnico.
1.1. Ha dedotto la violazione delle regole di gara e dei requisiti tecnici minimi, sostenendo che il prodotto offerto dalla controinteressata integrerebbe un’ipotesi di aliud pro alio con conseguente necessaria esclusione dalla gara della parte aggiudicataria; ha lamentato il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti, per omessa rilevazione di una difformità evidente dalla documentazione tecnica; la violazione della par condicio e dei principi di trasparenza e imparzialità, per alterazione del confronto concorrenziale determinata dall’ammissione di un prodotto non conforme. Ha dedotto altresì, l’illegittima applicazione del principio di equivalenza ad una caratteristica strutturale – e non funzionale – del prodotto richiesto nonché la violazione dell’autovincolo, per disapplicazione in sede valutativa di requisiti qualificati come minimi ed essenziali a pena di esclusione. Ha chiesto, in via subordinata, il risarcimento del danno.
1. Si è costituita la stazione appaltante, resistendo al ricorso. Ha sostenuto la legittimità della valutazione tecnica espressa dalla commissione e ha rappresentato di aver avviato un riesame istruttorio delle offerte al fine di verificare la conformità del prodotto aggiudicato.
2. Si è costituita la controinteressata, resistendo al ricorso. Ha sostenuto la piena conformità del prodotto offerto, evidenziando che lo stesso gelificherebbe a contatto con il sangue, producendo un effetto emostatico del tutto equivalente a quello di un idrogel; che il capitolato sarebbe stato redatto senza che i funzionari preposti fossero a conoscenza dell’esistenza di un prodotto o, comunque, della sua immissione in commercio in Italia, con quelle caratteristiche parimenti funzionali a quelle di un idrogel.
3. Con atto notificato il 25 maggio 2026 e depositato il 4 giugno 2026, la ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso la relazione dell’organo tecnico del 29 aprile 2026, adottata all’esito del riesame istruttorio, che ha confermato la conformità del prodotto della controinteressata, ritenendolo funzionalmente equivalente alle specifiche richieste. Ha dedotto l’illogicità e l’irragionevolezza della valutazione tecnica di riesame, contestando in modo specifico l’affermazione secondo cui la gelificazione a contatto con il sangue renderebbe il prodotto equivalente all’idrogel richiesto, e ribadendo che il prodotto offerto dalla controinteressata sarebbe un emostatico liquido con meccanismo di azione biochimico radicalmente diverso da quello di un idrogel preformato. Ha dedotto la reiterazione dei vizi istruttori già denunciati con il ricorso introduttivo.
4. All’udienza camerale del 17 giugno 2026 la causa è passata in decisione, con avviso alle parti di una possibile definizione in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
DIRITTO
6. Il ricorso è fondato.
7. I motivi dedotti possono essere trattati unitariamente, esaminando il profilo centrale dell’equivalenza funzionale tra il prodotto offerto dalla controinteressata e quello richiesto in sede di gara. Il capitolato tecnico disciplina numerosi lotti di dispositivi medici emostatici, ciascuno descritto con caratteristiche tecniche specifiche. La lettura complessiva del documento rivela che la stazione appaltante ha operato distinzioni precise e consapevoli tra le diverse forme fisiche e tipologie dei prodotti richiesti: ha chiesto falde in collagene per il lotto 1, patch per i lotti 2 e 4, spugne di gelatina animale per i lotti 3 e 5, garze in cellulosa ossidata rigenerata per i lotti 6, 7 e 8, cera d’api per il lotto 10, liquido sintetico a base di cianoacrilato per i lotti 11 e 12, sigillante chirurgico per il lotto 13, tamponi nasali per i lotti 15 e 16. Quando ha voluto un liquido lo ha chiamato liquido; quando ha richiesto una garza l’ha espressamente nominata come tale; quando ha ritenuto che fossero necessarie strutture spugnose, le ha indicate con altrettanta precisione.
Per il lotto n. 46 la stazione appaltante ha richiesto un “kit idrogel emostatico assorbibile composto da siringa preriempita di idrogel emostatico trasparente e catetere portante con punta morbida compatibile con canali bioptici da 2,8 mm lunghezza 220 cm”, declinato nelle varianti da 3 ml e da 5 ml. La descrizione è cumulativa e articolata su più livelli: la natura fisica del prodotto (gel), le caratteristiche visive (trasparente), la forma di presentazione (siringa preriempita), il corredo necessario (catetere con punta morbida), la compatibilità tecnica con gli strumenti endoscopici (canali bioptici da 2,8 mm) e la lunghezza del catetere (220 cm).
8. Il contesto sistematico del capitolato dimostra che la distinzione tra idrogel e liquido non è accidentale né frutto di una redazione approssimativa o incerta. La stazione appaltante conosceva i prodotti emostatici liquidi e le loro caratteristiche fisiche – avendo richiesto espressamente questa tipologia di beni in altri lotti – e ha scelto consapevolmente di richiedere per il lotto n. 46 un prodotto con una natura specifica. Tale valutazione è espressione della discrezionalità tecnica della stazione appaltante nella definizione dell’oggetto del contratto e non può essere reinterpretata in sede valutativa.
9. Dalla scheda tecnica prodotta dalla controinteressata in sede di gara emerge con chiarezza che: “ABS è un emostatico liquido naturale al 100%”; il documento illustra le caratteristiche del prodotto valorizzando specificamente la sua natura liquida come elemento distintivo e migliorativo rispetto ad altri prodotti disponibili sul mercato. In un passaggio di particolare rilievo, la scheda tecnica afferma che le caratteristiche derivanti dalla forma liquida “possono caratterizzare esclusivamente un emostatico liquido come quello proposto e non un emostatico in forma di gel, proprio per la diversa consistenza dei due diversi materiali”.
10. La controinteressata non ha dunque inteso offrire un idrogel né un prodotto assimilabile: ha ritenuto liberamente di proporre in gara un prodotto di natura diversa, a suo avviso migliorativa. La difformità tra il prodotto offerto e il requisito richiesto è, pertanto, autodichiarata dalla stessa controinteressata nella propria documentazione tecnica.
11. Il Collegio ritiene che la fattispecie integri, conseguentemente, un’ipotesi di aliud pro alio: il prodotto offerto appartiene a una categoria fisico-chimica diversa da quella richiesta dalla lex specialis, indipendentemente da ogni valutazione comparativa delle prestazioni cliniche.
12. L’organo tecnico ha ritenuto, in fase di riesame, che il prodotto fosse conforme sul rilievo che esso “si presenta liquido ma gelifica dopo un secondo a contatto con il sangue” e che “la natura del liquido è irrilevante” perché non andrebbe ad inficiare la ragione per cui il prodotto sarebbe stato richiesto. Questa valutazione è viziata su più piani.
13. Sul piano tecnico, la gelificazione a contatto con il sangue descritta nella scheda tecnica della controinteressata non costituisce una trasformazione del prodotto in idrogel. Il fenomeno descritto è la formazione di una rete proteica per agglutinazione del fibrinogeno e dei globuli rossi, effetto del meccanismo biochimico di azione del prodotto. Un idrogel è invece una struttura reticolare tridimensionale preformata, con caratteristiche fisiche proprie di viscosità, coesione, adesione tissutale e riassorbimento che prescindono dal meccanismo di emostasi. Le due strutture sono fisicamente, e anche dal punto di vista biochimico, distinte. Tale distinzione non richiede al Collegio di esprimere un giudizio sulla maggiore o minore efficacia clinica comparata dei due prodotti.
Un idrogel preformato e un liquido che coagula per agglutinazione proteica presentano differenze potenzialmente rilevanti quanto ad adesione tissutale, permanenza in sede, riassorbimento e comportamento nelle diverse tipologie di procedura endoscopica. Tali differenze non richiedono, tuttavia, una verifica clinica comparata: la destinazione d’uso è irrilevante ai fini del giudizio di conformità, perché la difformità è strutturale e autodichiarata e, d’altra parte, il significato testuale e sistematico della richiesta contenuto nel bando di gara deve ritenersi di contenuto insuperabile.
1. Sul piano giuridico, l’affermazione che la natura fisica del prodotto non abbia peso, proprio in ragione del principio di equivalenza, non può essere condivisa fino in fondo perché svuota del tutto di contenuto la lex specialis. Se la forma fisica fosse irrilevante, la stazione appaltante non avrebbe descritto il prodotto richiesto con la precisione con cui lo ha fatto, distinguendo tale necessità medica da tutte le altre specificatamente formulate in altri lotti. L’organo tecnico ha in sostanza sostituito la propria valutazione alla volontà espressa dalla stazione appaltante, operando una modificazione postuma dei requisiti di partecipazione alla gara, con alterazione del gioco della concorrenza.
2. Il principio di equivalenza, disciplinato dall’art. 68 del D.lgs. n. 36 del 2023, è strumento diretto a evitare che specifiche tecniche formulate in riferimento a standard, norme tecniche o caratteristiche di prodotti specifici, restringano illegittimamente il mercato, consentendo all’offerente di dimostrare che il proprio prodotto soddisfa in modo equivalente le esigenze della stazione appaltante. Esso presuppone però che la difformità attenga a specifiche tecniche che descrivono modalità di realizzazione di una funzione, non alla natura stessa del prodotto richiesto.
3. Nel caso di specie, la stazione appaltante non ha descritto un prodotto tramite riferimento a uno standard tecnico od un obbiettivo da raggiungere né, sul versante opposto, ha inteso fare riferimento ad un marchio specifico o a caratteristiche assolutamente individualizzate: ha descritto una categoria di prodotti fisicamente definita (l’idrogel), distinguendola espressamente dai liquidi/solidi che aveva richiesto in altri lotti. Applicare il principio di equivalenza in questo contesto significa non correggere una specificazione tecnica eccessivamente restrittiva, ma modificare l’oggetto dell’appalto. Questo Tribunale ha in precedenza accolto, ad esempio con la sentenza n. 1381 del 2025, una censura fondata sul principio di equivalenza funzionale in una controversia avente ad oggetto dispositivi emostatici con riguardo alle certificazioni richieste espressamente dalla Stazione appaltante, anche se ritenute in concreto inesigibili, interpretando quindi il concetto di equivalenza nel modo più ampio possibile, sostanzialmente nei termini invocati dalla parte controinteressata nella fattispecie odierna. Il limite dell’equivalenza funzionale di fronte al chiaro dato testuale della lex specialis è stato però affermato dal giudice d’appello, che ha riformato proprio la pronuncia di questo Collegio sopra indicata (Cons. Stato, Sez. III, n. 4680 del 2026). Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’esigenza di interpretare la legge di gara secondo canoni di ragionevolezza e proporzionalità (come ritenuto dal primo giudice) non può spingersi fino a negare precettività alla previsione letterale quando essa è inequivoca, costituendo quest’ultima un limite insuperabile posto a presidio della par condicio fra i concorrenti.
17. In definitiva, sulla base di queste premesse, deve ritenersi che in una procedura aggiudicata secondo il criterio del prezzo più basso la conformità tecnica ai requisiti minimi costituisca condizione binaria di ammissione. Non esiste margine di ponderazione né di compensazione tra caratteristiche. La valutazione di equivalenza funzionale, che presuppone un giudizio comparativo sulle prestazioni, è strutturalmente incompatibile con questo criterio di aggiudicazione quando la difformità attiene a un requisito espressamente richiesto dal tenore testuale della legge di gara e dall’analisi sistematica delle altre sue previsioni. In presenza di queste condizioni, la richiesta deve essere necessariamente qualificata come “essenziale”, anche a prescindere dall’utilizzo del detto avverbio o di altre formule semanticamente equipollenti (“a pena di esclusione”, “è indispensabile”, “necessariamente” e simili).
18. La conseguenza logica è che se un operatore economico ritiene che le specifiche tecniche siano formulate in modo da escludere ingiustificatamente prodotti equivalenti
o migliorativi, il rimedio è l’impugnazione del bando prima della scadenza per la presentazione delle offerte. In altri termini, pur nella consapevolezza che un’applicazione rigida del principio di letteralità può in astratto favorire logiche formalistiche o deviate (bandi-fotografie), leggi di gara non aggiornate all’evoluzione tecnologica e agli standard di qualità più recenti, che il mercato potrebbe offrire a parità di prezzo o addirittura a condizioni più vantaggiose, il rimedio a tali distorsioni è l’impugnazione della lex specialis, non la sua disapplicazione in sede valutativa. In questo senso, allora, non è l’Amministrazione a dover adeguare la propria domanda al mercato, ma è quest’ultimo a doversi svolgere in funzione del soddisfacimento di quella domanda, per come formulata esattamente nel bando, che costituisce il fondamento e il limite delle regole del gioco negli appalti pubblici.
19. In definitiva, il ricorso e i motivi aggiunti vanno accolti, con conseguente caducazione dell’aggiudicazione e degli atti consequenziali. La stazione appaltante dovrà procedere alla riedizione della procedura limitatamente al lotto n. 46, ovvero, ove ne ricorrano i presupposti, all’aggiudicazione in favore della ricorrente quale concorrente idonea rimasta in gara, previo svolgimento delle verifiche di legge.
La domanda risarcitoria, proposta in via subordinata, rimane assorbita dall’accoglimento della domanda principale.
20. Le spese di lite possono essere interamente compensate, stante il tipo e contenuto delle rispettive difese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato da motivi aggiunti, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati. Compensa le spese di lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:
Vincenzo Blanda, Presidente
Lorenzo Ieva, Consigliere
Lorenzo Mennoia, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
________________________________________
[1] Massima e nota di sintesi tratte da Codice dei contratti pubblici annotato con giurisprudenza e prassi a cura di Avv. Ornella Cutajar e Avv. Alessandro Massari, in normepa.it, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, in particolare nella sezione dedicata al d.lgs. 36 del 2023
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