Comitato per i diritti economici, sociali e culturali (CESCR): osservazioni sul caso di sfratto da un alloggio popolare in Italia relativo alla comunicazione n. 222/2021

Il 5 marzo 2026, il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali (CESCR) ha pubblicato le osservazioni adottate il 13 febbraio 2026 in merito alla comunicazione n. 222/2021, inizialmente presentata il 22 luglio 2021. Le osservazioni sono state adottate ai sensi del Protocollo opzionale al Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (OP-ICESCR). L’oggetto della comunicazione era lo sgombero coatto di una famiglia da parte dello Stato parte, l’Italia, senza la fornitura di un alloggio alternativo. L’autore sosteneva che ciò violasse il proprio diritto a un alloggio adeguato ai sensi dell’articolo 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (ICESCR) e degli articoli 3.1 e 5 dell’OP-ICESCR.

La comunicazione è stata presentata da E.P., cittadino italiano, e descriveva il danno subito da sua moglie, K.E., e dai suoi due figli minorenni, L.P. e G.P. Il 28 luglio 2021, il Comitato ha registrato la comunicazione e ha richiesto allo Stato parte di adottare misure urgenti per impedire un danno irreparabile all’autore e alla sua famiglia, mediante la sospensione dello sfratto o la fornitura di un alloggio alternativo adeguato, di concerto con l’autore. La richiesta non ha ricevuto risposta.

Contesto fattuale e denuncia iniziale

L’autore e la sua coniuge sono emigrati in Italia dall’ex Jugoslavia; hanno due figli che erano minorenni al momento della registrazione della comunicazione, il più giovane dei quali affetto da epilessia notturna. L’autore ha dichiarato che, al momento della presentazione della comunicazione, lavorava 5 giorni al mese, con sussidi pari al 40% del suo stipendio. Il reddito familiare era pari a 10.169 euro all’anno, determinato utilizzando l’Indice di Situazione Economica Equivalente (ISEE).

Nel 2007, l’autore ha sottoscritto un contratto di acquisto per un appartamento di 47 metri quadrati in un complesso residenziale sovvenzionato in fase di costruzione e cofinanziato dal Comune di Fiumicino e dalla Regione Lazio. Il piano di edilizia sociale, denominato «Piani di Zona», stabiliva che gli immobili non potessero essere né venduti né affittati a prezzi di mercato. L’autore ha quindi versato un importo non divulgato all’agenzia immobiliare durante la costruzione dell’immobile e 40.000 euro all’impresa edile. Dopo un notevole ritardo, l’appartamento è stato finalmente consegnato nel 2010; tuttavia, all’autore e alla sua famiglia non è stata concessa la proprietà e sono stati tenuti a pagare un canone di locazione all’impresa edile. L’autore ha versato altri 40.000 euro, che sarebbero stati detratti dal prezzo finale dell’immobile. Nel 2014 sono stati riscontrati gravi problemi relativi alla qualità dell’appartamento ed è stato accertato che l’affitto richiesto dall’impresa all’autore era illegale. Ciononostante, l’impresa edile si è rifiutata di rimborsare la differenza tra quanto pagato dall’autore e l’importo che avrebbe potuto legittimamente richiedere.

La società di costruzioni ha presentato istanza di fallimento nel 2018, dopodiché il Tribunale di Roma ha nominato un curatore fallimentare. Nella prima metà del 2019, la famiglia dell’autore, insieme ad altre persone che si trovavano in circostanze simili, ha presentato delle offerte al curatore fallimentare, che sono state respinte poiché il curatore intendeva estinguere i debiti con i creditori della società vendendo gli immobili al valore di mercato. Di conseguenza, il curatore fallimentare non ha provveduto a rinnovare il contratto di locazione dell’autore, il quale ha ricevuto notifica di un’ordinanza di sfratto il 1° ottobre 2019.

L’ordinanza di sfratto stabiliva che gli occupanti privi di titolo legale dovessero liberare l’immobile, in quanto una casa non occupata avrebbe raggiunto un prezzo migliore all’asta. Nello stesso mese, la società di costruzioni è stata accusata di frode aggravata che coinvolgeva l’autore e altre parti interessate.

La procedura fallimentare si è conclusa nel novembre 2019, dopodiché l’autore ha presentato istanza di sospensione dello sfratto sulla base del procedimento penale in corso, richiesta che è stata respinta nel gennaio 2020.

Nel dicembre 2019, il Consiglio regionale del Lazio, che aveva concesso finanziamenti pubblici per il progetto di edilizia popolare, ha citato in giudizio l’impresa edile. L’autore ha utilizzato questo fatto come motivazione per presentare un’altra richiesta di sospensione dello sfratto, rimasta senza risposta. Nel febbraio 2020 è stata approvata una legge che consentiva specificatamente la sospensione degli sfratti nei casi di alloggi a canone moderato in cui fossero stati revocati i finanziamenti pubblici o fossero in corso procedimenti penali. Ciononostante, la richiesta di sospensione dell’autore è stata esaminata solo nel maggio 2020 ed è stata respinta con una decisione retrodatata a marzo 2020.

La pandemia di Covid-19 ha indotto lo Stato a sospendere tutti gli sfratti fino a settembre 2020. Anche una quinta richiesta di sospensione presentata nel gennaio 2021 è stata respinta, con il tribunale che ha dichiarato di non essere competente a trattare questioni sociali. Nel maggio 2021, la società è stata formalmente incriminata per frode, con il processo che avrà inizio nel marzo 2022. L’autore e la sua famiglia sono stati infine sfrattati il 12 settembre 2024.

L’autore ha citato l’articolo 11 del Patto per sostenere che le autorità pubbliche non hanno garantito alla sua famiglia i diritti economici, sociali e culturali che lo Stato si era impegnato a attuare. L’autore ha affermato che le autorità pubbliche avevano il dovere di monitorare l’utilizzo dei programmi di edilizia sociale che avevano contribuito a istituire, assicurando così che non venissero commesse attività fraudolente. Lo scopo degli investimenti nell’edilizia sociale dovrebbe essere quello di fornire un alloggio adeguato alle persone con accesso limitato al mercato immobiliare privato, non quello di privilegiare il profitto privato. L’autore ha inoltre ribadito che non vi era proporzionalità nell’esecuzione dell’ordine di sfratto, poiché lui e la sua famiglia si trovavano di conseguenza a rischiare di rimanere senza un alloggio.

Argomentazioni delle parti sull’ammissibilità e nel merito

La controversia centrale tra le parti riguardava il fatto che l’autore avesse esaurito tutti i rimedi interni disponibili prima di presentare la comunicazione, come richiesto dall’articolo 3, paragrafo 1, del Protocollo opzionale al Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (OP-ICESCR).

Nelle sue osservazioni del 26 novembre 2021, lo Stato parte ha sostenuto che l’autore non avesse esaurito i rimedi interni, poiché al momento della presentazione della comunicazione erano ancora in corso il procedimento fallimentare e il procedimento penale. Lo Stato parte ha inoltre affermato che l’autore non avesse perseguito tutti i rimedi disponibili, quali l’avvio di azioni civili per contestare l’ordine di sfratto, la richiesta di far valere la propria opzione di acquisto dinanzi ai tribunali civili, la richiesta di rimborso attraverso il procedimento fallimentare o la costituzione di parte civile nel procedimento penale.

L’autore ha ribattuto che la procedura fallimentare era già stata chiusa nel 2019 e che il procedimento penale non era né efficace né tempestivo, non essendo riuscito a garantire la restituzione dei risparmi di una vita persi a causa di affitti e depositi gonfiati. L’autore ha inoltre evidenziato il rischio di reati penali derivanti da ritardi prolungati e ha sottolineato che la richiesta di misure provvisorie avanzata dal Comitato nel luglio 2021 era rimasta del tutto inattuata, senza che fosse stata offerta né la sospensione dello sfratto né la fornitura di un alloggio alternativo.

Il Comitato ha ricordato che, ai fini dell’articolo 3.1, i rimedi interni sono quelli disponibili in relazione diretta con gli eventi che hanno dato origine alla presunta violazione e che possono essere ragionevolmente considerati efficaci. Rilevando che l’autore aveva presentato cinque richieste di sospensione dell’ordine di sfratto, tutte respinte, e in assenza di alcuna chiara indicazione da parte dello Stato parte in merito a quali ulteriori rimedi fossero ancora disponibili, il Comitato ha concluso che l’articolo 3.1 dell’OP-ICESCR non costituiva un ostacolo all’ammissibilità.

Osservazioni aggiuntive

A seguito dello scambio iniziale, entrambe le parti hanno presentato ulteriori informazioni e argomentazioni, sviluppando ulteriormente le rispettive posizioni.

Il 22 novembre 2022, lo Stato parte ha fornito informazioni aggiornate provenienti dal Comune di Fiumicino, confermando che i servizi sociali avevano convocato gli inquilini tramite raccomandata e condotto colloqui per valutare la loro situazione, ai quali hanno partecipato 15 inquilini, tra cui l’autore.

Lo Stato parte ha confermato i dettagli relativi alla situazione familiare dell’autore, osservando che era in cassa integrazione dal 2017 e riceveva un’indennità mensile di 1.500 euro fino al 2023; che la sua coniuge non lavorava; e che uno dei suoi figli soffriva di epilessia, sebbene senza una disabilità formalmente riconosciuta. Lo Stato parte ha osservato che il Comune offriva misure di assistenza sociale ordinarie per le famiglie in difficoltà socioeconomiche, subordinate a un’indagine sociale e a una valutazione dei bisogni, ma che nessuna famiglia aveva formalmente richiesto tale assistenza.

Il 17 maggio 2023, l’autore ha affermato che il tribunale fallimentare aveva assunto il controllo del procedimento, dando priorità al rimborso dei creditori e minacciando lo sfratto a meno che gli inquilini non avessero acquistato l’alloggio a prezzi di mercato, cosa che egli non poteva permettersi. L’autore ha descritto due incontri con gli assistenti sociali comunali avvenuti nell’aprile e nel dicembre 2022, durante i quali gli assistenti sociali si sono rifiutati di accettare la documentazione che dimostrava la fragilità finanziaria della famiglia e non hanno offerto soluzioni concrete, riconoscendo che le normative impedivano di presentare una nuova domanda per un alloggio popolare e confermando che non vi erano alloggi disponibili. L’autore ha inoltre osservato che dal secondo incontro è emerso che la Prefettura stava esercitando pressioni attive sul Comune affinché accelerasse gli sfratti, contraddicendo così lo scopo dichiarato della protezione sociale e la richiesta di misure provvisorie avanzata dal Comitato.

Il 19 ottobre 2024, l’autore ha riferito che, il 12 settembre 2024, la sua famiglia era stata sfrattata con la forza dall’ufficiale giudiziario, coadiuvato dalla polizia. L’autore ha riferito che i tentativi di presentare la richiesta del Comitato di misure provvisorie sono stati ignorati, che non è stata offerta alcuna sistemazione alternativa e che tutti i mobili e gli effetti personali sono stati portati via. L’autore ha concluso che si era verificato un danno irreparabile e che lo Stato parte aveva disatteso i propri obblighi sia ai sensi del Patto che dell’OP-ICESCR.

Decisione del Comitato sull’ammissibilità e analisi nel merito

Il Comitato ha riconosciuto che l’autore aveva esaurito tutti i rimedi disponibili in merito alla sua richiesta di opposizione allo sfratto e che i provvedimenti di sfratto emessi non avevano valutato le conseguenze dello sfratto per l’autore e la sua famiglia, nonostante la loro situazione di vulnerabilità e la mancanza di opzioni abitative alternative. Ha inoltre rilevato che il tribunale fallimentare si era basato esclusivamente sulla massimizzazione del recupero dei crediti, trascurando le dimensioni sociali insite nel programma di edilizia popolare.

Sulla base delle decisioni delle autorità giudiziarie, il Comitato ha osservato che, nell’emissione dei provvedimenti di sfratto, non era stato tenuto conto dell’interesse superiore dei figli dell’autore. È stato rilevato che i tribunali nazionali non avevano adeguatamente considerato la precarietà economica dell’autore e della sua coniuge, con un reddito unico e limitato derivante dall’accesso parziale dell’autore al mondo del lavoro e dalla dipendenza della famiglia dall’assistenza sociale. I tribunali hanno inoltre trascurato l’impatto sproporzionato che lo sfratto avrebbe avuto sulla seconda figlia, data la sua epilessia notturna.

Si sarebbero dovuti predisporre accordi e una consultazione effettiva con la famiglia per valutare la loro situazione, la situazione socioeconomica dell’autore e le eventuali alternative di alloggio sociale disponibili. Il Comitato ha concluso che non vi era alcuna prova dell’esistenza di un «meccanismo di consultazione giudiziaria autentico ed efficace» per valutare misure alternative allo sfratto. Di conseguenza, alla famiglia non sono stati forniti alloggi alternativi né sistemazioni temporanee di emergenza per evitare che si ritrovasse senza fissa dimora a seguito dello sfratto. Lo Stato parte non ha fornito alcuna spiegazione sul motivo per cui non fosse in grado di offrire alla famiglia un rimedio alla sua situazione abitativa sin dal momento in cui è venuto a conoscenza delle sue condizioni di vulnerabilità.

Misure provvisorie e sfratto coatto

Il 28 luglio 2021, mentre la comunicazione era all’esame, il Comitato ha chiesto la sospensione dello sfratto dell’autore e della sua famiglia, oppure la fornitura di un alloggio adeguato, in consultazione con l’autore.

Il Comitato ha sottolineato che l’applicazione delle misure provvisorie, come previsto dall’articolo 5 del Protocollo Opzionale all’ICESCR, è fondamentale per l’adempimento del dovere del Comitato, ai sensi del Protocollo Opzionale all’ICESCR, di preservare l’integrità del processo e la sua efficacia in presenza di rischi di danno irreparabile.

Sulla base delle linee guida del Comitato in materia di misure provvisorie, lo Stato parte ha violato la propria responsabilità di rispettare la procedura di comunicazione individuale prevista dal Protocollo OP-ICESCR. Il mancato rispetto delle misure provvisorie ostacola la capacità dei futuri Pareri di porre rimedio al danno arrecato alle vittime. Lo Stato parte non ha fornito alcuna spiegazione sul motivo per cui non fosse possibile applicare le misure provvisorie, per cui il Comitato ha accertato la violazione dell’articolo 5 del Protocollo OP-ICESCR.

Conclusione e raccomandazioni finali

Sulla base dei fatti e delle argomentazioni presentate nel caso, il Comitato ha stabilito che lo sfratto dell’autore e della sua famiglia costituiva una violazione del loro diritto a un alloggio adeguato, sancito dal Patto, nonché dell’articolo 5 del Protocollo OP-ICESCR. Ai sensi dell’articolo 9.1 del Protocollo OP-ICESCR, il Comitato ha ritenuto che lo Stato parte fosse responsabile della violazione del diritto dell’autore e della sua famiglia ai sensi dell’articolo 11.1, in combinato disposto con l’articolo 10.3.

Lo Stato parte era pertanto tenuto ad adottare misure per conformarsi alle conclusioni del Comitato e a fornire un rimedio efficace all’autore e alla sua famiglia, comprese le seguenti misure:

1. Rivalutare le loro esigenze, qualora non dispongano di adeguate condizioni abitative, al fine di garantire loro un alloggio pubblico o adottare misure alternative che consentano loro di accedere a un alloggio adeguato, in conformità con i criteri stabiliti nelle Conclusioni.
2. Erogare all’autore un risarcimento monetario per la violazione dei diritti suoi e della sua famiglia.
3. Rimborsare all’autore le spese legali sostenute per la presentazione della comunicazione.

Il Comitato ha sottolineato che, in linea con i propri impegni internazionali, lo Stato parte dovrebbe adottare misure volte a garantire che violazioni di questa natura non si ripetano. Di conseguenza, lo Stato parte è stato invitato a garantire l’allineamento della propria legislazione interna alle norme internazionali stabilite nel Patto.