1. Contratti pubblici – Verifica di anomalia – Personale non dipendente – Costi giornalieri – Obbligo della stazione appaltante di verificarne la ragionevolezza – Inammissibilità di giustificativi non corredati da documentazione o metodologia di calcolo – Vizio del giudizio di congruità conclusivo
2. Contratti pubblici – Termine di impugnazione – Decorrenza dall’effettiva ostensione degli atti – Comportamento dilatorio della stazione appaltante nell’accesso – Impossibilità di richiedere l’impugnazione “al buio” – Principio di parità delle parti
3. Contratti pubblici – Disciplina processuale speciale per appalti PNRR – Presupposto applicativo – Finanziamento effettivo con fondi PNRR – Onere della prova a carico della stazione appaltante – Insufficienza di generici richiami alla Missione PNRR negli atti di gara
4. Contratti pubblici – Verifica di anomalia – Libertà imprenditoriale nella scelta del rapporto di lavoro – Personale non dipendente: costo non rimesso alla libera contrattazione – Potere della stazione appaltante di valutare la ragionevolezza della remunerazione
5. Contratti pubblici – Annullamento dell’aggiudicazione – Effetto conformativo – Retrocessione alla fase di verifica di anomalia – Inefficacia del contratto ex art. 122 c.p.a. – Incompatibilità del subentro con l’oggetto dell’appalto in corso di esecuzione
1. Sebbene per il personale non dipendente non possa assumersi quale parametro vincolante quello corrispondente ai minimi contrattuali, resta salvo il potere della stazione appaltante di verificare l’anomalia dell’offerta anche in relazione a tale personale, cui si applicano i limiti di una ragionevole remunerazione della prestazione professionale. Il giudizio di congruità è viziato quando la stazione appaltante, dopo aver richiesto chiarimenti sui costi del personale a partita IVA evidenziandone l’insufficienza, conclude positivamente il subprocedimento di verifica dell’anomalia a fronte di un giustificativo che si riduce a un mero preventivo privo di documentazione e metodologia di calcolo a supporto, senza insistere per l’ottenimento degli elementi valutativi già ritenuti mancanti.
«L’approfondimento circa la congruità e sostenibilità dei costi del personale a partita IVA non poteva ritenersi soddisfacente, poiché l’operatore economico aveva fornito quale unico elemento aggiuntivo un mero preventivo, senza allegare altra documentazione o chiarimenti metodologici a supporto dei propri conteggi; la stazione appaltante, pertanto, avrebbe dovuto insistere per l’ottenimento di quegli stessi elementi valutativi che aveva in precedenza ritenuto mancanti».
2. A fronte della tempestività di un’istanza di accesso, qualora la stazione appaltante rifiuti l’accesso o impedisca con comportamenti dilatori l’immediata conoscenza degli atti di gara, il termine per l’impugnazione comincia a decorrere solo da quando l’interessato abbia effettivamente conosciuto gli atti richiesti. Eventuali comportamenti dilatori dell’amministrazione, tenuti in violazione dell’obbligo di consentire l’accesso integrale, non possono comportare vantaggi processuali per la stessa, in applicazione del principio di parità delle parti. Non può esigersi che il concorrente impugni atti non conosciuti, specie quando il corredo contestativo si incentri su profili di difetto di istruttoria e motivazione ricavabili solo dalla complessiva disamina dell’offerta, dei giustificativi e della valutazione di congruità.
«Al cospetto di un siffatto comportamento dilatorio che, in violazione dei canoni legali, ha di fatto impedito la piena e tempestiva conoscenza degli atti della procedura, non poteva esigersi che il RTI secondo classificato li impugnasse “al buio” e in via anticipata».
3. La disciplina processuale speciale riservata alle procedure afferenti agli investimenti PNRR presuppone l’effettivo finanziamento in tutto o in parte con risorse PNRR, che deve essere positivamente dimostrato. Generici richiami al possibile finanziamento con fondi PNRR o alla Missione 6 “Salute” contenuti negli atti dell’accordo quadro non sono sufficienti a fondare l’assoggettamento del giudizio alla disciplina speciale ed eccezionale, la cui applicazione ha importanti riflessi sull’ampiezza della tutela giurisdizionale concretamente accordabile.
«Tali atti contengono meri, generici richiami al possibile finanziamento mediante fondi PNRR e alla Missione 6 “Salute”, i quali, da soli, non possono fondare l’assoggettamento del giudizio ad una disciplina processuale speciale ed eccezionale, la cui applicazione ha importanti riflessi sull’ampiezza della tutela giurisdizionale concretamente accordabile».
4. In assenza di espresse preclusioni, la lex specialis deve essere interpretata alla luce del principio di libertà imprenditoriale, che si estende alla facoltà di scelta del rapporto di lavoro più confacente alla tipologia di lavorazione da eseguirsi. Tuttavia, il costo del personale non dipendente non è rimesso alla libera contrattazione tra le parti, in quanto tale libertà deve rispettare i limiti di una ragionevole remunerazione della prestazione professionale: diversamente, qualsiasi costo indicato nell’offerta dovrebbe ritenersi di per sé congruo, rendendo impossibile il controllo sull’anomalia. È pertanto legittimo assumere, quale parametro non vincolante, la retribuzione contrattuale minima prevista per i lavoratori subordinati affidatari di analoghe mansioni.
«La libertà di contrattazione deve comunque rispettare i limiti di una ragionevole remunerazione della prestazione professionale, ai fini della cui valutazione è legittimo assumere, sebbene come detto quale parametro non vincolante, la retribuzione contrattuale minima prevista per i lavoratori subordinati affidatari di analoghe mansioni».
5. Quando l’effetto conformativo della sentenza di annullamento impone la retrocessione della procedura alla fase di valutazione della sostenibilità delle offerte, e l’oggetto dell’appalto — già parzialmente eseguito nelle sue fasi iniziali — non è compatibile con l’eventuale subentro di altro concorrente nel corso dell’esecuzione, ricorrono i presupposti per la declaratoria di inefficacia del contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a. La domanda risarcitoria non è accoglibile quando l’ipotetico pregiudizio non può dirsi attuale prima dell’esito della nuova procedura.
«L’effetto conformativo della presente pronuncia impone la sostanziale retrocessione della procedura alla fase di valutazione della sostenibilità delle offerte e (…) l’oggetto dell’appalto, ad oggi eseguito solo in parte, (…) non è compatibile con l’eventuale subentro di altro concorrente nel corso dell’esecuzione».
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Azienda Sanitaria Zero indiva, nell’ambito dell’accordo quadro Consip “Sanità digitale”, un appalto specifico per il Nuovo Centro Unico di Prenotazione (NCUP) della Regione Piemonte (importo a base d’asta: € 9.439.625,73 – CIG B5D4C99330), con riapertura del confronto competitivo tra quattro RTI aggiudicatari del lotto 1. Il RTI controinteressato risultava primo classificato (77,68 punti), seguito dal RTI ricorrente (76,47 punti).
Vista l’entità dei ribassi, la stazione appaltante avviava la verifica di anomalia ai sensi dell’art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50/2016. Nel corso del subprocedimento emergeva che l’aggiudicatario aveva calcolato il costo del personale a partita IVA in circa € 100/giorno con 250 giornate annue, senza alcun margine per ferie, malattie o formazione. La stazione appaltante richiedeva chiarimenti ma concludeva positivamente il subprocedimento a fronte di una risposta che si limitava a un generico preventivo di terzi, senza documentazione metodologica. Il RTI secondo classificato chiedeva l’accesso agli atti, ottenendoli solo parzialmente e in modo dilatorio, e proponeva ricorso.
2) La decisione del TAR
In via preliminare, il TAR escludeva l’applicabilità della disciplina processuale PNRR, non avendo la stazione appaltante dimostrato il concreto finanziamento con risorse PNRR — rilevando solo generici richiami negli atti di gara — mentre la stessa Azienda Zero aveva ammesso che la commessa era finanziata con fondi regionali. Rigettava le eccezioni di irricevibilità, applicando il principio per cui il termine di impugnazione decorre dall’effettiva ostensione degli atti in caso di comportamento dilatorio dell’amministrazione. Rigettava altresì le eccezioni di inammissibilità per violazione del venire contra factum proprium, rilevando che l’offerta della ricorrente differiva da quella aggiudicataria sia nei costi sia nell’importo.
Nel merito, accoglieva il ricorso per vizio del giudizio di congruità: la stazione appaltante, dopo aver correttamente individuato le lacune dei giustificativi sui costi del personale a partita IVA e aver richiesto documentazione e metodologia, aveva accolto una risposta che si limitava a un preventivo privo di qualsiasi supporto probatorio, concludendo immotivatamente il subprocedimento.
3) L’esito
Il TAR Piemonte, Sez. II, accoglieva il ricorso e i motivi aggiunti, annullava l’aggiudicazione e retrocedeva la procedura alla fase di valutazione della sostenibilità e congruità delle offerte. Dichiarava l’inefficacia del contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a. Rigettava la domanda risarcitoria. Condannava la stazione appaltante e la controinteressata al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, liquidate in € 5.000,00 ciascuna oltre accessori.
Pubblicato il 25/06/2026
N. 01456/2026 REG.PROV.COLL.
N. 03617/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3617 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B5D4C99330, rappresentata e difesa dagli avvocati Jacopo Emilio Paolo Recla e Lara Bonoldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Azienda Sanitaria Zero, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Cresta e Claudia Bonifanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Piemonte e Ministero della Salute, non costituiti in giudizio;
nei confronti
-OMISSIS- – -OMISSIS- S.p.A., -OMISSIS-S.p.a., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS-S.p.A., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS-S.p.A., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS-S.r.l. e-OMISSIS- S.p.a., non costituite in giudizio;
-OMISSIS-S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Capotorto e Riccardo Calvara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della Deliberazione del Direttore Generale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata in data -OMISSIS-, con cui Azienda Sanitaria ZERO (“Azienda Zero” o la “Stazione Appaltante”) ha aggiudicato in favore del RTI -OMISSIS-’“Accordo Quadro «Sanità digitale – sistemi informativi sanitari e servizi al cittadino» per le pubbliche amministrazioni del SSN – ID Sigef -OMISSIS- – Lotto 1 CUP e interoperabilità dati sanitari – Nord – Appalto Specifico per l’affidamento del servizio del Nuovo Centro Unico di Prenotazione (NCUP) della Regione Piemonte (-OMISSIS-)– ID -OMISSIS-” – CIG -OMISSIS-;
– dei giustificativi presentati in data-OMISSIS- e -OMISSIS- dal RTI -OMISSIS- nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta;
– dei verbali di gara nelle parti di cui in esposizione;
– della lex specialis nelle parti di cui in esposizione;
– di ogni atto o documento collegato, connesso o presupposto a quelli sopra indicati;
nonché per la condanna di Azienda Sanitaria Zero al risarcimento del danno in favore del RTI -OMISSIS- come in seguito indicato, previa dichiarazione di inefficacia del contratto esecutivo nelle more denegatamente sottoscritto con il RTI -OMISSIS-.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti, depositati da -OMISSIS- S.P.A. il 12.1.2026:
– della Deliberazione del Direttore Generale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata in data -OMISSIS-, con cui Azienda Sanitaria ZERO (“Azienda Zero” o la “Stazione Appaltante”) ha aggiudicato in favore del RTI -OMISSIS-’“Accordo Quadro «Sanità digitale – sistemi informativi sanitari e servizi al cittadino» per le pubbliche amministrazioni del SSN – ID Sigef -OMISSIS- – Lotto 1 CUP e interoperabilità dati sanitari – Nord – Appalto Specifico per l’affidamento del servizio del Nuovo Centro Unico di Prenotazione (NCUP) della Regione Piemonte (-OMISSIS-) – ID -OMISSIS-” – CIG-OMISSIS-;
– dei giustificativi presentati in data-OMISSIS-e -OMISSIS- dal RTI -OMISSIS- nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta;
– dei verbali di gara nelle parti di cui in esposizione;
– della lex specialis nelle parti di cui in esposizione;
– di ogni atto o documento collegato, connesso o presupposto a quelli sopra indicati”;
nonché per la condanna
di Azienda Sanitaria Zero al risarcimento del danno in favore del RTI -OMISSIS- come in seguito indicato, previa dichiarazione di inefficacia del contratto esecutivo nelle more denegatamente sottoscritto con il RTI-OMISSIS-.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’intimata Azienda Sanitaria Zero e della controinteressata -OMISSIS-S.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2026 il dott. Marco Costa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il presente giudizio trae origine dall’indizione, da parte di CONSIP S.p.A., della “Gara a procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro, ai sensi del D.lgs. 50/2016 e s.m.i., avente ad oggetto l’affidamento di servizi applicativi e l’affidamento di servizi di supporto in ambito «Sanità digitale – sistemi informativi sanitari e servizi al cittadino» per le pubbliche amministrazioni del SSN”, da aggiudicarsi sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e con riapertura del confronto competitivo; il relativo il Lotto 1, avente ad oggetto l’affidamento del “CUP e interoperabilità dati sanitari – NORD” , è stato aggiudicato agli RTI -OMISSIS- S.p.a. (di seguito, breviter, anche solo RTI -OMISSIS-), RTI -OMISSIS- S.p.a. (di seguito, breviter, anche solo RTI -OMISSIS-), RTI -OMISSIS- S.p.a. ed RTI-OMISSIS-S.r.l. (doc. 6 ricorrente).
2. Con Deliberazione del Direttore Generale n. -OMISSIS- del -OMISSIS- l’ente regionale Azienda Zero ha, quindi, indetto l’appalto specifico per il citato lotto 1, con riapertura del confronto competitivo tra i RTI aggiudicatari ai sensi dell’art. 54 comma 4 lettera b) del D. Lgs. 50/2016, a partire dall’importo a base d’asta di € 9.439.625,73 (docc. 3 e 4 ricorrente).
3. I servizi oggetto della commessa sono elencati a pag. 5 del documento “richiesta di offerta” (doc. 4 ricorrente, pag. 5) e meglio descritti in dettaglio nel capitolato tecnico (doc. 5 ricorrente, pagg. 90 – 99); in estrema sintesi, consistono nelle attività di studio delle esigenze dell’Amministrazione e definizione della struttura del nuovo sistema applicativo; configurazione delle componenti software necessarie per il NCUP; manutenzione del NCUP; assistenza tecnica per il corretto funzionamento del NCUP; garanzia della corretta gestione operativa del NCUP e la formazione periodica del personale IT e degli utenti finali dell’applicativo (amministrativi, personale assistenziale, medici specialisti).
4. All’esito delle operazioni di gara, la graduatoria stilata dalla Commissione ha visto il controinteressato RTI -OMISSIS- collocarsi al primo posto con 77,68459 (punteggio tecnico di 65,62612 e punteggio economico di 12,05847), seguito da RTI -OMISSIS- con 76,47375 (punteggio tecnico di 69,26479 e punteggio economico di 7,20896), il quale, a sua volta, superava RTI -OMISSIS-S.R.L., terzo con 74,45535 (punteggio tecnico di 61,95505 e punteggio economico di 12,5003).
5. Nella seduta riservata del -OMISSIS-, vista “l’entità dei ribassi presentati rispetto alla base d’asta”, la Stazione Appaltante ha ritenuto di verificare la congruità delle offerte ai sensi dell’art. 97, comma 6, del D.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 3.3. della “Richiesta di offerta” (a mente del quale la Stazione Appaltante svolge la verifica di congruità delle offerte “in caso di presenza di elementi specifici che facciano apparire le offerte anormalmente basse ai sensi dell’art. 97, comma 6, del D. Lgs. 50/2016 e s.m.i.”) (docc. 3 e 4 ricorrente); il RUP ha, quindi, chiesto ai tre concorrenti di trasmettere i giustificativi delle rispettive offerte e, ottenutili dagli interessati, ha chiesto chiarimenti integrativi con nota del -OMISSIS-, tempestivamente riscontrata dai destinatari (docc. 3, 2 e 2bis ricorrenti).
6. Il subprocedimento di verifica di congruità delle offerte si è, quindi, concluso positivamente, con il sintetico, generale e positivo giudizio che “le giustificazioni presentate possano ritenersi nel loro complesso esaustive”, in quanto i giustificativi presentati dai concorrenti in graduatoria “espongono tutti i costi legati all’erogazione della commessa”.
7. Azienda Zero ha, quindi, confermato la già stilata graduatoria e aggiudicato conformemente la commessa al RTI -OMISSIS-, comunicando al RTI -OMISSIS- l’esito della selezione con la nota prot. n. -OMISSIS- (docc. 1, 1bis ricorrente); quest’ultimo documento, pur assicurando che “tutta la documentazione è altresì disponibile” sul sito internet aziendale e sulla piattaforma telematica, precisava che “ai sensi dell’art. 3.5 del documento denominato “Richiesta d’offerta” si comunica che: 1) con riferimento all’offerta dell’operatore R.T.I. -OMISSIS-S.p.A. lo stesso, ai sensi dell’art. 53 comma 5 lett. a) del d. lgs. 50/2016, ha secretato le seguenti parti dell’offerta tecnica: – Capitolo 2: Soluzioni; – Capitolo 3: Servizi; – risultano secretate altresì le note relative alla congruità delle offerte richiesta ai sensi dell’art. 97 comma 6 del d. lgs. 50/2016;”.
8. Il RTI -OMISSIS-, premettendo che, in quanto soggetto collocato al “secondo posto nella graduatoria finale è titolare di un interesse diretto, concreto, attuale e giuridicamente qualificato, a verificare la regolarità dello svolgimento della procedura di gara e le valutazioni espresse dalla Stazione Appaltante in tutte le fasi concorsuali, comprese quelle relative all’esame delle offerte tecniche ed economiche”, con istanza di accesso ex artt. 22 e ss L. 241/1990 del 15.10.2025 (riproduttiva di precedenti, analoghe trasmissioni) ha chiesto all’amministrazione l’ostensione dell’offerta risultata aggiudicataria e di tutti i documenti relativi “alla verifica di congruità dell’offerta ai sensi dell’art. 97, comma 6, del D.Lgs. n. 50/2016”, specificando che gli stessi gli erano “essenziali per una compiuta, coerente e trasparente valutazione del contenuto dell’offerta presentata dal concorrente aggiudicatario e, pertanto, la loro ostensione si configura come necessaria nel rispetto dei principi sanciti dalla Legge n. 241/1990, tra cui quelli di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento tra i concorrenti” (doc. 7 ricorrente); con nota del -OMISSIS-Azienda Zero ha parzialmente respinto la richiesta, non ritenendo dimostrato un interesse idoneo a superare l’opposizione espressa dall’aggiudicataria ai sensi dell’art. 53 comma 5 lett. a) del d. lgs. 50/2016; il RTI -OMISSIS-, mediante successiva nota del -OMISSIS-, ha rinnovato la propria “formale istanza di accesso integrale ai documenti richiesti, ai sensi dell’art. 53, comma 6, del D. Lgs. 50/2016, con particolare riferimento ai Capitoli 2 e 3 dell’Offerta Tecnica e ai giustificativi economici, invitando (…) [l’] Amministrazione a riesaminare il diniego parziale alla luce dei principi espressi dalla giurisprudenza e dell’interesse qualificato (…)” dell’istante, riservandosi di adire le competenti sedi giurisdizionali, anche mediante ricorso ex art. 116 del Codice del Processo Amministrativo (docc. 8 e 9 ricorrente); infine, in data-OMISSIS- Azienda Zero, nel frattempo ulteriormente sollecitata, ha accolto l’istanza, senza però fornire tutti i documenti richiesti da -OMISSIS- (doc. 10 ricorrente).
9. Con ricorso notificato il 15.12.2025 e depositato il 29.12.2025 il deducente RTI ha censurato l’esito della gara, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare, formulando altresì istanza incidentale ostensiva ex art. 116 c.p.a. per gli atti non ancora messi a disposizione dall’amministrazione intimata; le censure dedotte si incentrano sulla:
I. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Illogicità manifesta – Difetto radicale di istruttoria – Difetto di motivazione – Inattendibilità e indeterminatezza dell’offerta del RTI-OMISSIS-; l’amministrazione non avrebbe rilevato l’incongruità e la non remuneratività dell’offerta aggiudicataria, sebbene la stessa, a fronte di un utile dichiarato di soli € 136.062,87, ovvero pari al 2,29 % del valore dell’appalto, contenesse una evidente sottostima del costo del lavoro, pari a circa 100 € a giornata di lavoro per ciascun professionista da impiegarsi nella commessa;
II. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto– Illogicità manifesta – difetto radicale di istruttoria – difetto di motivazione – indeterminatezza e inattendibilità dell’offerta del RTI -OMISSIS-; l’amministrazione non si sarebbe avveduta dell’implausibilità dei conteggi esposti dalla controinteressata, sebbene gli stessi differissero in modo rilevante anche da parametri di semplice individuazione, quali quelli contenuti nel capitolato d’oneri Consip;
III. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/20216. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto– Illogicità manifesta – difetto radicale di istruttoria – difetto di motivazione – Inattendibilità e indeterminatezza dell’offerta del RTI -OMISSIS-; Azienda Zero non avrebbe considerato che i giustificativi resi in relazione all’offerta prima classificata non contenevano alcun calcolo utile a valutarne la sostenibilità;
IV. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/20216. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto– Illogicità manifesta – difetto radicale di istruttoria – Inattendibilità dell’offerta; la scelta dell’aggiudicatario di ricorrere alla c.d. “esternalizzazione” in luogo dell’assunzione di lavoratori dipendenti, oltre che in sé criticabile e di dubbia compatibilità con le esigenze amministrative indicate nella lex specialis, avrebbe richiesto un maggior approfondimento istruttorio da parte della committente;
V. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto– Illogicità manifesta – difetto radicale di istruttoria – Inattendibilità dell’offerta avversaria; la valutazione dei costi sarebbe intrinsecamente carente con riferimento ad alcune figure professionali, le quali in offerta sono individuate come supportate da “risorse aggiuntive”, i cui costi, tuttavia, non risultano computati;
VI. Violazione dell’art. 95 e 97 D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto– Illogicità manifesta – difetto radicale di istruttoria – Inattendibilità dell’offerta avversaria; infine, anche ove si ritenesse il giudizio di congruità come motivato richiamando per relationem i giustificativi dell’offerente, gli stessi sarebbero intrinsecamente carenti ed errati;
10. Si sono costituiti in giudizio l’intimata Azienda Zero e il controinteressato RTI -OMISSIS-, entrambi eccependo, sin dalla fase cautelare e in via preliminare alla dedotta infondatezza nel merito, la tardività e irricevibilità del ricorso sotto plurimi profili; l’amministrazione ha altresì rappresentato che la documentazione richiesta con l’istanza incidentale ex 116 c.p.a. e consistente nelle richieste di chiarimenti inviate all’aggiudicataria in data -OMISSIS- e-OMISSIS- era stata fornita al raggruppamento deducente con nota del -OMISSIS- (docc. 22, 28 e 43 resistente).
11. Con motivi aggiunti di ricorso, depositati il 12.01.2026 e corredati di istanza cautelare e risarcitoria, il RTI -OMISSIS-ha ulteriormente dedotto, alla luce degli ultimi elementi documentali ottenuti:
VII. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Illogicità manifesta – Difetto radicale di istruttoria – Difetto di motivazione – Contraddittorietà con l’art. 3.3. della richiesta di offerta – Inattendibilità e indeterminatezza dell’offerta del RTI -OMISSIS-; l’amministrazione, pur avendo correttamente richiesto all’aggiudicataria chiarimenti in merito al costo del lavoro professionale esposto in offerto, accompagnati da documentazione ed esplicitazione della metodologia di calcolo impiegata, si sarebbe accontentata di una risposta assolutamente inappagante e insufficiente;
VIII. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Illogicità manifesta – Difetto radicale di istruttoria – Difetto di motivazione – Contraddittorietà con l’art. 3.3. della richiesta di offerta – Inattendibilità e indeterminatezza dell’offerta del RTI -OMISSIS-; richiamando il terzo motivo del ricorso introduttivo, il “costo medio ponderato” del lavoro professionale conterrebbe dati non scomponibili né verificabili;
IX. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Illogicità manifesta – Difetto radicale di istruttoria – Difetto di motivazione – Contraddittorietà con l’art. 3.3. della richiesta di offerta – Inattendibilità e indeterminatezza dell’offerta del RTI -OMISSIS-; il conteggio di 250 giornate annue di lavoro fornito da RTI -OMISSIS- sarebbe, inoltre, carente e irrealistico, in quanto non vi sarebbe alcun margine per ferie, malattie, formazione o altri eventi, mentre la risposta fornita sul punto dall’operatore sarebbe nuovamente inconferente e tautologica;
X. Violazione dell’art. 97 e 95 D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Illogicità manifesta – Difetto radicale di istruttoria – Difetto di motivazione – Contraddittorietà con l’art. 3.3. della richiesta di offerta – Inattendibilità e indeterminatezza dell’offerta del RTI -OMISSIS-; in conclusione, i giustificativi forniti, complessivamente considerati, colliderebbero con le richieste inoltrate dall’amministrazione.
12. Alla camera di consiglio del 13.01.2026 parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare, chiedendo la calendarizzazione dell’udienza pubblica, fissata dal Presidente dell’adita Sezione per il 19.03.2026.
13. Vista la superiore rinuncia all’istanza sospensiva, la stazione appaltante e l’aggiudicataria hanno sottoscritto il contratto di appalto il -OMISSIS- (docc. 4, 5 resistente).
14. In vista della discussione del ricorso in pubblica udienza le parti hanno depositato ulteriori documenti e scritti difensivi.
14.1. La stazione appaltante, oltre a contestare nel merito le censure attoree, ha ribadito le già sollevate eccezioni di irricevibilità, estendendole ai motivi aggiunti e sostenendo altresì, l’inammissibilità dell’intera impugnativa per mancata notifica al Ministero della Salute, responsabile della Missione n. 6 PNRR in cui ricadrebbe l’intervento oggetto del contenzioso; in sede di replica ha ulteriormente eccepito che l’operatore ricorrente ha presentato un’offerta economica allineata a quella dell’aggiudicatario cosicchè la scelta di muovere censure sul punto colliderebbe con il generale divieto di venire contra factum proprium, mentre i motivi aggiunti costituiscono, in tesi, una mera reiterazione delle censure ricorsuali.
14.2. Il controinteressato RTI -OMISSIS-ha parimenti ribadito e esteso ai motivi aggiunti l’eccezione di irricevibilità, nonché argomentato l’inammissibilità dell’impugnativa per violazione del divieto di venire contra factum proprium; per mancato rispetto dei limiti della sindacabilità nel merito delle scelte tecnico-economiche dell’operatore economico e dell’apprezzamento tecnico dell’Amministrazione; in ogni caso, secondo il RTI -OMISSIS- dovrebbero essere dichiarate improcedibili le domande di annullamento dell’aggiudicazione e degli atti impugnati, inefficacia del contratto stipulato e risarcimento in forma specifica mediante subentro nel contratto, in ragione dell’applicabilità alla controversia della disciplina speciale, anche processuale, riservata alle procedure afferenti agli investimenti PNRR di cui all’art. 48 del d.l. 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla l. 29 luglio 2021, n. 108;
14.3. Il RTI deducente ha, invece, insistito per l’accoglimento del ricorso, contestando nel merito le avversarie eccezioni e deduzioni; in particolare, in sede di replica ha ribadito le argomentazioni a sostegno della tempestività del ricorso e contestato l’applicabilità alla presente controversia della disciplina processuale per gli appalti PNRR, sostenendo che, in ogni caso, il relativo, mancato rispetto non integrerebbe un vizio di inammissibilità.
15. All’udienza pubblica del 19.03.2026 il difensore della ricorrente ha ulteriormente confutato l’avversaria tesi secondo cui ci si troverebbe al cospetto di un accordo quadro PNRR; all’esito della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.
16. Con ordinanza n. -OMISSIS- il Collegio ha prudenzialmente ordinato alla parte ricorrente di integrare il contraddittorio nei confronti delle amministrazioni centrali titolari dell’intervento previsto nel PNRR (Ministero della salute), disponendo, altresì incombenti istruttori a carico dell’amministrazione così individuati e motivati: “non risultando univocamente acclarata la riconducibilità dell’appalto specifico agli interventi PNRR ed essendovi pertinente contestazione tra le parti, risulta necessario ai fini del decidere che l’intimata parte pubblica depositi, entro il termine di 15 giorni decorrente dalla comunicazione della presente ordinanza, documentati chiarimenti al riguardo, accompagnati da idonea documentazione che evidenzi le specifiche fonti di finanziamento della commessa e gli eventuali rapporti tra quest’ultima e altri interventi finanziati con risorse PNRR”; le parti vi hanno tempestivamente ottemperato.
17. In vista della discussione nel merito della causa, le parti hanno svolto ulteriori difese, prendendo posizione anche sull’esito dell’istruttoria ordinata dal Collegio; l’Amministrazione ha rappresentato gli sviluppi esecutivi del contratto, rimarcando la sussistenza del prevalente interesse pubblico alla relativa continuazione.
18. All’udienza pubblica del 17.06.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
19. In via preliminare questo Tribunale ritiene che l’appalto controverso non rientri tra quelli finanziati in tutto o in parte da risorse PNRR o equiparati, cosicché il presente contenzioso non può essere assoggettato alla pertinente, speciale disciplina.
19.1. L’Amministrazione intimata, infatti, a fronte di specifica contestazione sul punto di parte ricorrente, è stata gravata dal Collegio dell’onere di fornire chiarimenti con la citata ordinanza n. -OMISSIS-, ma l’esito del disposto approfondimento ha confermato la fondatezza della tesi attorea; la nota di Azienda Zero, depositata in giudizio il 09.04.2026, infatti, per un verso ha riconosciuto che “la Commessa che ci occupa è finanziata con fondi regionali (si v. delibera indizione_AS_CUP, doc. 1-bis) – come risulta dalla DGR -OMISSIS-, allegata alla presente (All. 1)”, per altro verso, in preteso superamento della testè trascritta affermazione, ha genericamente allegato ma non documentato che il sistema di prenotazione “contribuisce alla realizzazione degli obiettivi eurounitari di digitalizzazione, interoperabilità e integrazione del sistema sanitario nazionale, posti a base dei predetti finanziamenti, rientrando tra gli interventi di supporto alla realizzazione della Missione 6 “Salute”, con conseguente applicazione della relativa normativa speciale”.
19.2. A diverse conclusioni non conduce la lettura del documento n. 6 di parte ricorrente (“capitolato d’oneri” Accordo Quadro Consip ID -OMISSIS-, pag. 17 e 18) né la disamina del documento n. 57 depositato dalla resistente (“condizioni della fornitura” Accordo Quadro Consip ID -OMISSIS-), punto “4.2 PNRR Missione 6 – Salute”, pag. 10), poiché tali atti contengono meri, generici richiami al possibile finanziamento mediante fondi PNRR e alla Missione 6 “Salute”, i quali, da soli, non possono fondare l’assoggettamento del giudizio ad una disciplina processuale speciale ed eccezionale, la cui applicazione ha importanti riflessi sull’ampiezza della tutela giurisdizionale concretamente accordabile da questo Giudice.
19.3. La trattazione della causa, pertanto seguirà la generale disciplina codicistica in materia di appalti.
19.4. Le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità radicate sulla violazione della disciplina sostanziale e processuale riservata agli impianti finanziati con risorse PNRR ed equiparati devono, pertanto, intendersi rigettate.
20. Parimenti in limine vanno respinte le eccezioni in rito sollevate avverso il ricorso e i motivi aggiunti dalle parti ricorrenti e controinteressata.
21. Quanto all’eccepita irricevibilità dell’impugnativa, sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti sono tempestivi: il Collegio, infatti, non ignora i precedenti giurisprudenziali richiamati dalle difese di parte resistente e controinteressata, come maturati a seguito della sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 12/2020, tuttavia ritiene che gli stessi non si attaglino alla peculiarità della fattispecie in questa sede trattata.
21.1. Il deducente RTI, infatti, precisando la propria collocazione in seconda posizione in graduatoria, aveva palesato sin dalla prima, tempestiva istanza di accesso agli atti del -OMISSIS- (doc. 7 ricorrente) la natura difensiva dell’interesse conoscitivo fatto valere (Cons. Stato, III, 3.12.2025, n. 9515), ma l’amministrazione ne ha consentito un esercizio solo parziale il -OMISSIS-, opponendo un’interpretazione formalistica della domanda e agitando i limiti all’accesso previsti dall’art. 53 del d. lgs. 50/2016.
21.2. In replica a tale illegittima decisione amministrativa parte ricorrente non ha formulato ex novo una seconda istanza ma ha, invece, insistito con la nota del -OMISSIS-(doc. 9 ricorrente) per l’accoglimento della prima richiesta in via di autotutela, riservandosi di agire in giudizio ex art. 116 c.p.a.
21.3. L’Amministrazione, ulteriormente sollecitata, ha, inoltre, messo a disposizione un’ulteriore tranche di documenti il-OMISSIS-, quando i 30 giorni per impugnare il parziale diniego del -OMISSIS- non erano ancora decorsi; infine, solo dopo aver ricevuto la notifica del ricorso introduttivo e della domanda incidentale ex art. 116 c.p.a. ha osteso anche gli ultimi documenti mancanti, qui oggetto di contestazione con i motivi aggiunti di ricorso, giustificando tale ritardo con la mancata indicazione delle note in questione nelle precedenti istanze ostensive, sebbene il RTI -OMISSIS- avesse sin da subito preteso tutti i documenti relativi “alla verifica di congruità dell’offerta ai sensi dell’art. 97, comma 6, del D.Lgs. n. 50/2016”.
21.4. Orbene, al cospetto di un siffatto comportamento dilatorio che, in violazione dei canoni legali, ha di fatto impedito la piena e tempestiva conoscenza degli atti della procedura, non poteva esigersi che il RTI secondo classificato li impugnasse “al buio” e in via anticipata; ciò, a maggior ragione, in quanto il corredo contestativo da quest’ultimo poi sviluppato si incentra su profili di difetto di istruttoria e motivazione, ricavabili solo dalla complessiva disamina dell’offerta presentata dall’aggiudicataria, dei giustificativi richiesti, delle risposte fornite da quest’ultima e della conseguente valutazione di congruità espressa dall’amministrazione.
21.5. Va, pertanto, dato seguito all’orientamento giurisprudenziale che, richiamando la sentenza n. 12/2020 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e i sovraordinati principi di matrice comunitaria, afferma che “a fronte della tempestività della richiesta di accesso (…), “qualora l’Amministrazione aggiudicatrice rifiuti l’accesso o impedisca con comportamenti dilatori l’immediata conoscenza degli atti di gara (e dei relativi allegati), il termine per l’impugnazione degli atti comincia a decorrere solo da quando l’interessato li abbia conosciuti” (cfr Ad. Pl. n. 12 del 2020, sub 25.2.). E ciò in quanto eventuali comportamenti dilatori dell’Amministrazione, tenuti in violazione dell’obbligo di consentire all’impresa l’accesso integrale agli atti di gara, “non possono comportare suoi vantaggi processuali, per il principio della parità delle parti”. Ne consegue che, laddove l’amministrazione non dia “immediata conoscenza” degli atti di gara, in specie mediante tempestiva risposta a una tempestiva richiesta d’accesso, da evadere entro il termine di 15 giorni (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 marzo 2022, n. 1792; Id., sez. V, 4 ottobre 2022, n. 8496), si farà applicazione dell’ordinario termine d’impugnazione di trenta giorni, decorrente dalla effettiva ostensione dei documenti richiesti dall’interessata (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 1263 del 2024; Id., sez. IV, 11 novembre 2020, n. 6392; Id., sez. V, n. 8496 del 2022)” (C.G.A.R.S., Sez. Giur.,13.11.2024, n. 903).
22. Neppure le eccezioni di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti meritano accoglimento.
22.1. Esaminando l’offerta di parte ricorrente e ponendola a confronto con il complessivo portato contestativo dell’impugnativa, non è dato rilevare alcuna violazione del divieto di andare contra factum proprium, in quanto la prima differisce da quella risultata aggiudicataria sia nei costi del lavoro esposti sia nell’ammontare complessivo, come peraltro desumibile anche dal diverso punteggio economico conseguito dai due concorrenti.
22.2. L’accoglimento delle contestazioni ricorsuali non presuppone neppure una inammissibile riedizione nel merito e in sede giurisdizionale delle valutazioni espresse dall’amministrazione ma, piuttosto, un pacificamente ammesso scrutinio circa la coerenza di quest’ultime rispetto all’istruttoria svolta.
22.3. La deducente muove censure metodologiche all’approccio seguito dall’amministrazione in sede di vaglio dei giustificativi dell’aggiudicataria, corroborando i propri rilievi con una relazione tecnica di parte, cosicché anche la subordinata censura di insostenibilità dell’offerta prima classifica è comunque corredata da elementi atti a dimostrarne, quantomeno in astratto, la fondatezza.
22.4. I motivi aggiunti ampliano il portato contestativo del ricorso introduttivo, in quanto rideclinano le originarie critiche all’operato dell’amministrazione alla luce dell’ultima tranche di documenti tardivamente ostesi, pertanto non costituiscono una pedissequa ripetizione di precedenti e già dedotte censure.
23. Ancora in limine, il Collegio prende atto che è venuto meno l’interesse a una pronuncia sulla domanda incidentale di accesso, proposta ex art 116 c.p.a. con il ricorso introduttivo, in quanto, per un verso, parte ricorrente non ha svolto successive difese sul punto e, per altro verso, gli atti ivi richiesti sono stati contestati con i motivi aggiunti di ricorso.
24. Nel merito il ricorso va accolto alla luce della complessiva fondatezza delle censure del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti di ricorso, scrutinabili congiuntamente alla luce del connesso e complementare portato contestativo, nella parte in cui contestano in radice la contraddittorietà e l’incompletezza del giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante.
24.1. Quale preliminare precisazione, va rilevato che, in assenza di espresse preclusioni e considerato l’oggetto della commessa, la lex specialis va interpretata alla luce del principio di libertà imprenditoriale, il quale si estende alla facoltà di scelta del rapporto di lavoro più confacente alla tipologia di lavorazione da eseguirsi (Cons. Stato, V, 24.01.2023, n. 783).
24.2. Tanto premesso, sebbene, in via generale, le previsioni di cui agli artt. dell’art. 95 co. 10 e art. 97 co. 5 lett. d) del D. Lgs. 50/2016 rimandino al costo del lavoro della manodopera subordinata, ciò “non significa che il corrispettivo per il personale non dipendente è rimesso alla libera contrattazione tra le parti, non essendo previsto un compenso minimo a livello normativo, perché, se così fosse, qualsiasi costo indicato nell’offerta economica dovrebbe essere ritenuto di per sé congruo, circostanza che implicherebbe l’impossibilità per la stazione appaltante di effettuare un controllo sulla congruità dell’offerta. Ecco perché il Consiglio di Stato ha sul punto osservato quanto segue con riferimento al personale non dipendente: “resta salvo il potere dell’Amministrazione di valutare l’anomalia dell’offerta anche in relazione al medesimo personale, sebbene non possa assumersi quale parametro vincolante quello corrispondente ai minimi contrattuali, tenuto conto della facoltà per le parti di pattuire in modo autonomo il corrispettivo; ciò perché tale libertà di contrattazione deve comunque rispettare i limiti di una ragionevole remunerazione della prestazione professionale, ai fini della cui valutazione è legittimo assumere, sebbene come detto quale parametro non vincolante, la retribuzione contrattuale minima prevista per i lavoratori subordinati affidatari di analoghe mansioni” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 25 marzo 2019, n. 1979)” (T.A.R. Lazio, I ter, 14.06.2024, n. 12183).
24.3. Nel caso che ci occupa, il R.U.P. ha correttamente richiesto a -OMISSIS- “di dettagliare: tutti i costi del personale indicando quanto segue: 1. profilo professionale servizio complessivo; 2. giornate di impiego nel servizio; 3. indicazione per ciascun profilo del CCNL utilizzato e il relativo livello contrattuale; 4. evidenza del rispetto dei minimi salariali e delle tabelle ministeriali; le risorse indicate nella relazione tecnica (in giorni uomo) precisandone i costi e confrontandole con le corrispondenti richieste previste negli atti di gara; il numero preciso di giornate offerte rispetto alle richieste previste negli atti di gara” (doc. 22 resistente); il concorrente ha depositato un elaborato a riscontro datato -OMISSIS- (doc. 25 resistente), recante, alle pagg. 6 e 7, una tabella ove veniva esposto il costo medio ponderato per ciascuna figura professionale impiegata, con la precisazione che, trattandosi di appalto di servizio avente natura intellettuale, il “numero di giornate rappresenta pertanto una semplice metrica, utilizzata per determinare il corrispettivo della soluzione oggetto di valutazione nonché dei servizi erogati durante la fase di progetto, i possibili costi complessivi del personale in relazione alle giornate offerte, rispondenti ai quantitativi indicati dalla Stazione Appaltante nei documenti di gara”.
24.5. La stazione appaltante, ritenendo inappagante il giustificativo acquisito, ha richiesto all’operatore “di fornire chiarimenti in merito ai seguenti punti: (…) – Costi giornalieri del personale a Partita IVA: per i costi del personale a partita IVA sono stati indicati rispettivamente 26.400,00 €/annui e 25.200,00 €/annui per un numero annuo di giornate erogate pari a 250. Innanzitutto, si rileva come il numero annuo di giornate erogate non sia realistico in quanto non prevede alcun margine per ferie, malattie, formazione, ecc. Inoltre, il costo giornaliero ricavato dividendo l’importo annuo per il numero di giornate appare molto basso, soprattutto in relazione ad alcuni profili che richiedono elevata specializzazione ed esperienza, come peraltro ribadito in offerta tecnica e all’elevato ricorso a tali figure. Si richiede pertanto di fornire chiarimenti in merito, la documentazione e la metodologia che comprovi il calcolo dei costi” (doc. 28 resistente); il RTI -OMISSIS- ha laconicamente risposto “che la produttività di 250 giornate annue, utilizzata in relazione ai professionisti a p.iva, non è da relazionarsi esclusivamente ad un singolo esperto, bensì prospettando il ricorso anche a più collaboratori (di pari profilo, con equivalente competenza ed esperienza), la cui somma dell’effort erogato sia complessivamente pari a tale monte giornate nell’arco di un anno. Per quanto concerne i costi, gli stessi sono frutto di una analisi di mercato condotta dallo scrivente RTI, a riprova della quale si allega offerta ricevuta” (doc. 31 resistente).
24.6. Il verbale della seduta riservata del -OMISSIS-, infine, riporta la conclusione del procedimento di verifica dell’anomalia: “Il Rup, con l’ausilio della commissione giudicatrice, conclude che le giustificazioni presentate possano ritenersi nel loro complesso esaustive per tutti gli operatori economici, in quanto espongono tutti i costi legati all’erogazione della commessa ed in particolare: i costi del personale, le spese generali, i costi per la sicurezza aziendale, i costi per l’erogazione dei servizi accessori e l’utile di impresa. Pertanto, è possibile ricavare un giudizio positivo circa l’affidabilità, l’attendibilità, la ragionevolezza e la sostenibilità economica delle offerte nel concreto e nel loro complesso. All’esito delle operazioni di cui sopra e dopo attento lavoro di valutazione il Rup, sentita la commissione giudicatrice, ritiene le offerte in esame congrue” (doc. 34 resistente).
24.7. Il semplice raffronto tra le richieste di chiarimenti avanzate dalla stazione appaltante e i riscontri forniti dall’aggiudicataria evidenziano che l’approfondimento circa la congruità e sostenibilità dei costi del personale a partita IVA non poteva ritenersi soddisfacente, poiché l’operatore economico aveva fornito quale unico elemento aggiuntivo un mero preventivo, senza allegare altra documentazione o chiarimenti metodologici a supporto dei propri conteggi; la stazione appaltante, pertanto, avrebbe dovuto insistere per l’ottenimento di quegli stessi elementi valutativi che aveva in precedenza ritenuto mancanti invece di concludere il subprocedimento di verifica dell’anomalia, incorrendo, così, in un errore che ha viziato la successiva aggiudicazione.
24.8. Invero, la citata “analisi di mercato” (doc. 12 ricorrente) allegata da -OMISSIS-ai secondi giustificativi del -OMISSIS-, contiene un “preventivo di spesa per messa a disposizione di risorse professionali”, peraltro datato -OMISSIS-e avente validità di 60 giorni dall’invio che, pur esponendo un costo medio a giornata/uomo di circa 100 € / giorno per tutti i profili professionali richiesti dalla commessa, non risulta, a sua volta, corredato di alcun elemento che ne comprovi la sostenibilità, sicché la lacuna probatoria in merito alla sostenibilità di tali costi non poteva dirsi colmata.
25. Assorbiti i profili non esaminati, pertanto, il ricorso e motivi aggiunti vanno accolti, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione e retrocessione della procedura alla fase di valutazione della sostenibilità e congruità delle offerte; tale esito, rimuovendo il segmento della procedura affetto dai vizi riscontrati e imponendone la parziale riedizione, comporta, altresì, la non accoglibilità della domanda di risarcimento del danno, in quanto l’ipotetico pregiudizio patito non può dirsi attuale prima dell’esito della procedura, cui va aggiunto il rilievo che la stessa domanda risarcitoria non è stata coltivata in corso di causa.
26. Quanto alle conseguenze in ordine al contratto, stipulato nelle more del giudizio, deve applicarsi l’art. 122 c.p.a., secondo cui “fuori dei casi indicati dall’articolo 121, comma 1, e dall’articolo 123, comma 3, il giudice che annulla l’aggiudicazione definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto, fissandone la decorrenza, tenendo conto, in particolare, degli interessi delle parti, dell’effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto e della possibilità di subentrare nel contratto, nei casi in cui il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta”.
Sul punto, il Consiglio di Stato ha precisato che “in caso di accoglimento del ricorso avente ad oggetto l’aggiudicazione di una gara pubblica, deve essere dichiarata, se richiesta, anche l’inefficacia del contratto stipulato con l’aggiudicatario a decorrere dalla data di pubblicazione della sentenza di annullamento, disponendo con la medesima decorrenza, il subentro nel contratto del legittimo aggiudicatario; il giudice deve valutare la sussistenza delle condizioni che possano ostacolare il subentro nel rapporto, quali la durata del contratto e la parte di esso che deve essere ancora eseguita” (Cons. Stato V, 29.11.2021, n. 7951).
Poiché, per un verso, l’effetto conformativo della presente pronuncia impone la sostanziale retrocessione della procedura alla fase di valutazione della sostenibilità delle offerte e, per altro verso, l’oggetto dell’appalto, ad oggi eseguito solo in parte, con riferimento alle fasi iniziali (si veda la relazione con relativi allegati depositata il 26.05.2026 da Azienda Zero), non è compatibile con l’eventuale subentro di altro concorrente nel corso dell’esecuzione, il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per la declaratoria di inefficacia del contratto stipulato.
27. Le spese di lite seguono la soccombenza e vanno poste a carico delle parti intimata e controinteressata nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato da motivi aggiunti, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione.
Condanna la parte intimata e la controinteressata costituita al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, che liquida in € 5.000,00 (cinquemila/00) ciascuna, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:
Gianluca Bellucci, Presidente
Marco Costa, Referendario, Estensore
Alessandro Fardello, Referendario
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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