1. Contratti pubblici – Finanza di progetto – Diritto di prelazione del promotore – Art. 193 comma 12 d.lgs. n. 36/2023 – Incompatibilità con il diritto dell’Unione europea accertata dalla Corte di Giustizia – Lex specialis che ne prevede l’applicazione: legittimo affidamento del promotore – Mera lesione dell’affidamento: non determina vizio di legittimità della procedura
2. Contratti pubblici – Finanza di progetto ad iniziativa pubblica – Garanzia ex art. 193 comma 12 d.lgs. n. 36/2023 – Produzione di due distinte polizze fideiussorie – Distinguibilità in base a importo e percentuale indicata – Soccorso istruttorio: irrilevanza di chiarimenti ultronei rispetto a documentazione già completa
3. Contratti pubblici – Finanza di progetto – Piano economico-finanziario – Asseverazione – Art. 193 d.lgs. n. 36/2023 – Soppressione della limitazione soggettiva prevista dal previgente art. 183 comma 9 d.lgs. n. 50/2016 – Ammissibilità dell’asseverazione da parte di persona fisica revisore contabile – Principio di tassatività delle cause di esclusione
4. Contratti pubblici – Finanza di progetto – Piano economico-finanziario asseverato – Scansione del documento già sottoscritto digitalmente dal professionista e successivamente firmato digitalmente dal legale rappresentante – Ammissibilità in assenza di prescrizione contraria della lex specialis
1. Il diritto di prelazione a favore del promotore nella finanza di progetto, previsto dall’art. 193, comma 12, d.lgs. n. 36/2023, è stato dichiarato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea incompatibile con i principi di libera circolazione di cui all’art. 49 TFUE e di parità di trattamento sanciti dalla direttiva 2014/23/UE. La circostanza che la lex specialis di gara, sebbene successiva a tale pronuncia, abbia ugualmente previsto il diritto di prelazione, ingenerando nel promotore un affidamento sul punto, non determina di per sé un vizio di legittimità della procedura, atteso che l’eventuale lesione dell’affidamento non si traduce automaticamente in illegittimità dell’atto amministrativo.
2. Quando l’operatore economico abbia prodotto in sede di offerta due distinte polizze fideiussorie, anteriori alla scadenza del termine di presentazione delle offerte, chiaramente distinguibili per importo e per la percentuale indicata nella descrizione del contratto, deve ritenersi correttamente adempiuto l’obbligo di produzione sia della cauzione provvisoria sia della garanzia di cui all’art. 193, comma 12, d.lgs. n. 36/2023, posta a tutela del rimborso delle spese sostenute dal promotore. In tale ipotesi, i chiarimenti eventualmente richiesti e resi dalla stazione appaltante in ordine alla riferibilità delle polizze risultano ultronei, essendo la documentazione già di per sé sufficiente, e non si pone alcuna questione di violazione dei limiti del soccorso istruttorio.
«Le due polizze fideiussorie, anche a prescindere dalle appendici di chiarimento rese dalla compagnia assicuratrice e dalla controinteressata (…) sono chiaramente distinguibili in ragione dell’importo e della percentuale riportata in parentesi (…); i chiarimenti chiesti e resi successivamente si rivelano finanche ultronei, sicché è inconferente il richiamo operato dalla ricorrente ai limiti del soccorso istruttorio».
3. L’art. 193 d.lgs. n. 36/2023, diversamente dal previgente art. 183, comma 9, d.lgs. n. 50/2016 che escludeva espressamente le persone fisiche revisori contabili dal novero dei soggetti abilitati ad asseverare il piano economico-finanziario, non indica specificamente i soggetti legittimati all’asseverazione, ammettendo per ciò solo anche la possibilità che essa sia resa da un revisore contabile persona fisica. In applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, la clausola del disciplinare di gara non perspicua quanto all’individuazione dei soggetti abilitati all’asseverazione deve essere interpretata nel senso di consentire l’asseverazione da parte di persona fisica, come previsto dalla legge primaria.
«La novellata disposizione dell’art. 193 d.lgs. n. 36/2023 ha espunto tale specificazione, ammettendo anche la possibilità che il PEF sia asseverato da un revisore contabile persona fisica (…). In applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, la non perspicua clausola del disciplinare va intesa nel senso di consentire l’asseverazione da parte di persona fisica, come previsto dalla legge primaria».
4. È ammissibile la produzione, in sede di offerta nella procedura di finanza di progetto, della scansione del piano economico-finanziario contenente l’asseverazione già digitalmente sottoscritta dal professionista — con espressa indicazione di data e orario di sottoscrizione — e successivamente sottoscritta digitalmente dal legale rappresentante della società concorrente, quando la lex specialis non richieda espressamente il caricamento sulla piattaforma telematica del documento munito della firma digitale dell’asseveratore.
«Il PEF prodotto dalla controinteressata consiste in un file PDF contenente l’asseverazione già digitalmente sottoscritta dal professionista, con espressa indicazione della data e dell’orario di sottoscrizione, poi “scannerizzato” e successivamente sottoscritto digitalmente dal legale rappresentante della società; la lex specialis non richiede il caricamento del PEF sulla piattaforma digitale con la firma digitale dell’asseveratore».
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Arca Puglia Centrale, validato il progetto di fattibilità tecnico-economica presentato da OMISSIS S.r.l. quale promotore, indiva una procedura di affidamento in concessione mediante finanza di progetto su iniziativa pubblica ai sensi dell’art. 193 d.lgs. n. 36/2023, volta all’efficientamento energetico del patrimonio di edilizia residenziale pubblica, con finanziamento PNRR (Missione 7, Investimento 17). Alla gara partecipavano due soli operatori: OMISSIS e OMISSIS S.p.A. All’esito della valutazione, Costruzioni Generali si classificava prima (82,43 punti) e OMISSIS seconda (57,25 punti), con conseguente aggiudicazione alla prima.
OMISSIS, esperito l’accesso agli atti, presentava istanza di annullamento in autotutela rilevando: la mancata produzione da parte dell’aggiudicataria della garanzia ex art. 193, comma 12, d.lgs. n. 36/2023 (a tutela del rimborso delle spese del promotore in caso di aggiudicazione a terzi); l’asseverazione del PEF mediante mera scansione priva di sottoscrizione digitale e resa da soggetto non legittimato; la mancanza di sottoscrizione del computo metrico e delle relazioni tecniche. Non avendo ricevuto riscontro, proponeva ricorso, deducendo altresì, in via subordinata, l’illegittimità dell’intera procedura per contrasto del diritto di prelazione del promotore con il diritto UE, come accertato dalla CGUE con sentenza del 5 febbraio 2026 (causa C-810).
2) La decisione del TAR
Il TAR respingeva tutti i motivi. Quanto alla garanzia, accertava che l’aggiudicataria aveva prodotto due distinte polizze fideiussorie, anteriori al termine di presentazione delle offerte, chiaramente distinguibili per importo e percentuale indicata, sicché i chiarimenti richiesti dalla stazione appaltante risultavano ultronei e non si configurava alcuna violazione dei limiti del soccorso istruttorio. Quanto all’asseverazione del PEF, rilevava che l’art. 193 d.lgs. n. 36/2023, a differenza del previgente art. 183, comma 9, d.lgs. n. 50/2016, non esclude più le persone fisiche dal novero dei soggetti abilitati all’asseverazione, sicché la clausola del disciplinare doveva essere interpretata, in applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, nel senso di ammettere l’asseverazione da parte di persona fisica (nel caso di specie, un dottore commercialista revisore legale). Quanto alle modalità di produzione del PEF, riteneva ammissibile la scansione del documento già sottoscritto digitalmente dal professionista e poi controfirmato digitalmente dal legale rappresentante, non richiedendo la lex specialis il caricamento del documento con firma digitale diretta dell’asseveratore. Quanto al terzo motivo, pur riconoscendo l’accertata incompatibilità del diritto di prelazione del promotore con il diritto UE, riteneva che l’eventuale lesione dell’affidamento ingenerato dalla lex specialis non costituisse di per sé vizio di legittimità della procedura.
3) L’esito
Il TAR Puglia, Sez. I, respingeva il ricorso. Spese di lite compensate in ragione della particolarità della vicenda.
Pubblicato il 29/06/2026
N. 00824/2026 REG.PROV.COLL.
N. 00877/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 877 del 2026, proposto da
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG BA611580A8, rappresentato e difeso dall’avvocato Davide Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Agenzia Regionale per la Casa e L’Abitare – Arca Puglia Centrale, in persona del Direttore in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Lancieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica, e Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Gestore dei Servizi Energetici Spa, non costituito in giudizio;
nei confronti
OMISSIS S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Graziano Carlo Montanaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– della determinazione del Settore Tecnico – Ufficio 1 – n.1365 del 23.04.2026, Registro di Settore n.310, comunicata in pari data, a mezzo della quale Arca Puglia Centrale – Agenzia Regionale per la Casa e l’Abitare – ha approvato gli atti di gara e, in particolare, il verbale della seduta del 18-24.03.2026, con cui è stata formulata proposta di aggiudicazione, ai sensi dell’art.17 comma 5, primo periodo, del D. Lgs. 37/2023, dell’appalto avente ad oggetto “Procedura di affidamento in concessione mediante finanza di progetto su iniziativa pubblica ai sensi dell’art.193 del D. Lgs. N.36/2023 e ss.mm.ii …. Lotto 1 – CIG BA611580A8”, nei confronti dell’offerta presentata da OMISSIS SPA, P.I.: 05931780729, con sede in Bari alla via G. Amendola n.172/E – 172/C e, pertanto, disposto l’aggiudicazione della concessione in favore della suddetta società OMISSIS SPA;
– del verbale della seduta del 18-24.03.2026 con cui è stata formulata proposta di aggiudicazione, ai sensi dell’art.17 comma 5, primo periodo, del D. Lgs. 37/2023, dell’appalto di cui si discute in favore della OMISSIS SPA;
– di tutti i verbali di gara, in particolare del verbale di gara del 18 – 24.03.2026;
– ove occorra, e in via strettamente subordinata rispetto alla domanda principale, della determinazione dirigenziale n.525 del 16.02.2026 di indizione di una gara, mediante procedura aperta ai sensi dell’art.193 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n.36 ss.mm.ii da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi degli artt. 1 e 108 del D.Lgs. 31 marzo 2023 n.36 ss.mm.ii. per l’affidamento in concessione mediante finanza di progetto su iniziativa pubblica ai sensi dell’art.193 del D.Lgs. n.36/2023 ss.mm.ii., procedura volta all’efficientamento energetico del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica (E.R.P.) di proprietà di Arca Puglia Centrale mediante il ricorso alla misura PNRR “Repower – EU Missione 7 – Investimento 17; del bando di gara pubblicato in G.U. in data 12.02.2026 e del disciplinare di gara;
– dell’eventuale contratto nelle more sottoscritto con OMISSIS SPA;
– di tutti gli atti a quelli di cui sopra comunque connessi, consequenziali e/o presupposti, con espressa riserva di motivi aggiunti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Arca Puglia Centrale, di OMISSIS S.p.a. e delle Amministrazioni statali resistenti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2026 l’avv. Donatella Testini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Rilevato che:
– validato il Progetto di Fattibilità Tecnico – Economica presentato dalla ricorrente OMISSIS, Arca Puglia ha indetto una gara, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi degli artt.1 e 108 del D.Lgs. 31 marzo 2023 n.36 ss.mm.ii., per l’affidamento in concessione mediante finanza di progetto su iniziativa pubblica ai sensi dell’art.193 del D.Lgs. n. 36/2023 ss.mm.ii.;
– trattasi di procedura volta all’efficientamento energetico del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica (E.R.P.) di proprietà di Arca Puglia Centrale mediante il ricorso alla misura PNRR “Repower – EU Missione 7 – Investimento 17”;
– hanno partecipato alla gara due operatori economici, la ricorrente e l’odierna controinteressata CN Costruzione Generali SPA;
– all’esito dell’apertura delle offerte tecniche ed economiche, Costruzioni Generali s.p.a. si è classificata prima con 82,43 punti e la ricorrente seconda con 57,25 punti (cfr. verbale del 18 marzo 2026); la Commissione Giudicatrice ha proposto l’aggiudicazione in favore di Costruzioni Generali;
– espletate le verifiche sul possesso dei requisiti generali e speciali richiesti dalla lex specialis
di gara, con Determinazione Dirigenziale n. 1365 del 23 aprile 2026 Arca ha disposto l’aggiudicazione del Lotto 1 in favore della OMISSIS S.p.A.;
– esperito l’accesso agli atti, la ricorrente, in data 7 maggio 2025, ha formulato istanza di annullamento in autotutela della determina di aggiudicazione rappresentando che i seguenti profili di criticità:
a) l’aggiudicataria non avrebbe prodotto in gara la garanzia di cui al punto 10.2 del disciplinare di gara, ovvero la cauzione prevista dall’art. 193, co. 12, del d.lgs. n. 36/2023, finalizzata a garantire
il rimborso delle spese sostenute dal promotore per la predisposizione della proposta, nell’ipotesi in cui l’amministrazione, all’esito della gara, individui un diverso concessionario e pari, nel caso di specie, a 460.000 euro;
b) l’aggiudicataria avrebbe prodotto un piano economico finanziario (PEF) privo di sottoscrizione digitale del professionista, risultando una semplice scansione e aggiunta della stessa e sfornito di asseverazione da parte di un istituto di credito o da società di servizi costituite all’interno dell’istituto di credito stesso o da società di revisione ai sensi della legge n. 1966/1939;
c) il computo metrico estimativo, la relazione tecnica e la relazione del servizio di gestione sono prive di sottoscrizione del tecnico esterno;
– non avendo ricevuto riscontro, la ricorrente ha proposto il presente giudizio, deducendo l’illegittimità dell’aggiudicazione in quanto la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa per le ragioni indicate nell’istanza di autotutela;
Considerato che:
– la controinteressata ha prodotto in gara due distinte polizze fideiussorie, emesse entrambe in data 25 febbraio 2026 e quindi anteriormente alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte del 3 marzo 2026:
a) la polizza n. 74178 del 25 febbraio 2026, rilasciata dalla compagnia assicuratrice “Accelerant
Insurance Europe” dell’importo di € 366.598,62;
b) la polizza n. 74172 del 25 febbraio 2026, dell’importo di € 460.000,00;
– la sezione “descrizione contratto” delle due polizze diverge solo per la parentesi finale: nella polizza n. 74178 del 25 febbraio 2026 si legge “provvisoria 2%”; nella polizza n. 74172 si legge “provvisoria 2,5%”;
Ritenuto che:
– le due polizze fideiussorie, anche a prescindere dalle appendici di chiarimento rese dalla compagnia assicuratrice e dalla controinteressata, su richiesta della S.A. appaltante a seguito dell’istanza di autotutela presentata dalla ricorrente, sono chiaramente distinguibili in ragione dell’importo e della percentuale riportata in parentesi, riferendosi chiaramente la n. 74178 del 25 febbraio 2026 alla polizza di cui all’art. 10.1 del disciplinare e la n. 74172 all’art. 10.2;
– i chiarimenti chiesti e resi successivamente si rivelano finanche ultronei, sicché è inconferente il richiamo operato dalla ricorrente ai limiti del soccorso istruttorio;
Ritenuto, pertanto, che la controinteressata ha correttamente adempiuto alla produzione della documentazione in discorso fin dalla presentazione dell’offerta con conseguente infondatezza del primo motivo di ricorso;
Considerato ulteriormente che:
– l’art. 17 del disciplinare prevede che il “PEF […] dovrà essere asseverato, ai sensi dell’art. 193 ss. del Codice, da istituto di credito o da società di servizi costituite dall’Istituto di credito stesso o da società di revisione ai sensi della legge 1966/1939”;
– l’art. 193 del d.lgs. n. 36/2023 prevede che “I concorrenti, compreso il promotore e il proponente, in possesso dei requisiti soggettivi previsti dal bando, presentano un’offerta contenente il piano economico-finanziario asseverato” senza indicare specificamente i soggetti che sono legittimati ad asseverare il PEF;
– nel vigore del previgente codice, l’art. 183, co. 9 del d.lgs. n. 50/2016 conteneva una specificazione dell’ambito soggettivo dei soggetti abilitati ad asseverare i PEF, escludendone le persone fisiche revisori contabili.
– la novellata disposizione dell’art. 193 d.lgs. n. 36/2023 ha espunto tale specificazione,
ammettendo anche la possibilità che il PEF sia asseverato da un revisore contabile persona fisica;
– il PEF prodotto in gara dall’aggiudicataria è stato asseverato dal dott. -OMISSIS-, dottore commercialista e revisore legale;
Ritenuto che, in applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, la non perspicua clausola del disciplinare va intesa nel senso di consentire l’asseverazione da parte di persona fisica, come previsto dalla legge primaria;
Ulteriormente considerato che:
– il PEF prodotto dalla controinteressata consiste in un file PDF contenente l’asseverazione già digitalmente sottoscritta dal professionista, con espressa indicazione della data e dell’orario di sottoscrizione, poi “scannerizzato” e successivamente sottoscritto digitalmente dal legale rappresentante della società;
– la lex specialis non richiede il caricamento del PEF sulla piattaforma digitale con la firma digitale dell’asseveratore;
Ritenuto, pertanto, che deve ritenersi consentita la produzione della scansione del PEF asseverato con conseguente infondatezza del secondo motivo di ricorso;
Considerato, infine, che con il terzo motivo di ricorso, proposto in via subordinata, viene dedotta l’illegittimità dell’intera procedura di gara in quanto la lex specialis, sebbene successiva alla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 05.02.2026 (Causa C-810) che ha stabilito che il diritto di prelazione a favore del promotore nel project financing di cui all’art. 193 comma 12 D.Lgs. n.36/2023 è incompatibile con i principi di libera circolazione (art. 49 TFUE) e di parità di trattamento (Direttiva 2014/23/EU) del diritto europeo, lo ha ugualmente previsto così ingenerando nella ricorrente, soggetto promotore, l’affidamento sul punto;
Ritenuto che la censura è infondata in quanto, anche a voler ipotizzare la sussistenza di un affidamento, è noto che la sua lesione non ridonda in vizio di legittimità;
Ritento, in conclusione, che il ricorso è infondato e va respinto;
Ritenuto, infine, di compensare le spese di lite in ragione della particolarità della vicenda.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:
Leonardo Spagnoletti, Presidente
Maria Luisa Rotondano, Consigliere
Donatella Testini, Consigliere, Estensore
IL SEGRETARIO
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