1. Processo amministrativo – Ammissibilità intervento ad opponendum nel giudizio di appello di soggetti che non hanno avuto una posizione di parte formale nel processo amministrativo di primo grado – Presupposti
2. Contratti pubblici – Gara pubblica – Commissione – Valutazioni tecnico-discrezionali – Sindacato pieno in caso di manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti
1. Deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum della società Alfa perché a tal fine è sufficiente la titolarità di un semplice interesse di fatto, interesse chiaramente sussistente nel caso di specie attesa la pacifica ricaduta degli effetti dell’esito del presente giudizio sulla posizione della detta società nell’ambito della procedura controversa, come già avvenuto per il precedente giudizio. Secondo la costante giurisprudenza è ammissibile l’intervento nel giudizio di appello di soggetti che non hanno avuto una posizione di parte formale nel processo amministrativo di primo grado, qualora essi possano subire anche indirettamente pregiudizio dalla decisione dell’appello o possano tutelare una situazione di vantaggio attraverso la definizione della controversia (Cons. Stato, V, n. 1191 del 2022; Cons. Stato, sez. V, n. 1960 del 2022). (Rif:: Articolo 209 (articolo 120, comma 2 cpa – Intervento ad opponendum))
2. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato la valutazione della congruità dell’offerta è espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti, non potendo il giudice procedere ad una autonoma verifica dell’offerta e delle singole componenti, poiché ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria dell’amministrazione (Cons. Stato, V, n. 2269 del 2022).
Come ribadito anche nella recente sentenza n. 3162 del 2026, “il sindacato del giudice nel valutare la legittimità di valutazioni frutto di discrezionalità tecnica, è pieno, penetrante, effettivo, ma non sostitutivo; dinanzi a una valutazione tecnica complessa il giudice può pertanto ripercorrere il ragionamento seguito dall’amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell’iter logico seguito dall’autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato (tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7931)”.
In perfetta conformità all’orientamento della giurisprudenza richiamato il giudice di primo grado ha ripercorso il ragionamento seguito dall’amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell’iter logico seguito dall’autorità ed ha ritenuto che lo stesso fosse affetto da manifesta illogicità e che, pertanto, dovesse essere annullato il provvedimento di esclusione adottato dalla Commissione. (Rif.: Articolo 93, comma 1 del dlgs. 36 del 2023)
Nota di sintesi
1.La vicenda.
L’azienda appellante ha indetto una procedura aperta per l’affidamento di un accordo quadro quadriennale, ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023, per servizi di manutenzione del verde, pulizia degli spazi esterni e lavori, suddiviso in tre ambiti territoriali, per un importo complessivo a base di gara di € 16.000.000,00;
La società appellata, esclusa dalla gara indetta dall’Azienda ha avuto ragione davanti al giudice di primo grado.
2. La decisione del Consiglio di Stato e la relativa motivazione.
Il Consiglio di Stato rigetta l’appello:
1.E’ infondata e da disattendere la censura con la quale l’azienda appellante deduce che il giudice di primo grado sarebbe incorso in un indebito sconfinamento nel merito amministrativo, sovrapponendo il proprio apprezzamento a quello della Commissione attraverso una lettura parcellizzata della lex di gara e senza considerare la natura giuridica e la struttura funzionale dell’accordo quadro che avrebbero dovuto far concludere per la correttezza della lettura in combinato disposto degli artt. 1 e 17 del capitolato speciale di appalto in forza dei quali l’O.E. avrebbe dovuto: a) calcolare i costi della manodopera sull’importo a base di gara anziché sull’importo offerto; b) riparametrare le percentuali di incidenza sull’importo massimo dell’accordo quadro; c) dimensionare l’organico su un quantitativo di prestazioni maggiorato del ribasso offerto.
Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato la valutazione della congruità dell’offerta è espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti, non potendo il giudice procedere ad una autonoma verifica dell’offerta e delle singole componenti, poiché ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria dell’amministrazione (Cons. Stato, V, n. 2269 del 2022).
Come ribadito anche nella recente sentenza n. 3162 del 2026, “il sindacato del giudice nel valutare la legittimità di valutazioni frutto di discrezionalità tecnica, è pieno, penetrante, effettivo, ma non sostitutivo; dinanzi a una valutazione tecnica complessa il giudice può pertanto ripercorrere il ragionamento seguito dall’amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell’iter logico seguito dall’autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato (tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7931)”.
In perfetta conformità all’orientamento della giurisprudenza richiamato il giudice di primo grado ha ripercorso il ragionamento seguito dall’amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell’iter logico seguito dall’autorità ed ha ritenuto che lo stesso fosse affetto da manifesta illogicità e che, pertanto, dovesse essere annullato il provvedimento di esclusione adottato dalla Commissione.
Al riguardo il Collegio ritiene condivisibile la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado secondo cui “se scopo della separata indicazione dei costi della manodopera è quello di consentire alla stazione appaltante di avere immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo, risulta alquanto illogico ritenere che l’operatore debba strutturare la propria offerta economica al ribasso su un determinato quantitativo (quello in relazione al quale la stazione appaltante ha stimato l’importo posto a base di gara) e che, nondimeno, debba indicare i costi della manodopera su un quantitativo diverso (quello previsto dalla stazione appaltante maggiorato di quello acquisibile in virtù del ribasso). Questa esigenza di immediata evidenza del costo della manodopera a cui è funzionale l’onere di separata indicazione finirebbe per essere irrimediabilmente frustrata, perché ci si troverebbe sistematicamente dinanzi a due importi (quello offerto e quello separatamente indicato per quest’ultimo) calcolati su quantitativi diversi, e dunque non immediatamente confrontabili (se non all’esito di opinabili opere di riparametrazione, com’è emblematicamente avvenuto nella vicenda in esame).”.
3. Esito.
Il Consiglio di Stato rigetta l’appello con relativa condanna alle spese a carico dell’Azienda e con compensazione rispetto al controinteressato e all’interveniente[1].
Pubblicato il 06/07/2026
N. 05369/2026REG.PROV.COLL.
N. 03043/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3043 del 2026, proposto dall’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica del Comune di Roma (Ater di Roma), in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7A98B3AC2, rappresentata e difesa dall’avvocato Monica Viarengo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
OMISSIS s.r.l. unipersonale, in proprio e quale mandataria del costituendo RTI con OMISSIS s.r.l., e OMISSIS s.r.l., in proprio e quale mandante del costituendo RTI con OMISSIS s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Ludovico Bruno Abiosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
OMISSIS s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Davide Angelucci, Gerardo Macrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
e con l’intervento di
ad opponendum:
OMISSIS s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione quinta ter) n. 5869, pubblicata il 30 marzo 2026, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle società OMISSIS a r.l. e OMISSIS a r.l. unipersonale;
Visto l’intervento ad opponendum della società OMISSIS a r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Viarengo, Bruno Abiosi, Angelucci e Conti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. L’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica del Comune di Roma ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato accolto il ricorso proposto dalla società appellata avverso la sua esclusione dalla procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento di un “Accordo Quadro con tre operatori economici suddivisi in tre ambiti territoriali per l’esecuzione dell’appalto misto di servizi di manutenzione del verde, di pulizia degli spazi esterni e lavori da svolgere nelle aree di pertinenza dei complessi edilizi di proprietà e/o in gestione di ATER del Comune di Roma” (CUP: G81C24000070005 – CIG: B7A98B3AC2).
1.2. Con un unico ed articolato motivo parte appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per violazione degli artt. 59 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, per travisamento dei fatti ed eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito amministrativo.
Ad avviso dell’azienda appellante la sentenza sarebbe erronea laddove ha ritenuto che l’esclusione dell’appellata basata sull’omessa giustificazione dell’intero importo posto a base di gara e non solo di quello risultante al netto del ribasso offerto, atteso il potere della S.A. di affidare i servizi sino all’integrale esaurimento dello stanziamento previsto dall’accordo quadro, non troverebbe nessun riscontro intellegibile nella lex di gara con conseguente illegittimità per illogicità della verifica dell’anomalia. Premesso che l’accordo quadro non integra un’obbligazione di dare puntuale, ma è un modulo contrattuale che definisce il perimetro di una prestazione potenziale che l’O.E. deve garantire fino alla concorrenza del plafond massimo stimato, ne discenderebbe che l’offerta, ivi compreso il costo del personale, deve risultare congrua rispetto all’intero oggetto del contratto e non solo a una sua frazione, gravando sull’aggiudicatario il rischio operativo per l’intera durata e ampiezza del plafond finanziario stanziato. Pertanto, il giudice di primo grado avrebbe letto l’art. 17 del capitolato speciale di appalto senza considerarne il combinato disposto con l’art. 1 e senza tenere conto dell’oggetto dell’appalto e delle valutazioni della S.A. correlate all’esperienza pregressa.
La Commissione avrebbe dato corso alla verifica di congruità dell’offerta senza individuare nessun diverso quantitativo di prestazione , ma attenendosi all’operazione algebrica utilizzata per determinare il costo della manodopera (numero di ore di prestazione individuato – 422.448 -, moltiplicato per il costo orario – € 23,57 – = € 9.958.450,00) ed evidenziando che il plafond di servizi cui si sarebbe impegnato l’O.E. non sarebbe ricaduto nel limite dell’importo offerto ma nella retribuzione massima corrisposta per l’esecuzione di tutte le prestazioni determinanti l’importo posto a base di gara.
2. Le società OMISSIS a r.l. unipersonale e OMISSIS a r.l., rispettivamente in qualità di mandataria e di mandante del costituendo RTI, si sono costituite in giudizio, hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per aver censurato solo una delle plurime ragioni poste dal giudice di primo grado a fondamento della decisione di accoglimento del ricorso ed hanno concluso per il rigetto dell’appello, previa riproposizione, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., dei motivi assorbiti (Violazione dell’art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023, dei principi in materia di valutazione dell’anomalia, eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione apparente; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Cost., illegittimità della motivazione per relationem, difetto di motivazione sul merito della valutazione, eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento e contraddittorietà; eccesso di potere per disparità di trattamento, travisamento dei fatti e irrazionalità manifesta, illegittimità derivata del provvedimento di aggiudicazione).
3. La controinteressata OMISSIS a r.l. si è costituita in giudizio, ha sostenuto che legittimamente la Commissione avesse utilizzato quale parametro di congruità dei costi della manodopera dichiarati dall’O.E. l’importo massimo potenzialmente eseguibile in forza dell’accordo quadro ed ha concluso per l’accoglimento dell’appello.
4. La società OMISSIS a r.l., in proprio e in qualità di mandataria del RTI costituendo con l’impresa mandante Green Service a r.l., è intervenuta ad opponendum concludendo per il rigetto dell’appello.
4.1. In punto di interesse ad agire la società ha evidenziato: a) di essersi classificata al terzo posto all’esito delle operazioni di gara; b) di essere stata esclusa dalla procedura con un primo provvedimento annullato dal T.a.r. per il Lazio con la sentenza n. 1954, pubblicata il 2 febbraio 2026; c) di essere stata nuovamente esclusa con un secondo provvedimento annullato in autotutela dalla S.A. prima che il T.a.r. potesse pronunciarsi sul ricorso proposto avverso lo stesso, conclusosi con la sentenza n. 6935 del 2026 di declaratoria della cessata materia del contendere con condanna alle spese dell’ATER; d) di avere ricevuto la comunicazione a mezzo PEC del 6 maggio 2026, con la quale la S.A. ha esercitato la facoltà di proroga dei termini di conclusione della procedura di affidamento al fine di attendere l’esito degli appelli proposti avverso le decisioni relative alle società Vivai Marrone e OMISSIS.
5. Con l’ordinanza n. 1744, pubblicata l’8 maggio 2026, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare ritenendo che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, ricorressero “i presupposti per sospendere l’efficacia della sentenza appellata al fine di evitare che nel breve lasso di tempo intercorrente sino all’udienza pubblica la prosecuzione delle operazioni di verifica conduca all’adozione di nuovi provvedimenti lesivi per gli operatori economici eventualmente pretermessi e potenzialmente forieri di nuovi contenziosi”.
6. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.:
– l’azienda appellante ha ribadito che nell’ipotesi dell’accordo quadro fino a quando la S.A. e l’O.E. non sottoscrivono un contratto attuativo non esisterebbe un importo contrattuale inteso quale posta di debito certa e determinata e che, pertanto, l’O.E. sarebbe tenuto a garantire la propria capacità operativa e la congruità delle tutele dei lavoratori, ivi compreso il costo della manodopera, sino alla concorrenza dell’intero plafond, a vale a dire nel caso di specie € 16.000.000,00;
– la società appellata ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per aver censurato solo una delle plurime ragioni poste dal giudice di primo grado a fondamento della decisione di accoglimento del ricorso, nonché l’inammissibilità della memoria depositata dalla controinteressata OMISSIS perché avrebbe introdotto argomenti del tutto autonomi rispetto a quelli spesi dall’azienda appellante, ribadendone anche l’infondatezza del merito;
– la società OMISSIS a r.l. ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum per difetto di un interesse attuale e concreto e per il divieto di utilizzare l’intervento per ottenere un precedente nomofilattico, concludendo per l’ammissibilità e la fondatezza dell’appello dell’Ater;
– la società OMISSIS ha ribadito la sussistenza di un proprio interesse all’intervento.
7. Alla pubblica udienza del 18 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
8. Deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum della società OMISSIS perché a tal fine è sufficiente la titolarità di un semplice interesse di fatto, interesse chiaramente sussistente nel caso di specie attesa la pacifica ricaduta degli effetti dell’esito del presente giudizio sulla posizione della detta società nell’ambito della procedura controversa, come già avvenuto per il precedente giudizio. Secondo la costante giurisprudenza è ammissibile l’intervento nel giudizio di appello di soggetti che non hanno avuto una posizione di parte formale nel processo amministrativo di primo grado, qualora essi possano subire anche indirettamente pregiudizio dalla decisione dell’appello o possano tutelare una situazione di vantaggio attraverso la definizione della controversia (Cons. Stato, V, n. 1191 del 2022; Cons. Stato, sez. V, n. 1960 del 2022).
9. Nel merito l’appello non è fondato e va respinto, ragione per la quale il Collegio si può esimere dall’esaminare le eccezioni preliminari sollevate dalla società appellata.
10. I fatti salienti ai fini della decisione della controversia possono essere così sintetizzati:
– l’azienda appellante, con determina n. 293 del 30 giugno 2025, ha indetto una procedura aperta per l’affidamento di un accordo quadro quadriennale, ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023, per servizi di manutenzione del verde, pulizia degli spazi esterni e lavori, suddiviso in tre ambiti territoriali, per un importo complessivo a base di gara di € 16.000.000,00;
la società appellata ha presentato un’offerta con un ribasso del del 56% sull’importo soggetto a ribasso, per un importo netto di € 6.864.000,00, oltre € 400.000,00 per oneri della sicurezza, con un‘incidenza complessiva della manodopera pari al 57,99%, l’impiego di 26 unità lavorative per ciascun ambito territoriale, per complessive 78 unità sul perimetro dei tre ambiti, e un utile d’impresa del 5%, collocandosi al primo posto della graduatoria provvisoria con un punteggio di 98,60;
– all’esito della verifica di anomalia, con verbale del 17 dicembre 2025, la Commissione ha dichiarato l’offerta della società appellata anomala ritenendo che i costi dell’O.E. avrebbero dovuto essere riparametrati all’intero plafond dell’accordo quadro;
– con la sentenza n. 3118, pubblicata il 18 febbraio 2026, il giudice di primo grado ha dichiarato la cessazione della materia del contendere preso atto che a seguito delle sentenze n. 1938 e n. 1954, pubblicate il 2 febbraio 2026, la Commissione aveva annullato l’esclusione dalla gara del RTI odierno appellato;
– l’azienda appellante ha, quindi, proceduto al riesame dell’offerta ed ha nuovamente escluso la società appellata perché “l’operatore economico ha erroneamente stimato tutti i costi per la gestione della commessa riferendoli all’importo offerto di € 6.864.000,00 (rectius € 7.264.000,00 in quanto comprensivi degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso d’asta stimati dalla SA in € 400.000,00), come importo massimo contrattualizzabile, invece che sul valore soglia dell’accordo-quadro di € 16.000.000,00 quale importo massimo fatturabile”;
– con la sentenza impugnata il T.a.r. per il Lazio ha nuovamente annullato il provvedimento di esclusione.
11. E’ infondata e da disattendere la censura con la quale l’azienda appellante deduce che il giudice di primo grado sarebbe incorso in un indebito sconfinamento nel merito amministrativo, sovrapponendo il proprio apprezzamento a quello della Commissione attraverso una lettura parcellizzata della lex di gara e senza considerare la natura giuridica e la struttura funzionale dell’accordo quadro che avrebbero dovuto far concludere per la correttezza della lettura in combinato disposto degli artt. 1 e 17 del capitolato speciale di appalto in forza dei quali l’O.E. avrebbe dovuto: a) calcolare i costi della manodopera sull’importo a base di gara anziché sull’importo offerto; b) riparametrare le percentuali di incidenza sull’importo massimo dell’accordo quadro; c) dimensionare l’organico su un quantitativo di prestazioni maggiorato del ribasso offerto.
11.1. Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato la valutazione della congruità dell’offerta è espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti, non potendo il giudice procedere ad una autonoma verifica dell’offerta e delle singole componenti, poiché ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria dell’amministrazione (Cons. Stato, V, n. 2269 del 2022).
Come ribadito anche nella recente sentenza n. 3162 del 2026, “il sindacato del giudice nel valutare la legittimità di valutazioni frutto di discrezionalità tecnica, è pieno, penetrante, effettivo, ma non sostitutivo; dinanzi a una valutazione tecnica complessa il giudice può pertanto ripercorrere il ragionamento seguito dall’amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell’iter logico seguito dall’autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato (tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7931)”.
11.3. Tanto premesso nel caso di specie il giudice di primo grado ha ritenuto che l’assunto da cui muove la S.A. – “L’errore di fondo in cui è incorso l’Operatore Economico e che mette in discussione l’intero costrutto a giustificazione della Sua offerta è quindi che tutte le spese e le maestranze sono state calibrate sull’importo ribassato che Egli ritiene di dover contrattualizzare. Tali elementi non potranno mai essere sufficienti al raggiungimento di eventuali prestazioni fino alla concorrenza dell’importo (netto) a base d’appalto (i 16 milioni previsti) ma andranno invece maggiorate del ribasso da Questi offerto (cioè 16 milioni aumentato del 56%)” – sia “affetto da manifesta illogicità e non trova alcun intellegibile riscontro nella lex specialis”.
Ne discende che in perfetta conformità all’orientamento della giurisprudenza richiamato il giudice di primo grado ha ripercorso il ragionamento seguito dall’amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell’iter logico seguito dall’autorità ed ha ritenuto che lo stesso fosse affetto da manifesta illogicità e che, pertanto, dovesse essere annullato il provvedimento di esclusione adottato dalla Commissione.
11.4. Richiamato il contenuto dell’art. 17 del disciplinare che regolamenta il ribasso percentuale da applicare al valore a base d’asta e il valore complessivo del costo della manodopera il giudice di primo grado ha ritenuto che la società appellata legittimamente avesse “separatamente indicato i costi della manodopera relativi alla struttura della propria offerta, ossia quanto dell’importo offerto sarebbe stato destinato a coprire i costi della manodopera. D’altronde, logica lo suggeriva: l’importo posto a base di gara è stato parametrato dalla stazione appaltante rispetto a un determinato “quantitativo” di lavori o servizi da acquisire sul mercato (quantitativo esplicitato nel capitolato); l’operatore economico, nel dover formulare un’offerta al ribasso, ha prospettato alla stazione appaltante secondo quale specifica misura quel determinato “quantitativo” le sarebbe costato di meno rispetto a quanto previsto; è allora ovvio che, nell’individuare il costo della manodopera, l’operatore economico ha stimato l’importo necessario per erogare quello stesso “quantitativo” di lavori e servizi su cui la stazione appaltante ha parametrato l’importo posto a base di gara e sui cui l’rti era stato chiamato a formulare il proprio ribasso. Lo stesso dicasi quanto alle ulteriori voci di spesa (materiali, spese generali, mezzi e attrezzature, sicurezza aziendale, migliorie, sicurezza appalto), analiticamente indicate in sede di relazione giustificativa e calcolate in ragione del quantitativo di lavori e servizi oggetto di gara e di correlata stima economica da parte dell’amministrazione”.
11.5. Né, a differenza di quanto sostiene l’azienda appellante, la necessità che l’offerta, ivi compreso il costo del personale, risulti congrua rispetto all’intero oggetto del contratto e non solo a una sua frazione, gravando sull’aggiudicatario il rischio operativo per l’intera durata e ampiezza del plafond finanziario stanziato, trova la sua giustificazione nella lettura del citato art. 17 del disciplinare in combinato disposto con l’art. 1 del capitolato speciale, ai sensi del quale “ nel caso in cui, per motivate esigenze, si dovesse rendere necessario eseguire determinati servizi e/o lavori in un altro Ambito Territoriale rispetto a quello di aggiudicazione, la Stazione Appaltante potrà ordinare a ciascun Operatore Economico firmatario dell’Accordo Quadro di intervenire, nei limiti delle rispettive risorse finanziarie e della capacità economica massima assegnata. In tal caso si procederà in ordine secondo l’Operatore Economico avente più capacità economica residua”.
Al riguardo il Collegio ritiene condivisibile la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado secondo cui “se scopo della separata indicazione dei costi della manodopera è quello di consentire alla stazione appaltante di avere immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo, risulta alquanto illogico ritenere che l’operatore debba strutturare la propria offerta economica al ribasso su un determinato quantitativo (quello in relazione al quale la stazione appaltante ha stimato l’importo posto a base di gara) e che, nondimeno, debba indicare i costi della manodopera su un quantitativo diverso (quello previsto dalla stazione appaltante maggiorato di quello acquisibile in virtù del ribasso). Questa esigenza di immediata evidenza del costo della manodopera a cui è funzionale l’onere di separata indicazione finirebbe per essere irrimediabilmente frustrata, perché ci si troverebbe sistematicamente dinanzi a due importi (quello offerto e quello separatamente indicato per quest’ultimo) calcolati su quantitativi diversi, e dunque non immediatamente confrontabili (se non all’esito di opinabili opere di riparametrazione, com’è emblematicamente avvenuto nella vicenda in esame).”.
In tal senso merita condivisione anche la notazione della parte appellata secondo la quale la manifesta illogicità dell’iter logico seguito dalla S.A. emerge con evidenza considerando che, attesa la natura dell’accordo quadro e le disposizioni della lex di gara, l’intero importo a base di gara è meramente presuntivo, come si evince anche dal fatto che la stessa ATER non assume alcun impegno a raggiungerlo, e ciononostante dovrebbe costituire un obbligo per l’O.E. nel dimensionare i propri costi, a prescindere da qualsiasi proporzionalità rispetto al corrispettivo che riceverà e dal fatto o che un singolo operatore non potrà mai farsi carico di un volume di prestazioni pari all’intero accordo quadro, anche alla luce del disposto dell’art. 27 del disciplinare.
12. Per le esposte ragioni l’appello deve essere respinto.
13. Le spese di lite seguono la soccombenza quanto alla società appellata, mentre possono essere compensate con la società controinteressata e con l’opponente ad opponendum.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’azienda appellante alla rifusione delle spese di lite in favore delle società appellate, liquidate in complessivi euro 5.000,00, oltre accessori di legge.
Compensa le spese di lite con la società controinteressata OMISSIS a r.l. e con l’interveniente ad opponendum.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:
Diego Sabatino, Presidente
Valerio Perotti, Consigliere
Sara Raffaella Molinaro, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere
Marina Perrelli, Consigliere, Estensore
IL SEGRETARIO
__________
[1] Massime e nota di sintesi tratte da Codice dei contratti pubblici annotato con giurisprudenza e prassi a cura di Avv. Ornella Cutajar e Avv. Alessandro Massari, in normepa.it, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, in particolare nella sezione dedicata al d.lgs. 36 del 2023
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