Nuovo Decreto Sicurezza (legge n. 54 del 24 aprile 2026) : il parere critico del Consiglio Superiore di Magistratura

Introduzione 

Il 24 aprile 2026, la Camera dei deputati ha approvato in via definitiva il disegno di legge A.C. 2886, di conversione del decreto-legge 23/2026 c.d. “Decreto sicurezza” (legge 54/2026), che comprende una varietà di disposizioni attinenti a diverse materie in rapporto più o meno diretto con l’ordine pubblico e la sicurezza. Questa nuova legge ha un impatto significativo sui principi di legalità, proporzionalità, ragionevolezza e tutela dei diritti fondamentali. 

Con una delibera del 15 aprile 2026, il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) aveva espresso un parere negativo (non vincolante) sulla conversione del decreto, evidenziando diverse criticità. I punti maggiormente sottolineati riguardano  i margini  discrezionali eccessivamente ampi attribuiti alle forze di polizia e la compatibilità generale del decreto sicurezza con l’Articolo 5 della CEDU, che sancisce il diritto alla libertà e alla sicurezza, proibendo le privazioni arbitrarie della libertà.

Diritti delle persone in movimento e diritto di difesa 

La legge n. 54/2026 include, tra le altre cose, disposizioni in materia di immigrazione e protezione internazionale. Contestualmente alla promulgazione della legge di conversione, il Presidente della Repubblica si è infatti visto costretto a emanare un decreto-legge correttivo di alcune disposizioni della legge relative ai rimpatri volontari assistiti. L’Art. 30-bis del Decreto delineava (come osservava l’Associazione delle Camere penali) una vera e propria strategia di deportazione: la norma prevedeva la liquidazione di un compenso straordinario all’avvocato difensore a seguito dell’effettivo rimpatrio volontario del migrante assistito (v. Annuario 2026). Il CSM, nel suo parere, aveva evidenziato come tale meccanismo minasse l’autonomia e l’indipendenza del difensore, trasformandolo in un “agente del rimpatrio” e creando un insanabile conflitto di interessi tra la tutela dei diritti dell’assistito e l’interesse economico del professionista. 

Un’ulteriore novità in questo contesto, non modificata da alcuna norma correttiva, è introdotta dall’Art. 29 comma 3, il quale  impone forti limitazioni all’accesso al patrocinio a spese dello Stato (il cosiddetto “gratuito patrocinio”) per le procedure di impugnazione dei decreti di espulsione e di respingimento. Il Parere del CSM qualifica tali diposizioni come un tentativo di de-giurisdizionalizzare la tutela dei migranti, rendendo il ricorso giurisdizionale un rimedio meramente teorico per i soggetti non abbienti, in palese contrasto con i canoni del giusto processo di cui all’Art. 111 Cost.

Sanzioni amministrative e divieti di partecipazione alle manifestazioni e nuova pena accessoria

Nell’ambito delle manifestazioni pubbliche e del dissenso vengono introdotte diverse norme specifiche. 

L’Articolo 9 della legge 54/2026 sostituisce la sanzione penale per chi convoca una manifestazione pubblica senza rispettare l’obbligo di preavviso alla questura con una sanzione amministrativa compresa tra 1.000 e 10.000 euro; lo stesso vale per chi turba tali manifestazioni o utilizza strumenti (es. caschi) per non farsi riconoscere. Si estende espressamente la punibilità anche a chi promuove tali manifestazioni usando servizi di comunicazione elettronica, anche ad uso privato (per esempio messaggi su WhatsApp).

Nel suo parere, il CSM osserva che tale disposizione solleva un potenziale conflitto con l’Art. 15 della Costituzione. Infatti, poiché la Costituzione tutela la libera interlocuzione tra privati, ci si domanda come accertare l’esistenza di una condotta promozionale senza violare la segretezza delle comunicazioni da parte delle autorità di pubblica sicurezza. Complessivamente la norma è orientata verso una profonda riorganizzazione del sistema sanzionatorio in materia di pubbliche manifestazioni, anteponendo strumenti di natura amministrativa rispetto alla risposta penale e rafforzando così i poteri di gestione preventiva dell’ordine pubblico da parte dell’autorità di pubblica sicurezza. La risposta penale, e più “garantista”, è riservata alle condotte più gravi.

Inoltre, l’Articolo 10 introduce una nuova pena accessoria applicabile alle condanne per alcuni reati, tra cui violenza o resistenza a pubblico ufficiale. Si tratta del divieto di partecipazione a riunioni e assembramenti in luogo pubblico di natura analoga a quelli in cui il reato è stato commesso e consiste nell’obbligo di presentarsi presso un ufficio di polizia nei giorni in cui si svolgono tali riunioni. Il mancato rispetto di tali misure comporta il raddoppio della pena prevista dall’art. 389 c.p. Anche in questo caso, sono stati sollevati dubbi sulla compatibilità di queste norme con la libertà di espressione e di riunione (Artt. 10 e 11 CEDU). Il CSM ha rilevato anche un possibile conflitto con il diritto costituzionale di riunione pacifica (Art. 17 Cost.). Il CSM riconosce la formale coerenza dei presupposti applicativi con le deroghe ammesse ai sensi dell’Art. 17 (“comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”), tuttavia sottolinea l’esigenza di proporzionalità tra pena accessoria, gravità del fatto e concreta pericolosità del soggetto. 

“Perquisizioni di iniziativa” e fermi preventivi nel contesto di manifestazioni

Nella medesima direzione, ovvero quella, secondo il CSM, di “rafforzare gli strumenti preventivi di polizia amministrativa a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica in occasione di manifestazioni”, si colloca anche l’Articolo 7 del Decreto sicurezza. Esso, infatti, da un lato estende l’ambito dei poteri della polizia di perquisizione sul posto (7.1) anche alle manifestazioni; dall’altro disciplina una nuova forma di accompagnamento coattivo presso gli uffici della polizia qualora vi sia fondato motivo di ritenere, sulla base di specifici elementi fattuali, che i soggetti accompagnati possano costituire un concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione (art. 7.2); se il soggetto è un minore, devono essere convocati anche i genitori.

Come evidenziato dal CSM, queste misure si ripercuotono su diritti costituzionalmente garantiti, la cui limitazione potrebbe essere stabilita solo da un giudice: libertà personale (Art. 13 Cost.), libertà di riunione (Art. 17 Cost.) e di manifestazione del pensiero (Art. 21 Cost.). La nuova norma estende alle forze dell’ordine il potere di restringere la libertà personale e di circolazione “al di fuori del controllo diretto e preventivo dell’autorità giudiziaria”, allargando la già ampia discrezionalità degli operatori di polizia, non delimitata da parametri normativi abbastanza circoscritti. In entrambi i casi, il fondamento delle misure è un giudizio prognostico di pericolosità individuale, sulla base dell’atteggiamento del soggetto, dei precedenti penali e delle segnalazioni di polizia, tendendo verso un modello preventivo di sicurezza, basato su previsioni astratte di pericolosità, anziché sulle azioni concrete.

Inoltre, le nuove norme impattano “l’esercizio collettivo di diritti politici fondamentali”, e non solo la libertà di circolazione. Per evitare che esse producano un effetto deterrente sulla partecipazione dei cittadini alla vita sociale e politica, è essenziale un’interpretazione giurisprudenziale particolarmente restrittiva dei presupposti applicativi della norma, seguendo, in particolare, le indicazioni della Corte europea dei diritti umani (CtEDU), “per assicurare l’effettività del diritto di riunione pacifica ai sensi dell’Art. 11 CEDU” e prevenirne l’utilizzo come “strumento di gestione amministrativa del dissenso politico e sociale”.

Il CSM aveva raccomandato al Parlamento, oltre a prevedere rimedi giurisdizionali contro tale fermo (ovvero l’immediato coinvolgimento del Pubblico Ministero), di introdurre un obbligo di verbalizzazione e motivazione per la polizia giudiziaria, in modo da permettere un effettivo controllo di legalità da parte dell’Autorità Giudiziaria, suggerimento che però non pare sia stato accolto. 

Daspo Urbano, arresto in flagranza differita e presunzione di innocenza

L’Art. 4 del decreto introduce un comma 3-bis all’art. 9 del d.l. 14/2017 e attribuisce al Prefetto il potere di individuare “zone urbane caratterizzate da gravi o ripetuti episodi di criminalità o di illegalità” e di disporre misure di allontanamento e divieto di accesso nei confronti di soggetti anche solo denunciati nei cinque anni precedenti per delitti non colposi contro la persona o il patrimonio, ovvero per reati in materia di sostanze stupefacenti o armi. Pertanto, la mera esistenza di una denuncia può essere il presupposto per una misura di limitazione della libertà di circolazione, anche prima di qualsiasi accertamento giudiziale della responsabilità penale della persona. Ciò solleva una questione di compatibilità con il principio di presunzione di innocenza (Art. 27.2 Cost.; Art. 6.2 CEDU). 

La CtEDU ha più volte ribadito che le misure preventive incidenti sulla libertà di circolazione che non presuppongono una condanna penale devono fondarsi su circostanze concrete, oggettivamente riscontrabili e suscettibili di giustificare una valutazione individuale della pericolosità, e non sulla semplice esistenza di un procedimento penale pendente. La Corte Costituzionale, sent. 20/2026, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una misura simile (il “DASPO antirissa aggravato”, che proibiva l’accesso a bar e altri locali nel territorio di un’intera provincia), trovando l’ambito applicativo connotato da una portata eccessivamente estesa e priva di sufficienti criteri di differenziazione in assenza di garanzie di convalida da parte dell’autorità giudiziaria (come invece previsto per il  DASPO sportivo”), e quindi contrario all’Art. 13 Cost (posizione sostenuta anche in dottrina).

Una seconda modifica dell’Art. 4 estende la facoltà di arresto in flagranza “differita”, prima limitata ai reati commessi in occasione di manifestazioni sportive, “ai danneggiamenti commessi in occasione di manifestazioni che si svolgono in luogo pubblico o aperto al pubblico”. L’arresto può avvenire nelle quarantotto ore successive ai fatti, sulla base di video, foto o altra documentazione. Questa è una deroga significativa alla disciplina ordinaria dell’arresto in flagranza, che richiede tipicamente la sorpresa del soggetto nel momento della commissione del reato (Art. 382 c.p.p.). La Corte Costituzionale lo aveva riconosciuto come strumento legittimo nei contesti sportivi, a condizione che la documentazione “fornisca una prova certa e univoca della responsabilità individuale”. Estendere la possibilità di arresto in flagranza differita a chi partecipa a manifestazioni in luoghi molto meno circoscritti di uno stadio rischia di coinvolgere persone che non hanno nulla a che vedere con i danneggiamenti causati da altri manifestanti e potrebbe scoraggiare i cittadini dall’esercitare i loro diritti costituzionali di riunione e di manifestazione del pensiero.

Sproporzionalità delle Pene e Confische

L’Art. 3 del Decreto introduce un reato di furto con destrezza operato agendo su mezzi di pagamento elettronico (Art. 624.2 codice penale) e il delitto di “rapina aggravata commessa da gruppo organizzato” (Art. 628-bis c.p.). Quest’ultimo nuovo reato, in particolare, solleva criticità di rilievo costituzionale. Infatti, la pena massima prevista è di 25 anni di reclusione, che è superiore a quella per il reato di omicidio (minimo: 21 anni di reclusione). Secondo il CSM, equiparare dal punto di vista della sanzione un reato contro il patrimonio alla soppressione di una vita umana viola il principio di proporzionalità della pena desumibile dagli articoli 3 e 27 Cost. 

Altrettanto problematica è l’estensione della confisca obbligatoria di mezzi di trasporto e dispositivi tecnologici alle ipotesi di “lieve entità” in materia di stupefacenti (Art. 73, comma 5, T.U. Stupefacenti). Il CSM ha stigmatizzato l’automatismo di tale misura, che sottrae al giudice ogni margine di discrezionalità nella valutazione del nesso di strumentalità tra il bene e il reato. Tale rigore repressivo si pone in contrasto con la giurisprudenza della CtEDU in tema di protezione della proprietà privata (Art. 1 Prot. 1 CEDU), configurando un sacrificio patrimoniale sproporzionato rispetto all’offensività concreta del fatto, che per definizione legislativa resta di “lieve entità”.

Responsabilità dei Genitori

L’Art. 2 del decreto-legge introduce una sanzione amministrativa pecuniaria a carico degli esercenti la responsabilità genitoriale per le condotte dei minori inerenti al porto di armi o strumenti atti ad offendere. La norma si applica per il solo fatto che il minore sia stato trovato in possesso di tali strumenti, senza che sia necessaria una condanna penale definitiva per il giovane, ma basandosi sull’accertamento del fatto materiale operato dalle forze dell’ordine durante i controlli sul territorio.

La norma è stata duramente contestata nel parere del CSM, poiché delinea un’ipotesi di “responsabilità per fatto altrui” che mal si concilia con il principio di personalità della responsabilità, pur se declinato in ambito amministrativo.

Sotto il profilo tecnico, la disposizione configura una forma di responsabilità oggettiva legata al mero status di genitore, prescindendo dall’accertamento di una concreta culpa in vigilando o in educando. Tale impostazione rischia di porsi in contrasto con l’Art. 27 Cost. e con la funzione rieducativa e sociale della pena e della sanzione, risolvendosi in un mero strumento di pressione economica dello Stato su famiglie probabilmente già fragili, senza alcuna reale efficacia deterrente sulla devianza minorile.

Conclusione ed impatto complessivo sullo stato di diritto

Secondo le opinioni del CSM e di vari osservatori e studiosi in materia penale, la legge 24 aprile 2026, n. 54  di conversione del decreto-legge 23/2026 non si configura come un semplice aggiustamento settoriale, ma rappresenta una riforma di sistema che ridefinisce profondamente i confini tra autorità e libertà. Essa  delinea un modello di sicurezza che tende a privilegiare misure preventive sulla base di giudizi prognostici di pericolosità rispetto alla repressione di condotte concrete. 

Il tentativo di trasformare la funzione difensiva in uno strumento di deportazione assistita, la compressione dei diritti di espressione e di riunione pacifica, l’introduzione di forme di responsabilità genitoriale di stampo oggettivo e l’ipertrofia sanzionatoria suggeriscono una visione in cui il controllo sociale rischia di prevalere sulle garanzie individuali. Una sicurezza realmente democratica deve saper proteggere i cittadini senza smarrire il senso del limite e della ragionevolezza. 

Sarà compito della giurisprudenza, nel dare applicazione a queste norme, operare un costante bilanciamento per evitare che la legittima richiesta di protezione si traduca in una contrazione irreversibile dei diritti fondamentali, trasformando il dissenso o la fragilità sociale in meri problemi di ordine pubblico da gestire per via amministrativa e con scarse garanzie giurisdizionali.