Con l’ordinanza 19 maggio 2026, n. 15071, la Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione ha toccato un tema operativo attinente agli appalti pubblici che, tuttavia, richiede adeguata ed accurata conoscenza della normativa di riferimento, la cui applicazione non sempre è agevole. La regola che si ricava dalla sentenza è la seguente: il procuratore speciale munito del potere di concludere un accordo bonario in nome e per conto della società creditrice non ha, per ciò solo, anche il potere di riscuotere il credito e di far confluire il pagamento sul proprio conto corrente personale.
La vicenda trae origine da un appalto concluso tra una grande stazione appaltante pubblica e una società di costruzioni per la realizzazione di un’opera pubblica. La società appaltatrice aveva conferito a un procuratore una procura speciale notarile con facoltà molto ampie: sottoscrivere domande, documenti ed atti inerenti i lavori da eseguire; rappresentare la società per discutere e definire ogni problema relativo ai lavori; e compiere tutto quanto ritenuto utile ed opportuno per il buon espletamento del mandato. In forza di tale procura, il procuratore stipulò un accordo bonario con la stazione appaltante che riconosceva un credito di importo determinato, indicando nelle coordinate bancarie per il pagamento il proprio IBAN personale.
La stazione appaltante eseguì il pagamento su quel conto.
Tuttavia, la società contestò l’opponibilità di tale pagamento nei suoi confronti: emise fattura, indicò il proprio IBAN corretto, disconobbe la legittimazione del procuratore all’incasso e agì giudizialmente per ottenere il pagamento. In secondo grado la domanda della società appaltatrice fu accolta dal giudice che ritenne il pagamento non liberatorio. Avverso la sentenza di condanna al pagamento all’appaltatore, la stazione appaltante presentò ricorso in Cassazione, che tuttavia lo dichiarò inammissibile e ribadendo la correttezza del principio applicato dal giudice di secondo grado: il potere di concludere un accordo transattivo non implica il potere di incassare il credito, specie quando l’accordo individua come creditrice la società e il procuratore non è menzionato né come delegato all’incasso né come intestatario del conto corrente sul quale il pagamento è stato disposto.
Negli appalti pubblici non è infrequente trovarsi di fronte a procuratori speciali che esercitano i poteri loro conferiti per presentare l’offerta, stipulare il contratto o svolgere le attività necessarie in sede di esecuzione.
Per la stazione appaltante (e, soprattutto, per il RUP) è fondamentale l’identificazione corretta dei poteri rappresentativi conferiti a tali soggetti.
Ma questa identificazione è spesso anche connotata da difficoltà di vario tipo: -le visure camerali di soggetti di grandi dimensioni (banche, assicurazioni, gruppi industriali) possono elencare decine di procuratori speciali, ciascuno con poteri differenti e, talvolta, con ambiti territoriali limitati; basti pensare al direttore di filiale bancaria che agisce entro un perimetro territoriale limitato (con conseguente procura che non abilita a rappresentare l’istituto in una gara bandita da una stazione appaltante di altra regione); -a volte ci sono procuratori che risultano espressamente qualificati come «legali rappresentanti» in visura e quelli che, invece, hanno poteri più circoscritti: la regola è che ciò che conta non è il nomen iuris ma l’ampiezza sostanziale dei poteri conferiti (vedi sentenza n. 3926/2011 del CdS in cui si legge che “omessa dichiarazione ex art. 38 D.Lgs 163/2006 da parte dei procuratori della società, tenuto conto che questa Sezione ha chiarito che l’art. 38 del d.lgs. n. 163/06 – nell’individuare i soggetti tenuti a rendere la dichiarazione – fa riferimento soltanto agli “amministratori muniti di potere di rappresentanza”, senza estendere l’obbligo ai procuratori, che amministratori non sono”);
-in alcuni casi il potere rappresentativo può emergere direttamente dal certificato camerale che attesti ampi poteri di gestione e rappresentanza, compresi quelli di rappresentare la società nelle gare pubbliche; il fatto che una procura sia chiamata “speciale” non rileva, dovendo riconoscersi preminenza al dato sostanziale afferente alla reale natura e ampiezza dei poteri decisionali conferiti, con la conseguenza che una procura speciale di particolare ampiezza va equiparata a una procura generale; ad esempio, integra la figura dell’amministratore di fatto il procuratore che, senza limiti di importo, può assumere appalti e concessioni, sottoscrivere offerte e contratti, e costituire consorzi e raggruppamenti temporanei, poiché tali poteri gli consentono di indirizzare l’azione della società e di scegliere i partners commerciali.
L’identificazione dei procuratori con reali poteri gestori è fondamentale anche ai fini dell’applicazione della regola del cosiddetto «contagio» delle cause di esclusione disciplinato dagli artt. 94 e seguenti del D.Lgs. 36/2023. Infatti, l’articolo 94, comma 3 del codice, nello stabilire in capo a quali soggetti la sentenza di condanna o la misura interdittiva rileva ai fini dell’esclusione automatica, menziona espressamente i membri del consiglio di amministrazione cui sia stata conferita la legale rappresentanza, ivi compresi gli institori e i procuratori generali, nonché i componenti degli organi con poteri di direzione o di vigilanza e i soggetti muniti di poteri di rappresentanza, di direzione o di controllo. Da tempo è ormai superata la tesi formalistica che limita l’obbligo dichiarativo ai soli amministratori muniti di “poteri di rappresentanza” perché l’obbligo si estende a tutti i soggetti cui sia imputabile, in termini di effettività, un potere gestorio e un potere rappresentativo dell’impresa partecipante alla gara, compresi i procuratori speciali quando ad essi siano conferiti ampi poteri rappresentativi e gestori che li legittimino a comportarsi all’esterno quali titolari di significativi e concludenti poteri di rappresentanza e amministrazione attiva.
Quale insegnamento di può trarre per il RUP e gli altri funzionari della s.a.?
Che occorre leggere analiticamente la visura camerale, verificando per ciascun procuratore l’ampiezza dei poteri e la sussistenza di eventuali limitazioni territoriali o funzionali e che è necessario pretendere le dichiarazioni ai sensi degli articoli 94-98 anche dai procuratori con poteri sostanzialmente gestori, segnalando l’omissione all’operatore economico e, in difetto, valutando l’esclusione.
I problemi non riguardano solo la fase della gara perché ci sono aspetti da considerare anche in fase di stipulazione del contratto. Infatti, al momento della stipula del contratto, la stazione appaltante deve verificare che il soggetto che sottoscrive sia effettivamente munito del potere di impegnare la società.
I problemi operativi sorgono quando il contratto è sottoscritto da un procuratore che, in base alla visura, ha poteri rappresentativi ma con limitazioni non immediatamente percepibili. Si pensi al caso di una procura che abilita alla stipula di contratti di appalto fino a un determinato importo e il contratto in esame supera tale soglia: la stipula sarebbe inefficace, con conseguente nullità del contratto.
Ma ancora più insidiosa è l’ipotesi del procuratore che compare in visura come «legale rappresentante» ma che, in realtà, opera in forza di una procura speciale con limitazioni non trascritte nel registro delle imprese. In questi casi, la stazione appaltante deve richiedere copia dell’atto di procura e verificarne l’ampiezza effettiva, non potendo fare affidamento sulla sola dicitura camerale. Un accorgimento utile consiste nell’inserire nei documenti di gara una clausola che oneri il concorrente di specificare – già in sede di offerta – il nominativo del soggetto che sottoscriverà il contratto, con l’indicazione dei relativi poteri e l’impegno a produrre la procura in originale prima della stipula.
Ci sono, poi, le procure non risultanti da visura camerale perché conferiti con atto notarile. Questo è proprio uno dei casi che si è verificata nella fattispecie esaminata dalla Cassazione con l’ordinanza 15071/2026.
La Cassazione – in adesione a quanto statuito dal giudice di merito – ha valorizzato la distinzione tra il potere di concludere l’accordo (nella specie, l’accordo bonario), che rientrava pacificamente nei poteri conferiti al procuratore, e il potere di riscuotere il credito, che la Corte ha ritenuto, invece, eccedere i limiti della procura. Qui vengono in considerazione le regole generali della rappresentanza negoziale ai sensi dell’articolo 1388 del codice civile: il contratto concluso dal rappresentante in nome e nell’interesse del rappresentato produce effetto direttamente nella sfera di quest’ultimo solo nei limiti delle facoltà conferitegli. Infatti, la procura conferisce poteri gestori e rappresentativi nei limiti del suo contenuto: essa cioè conferisce al rappresentante il potere di compiere gli atti da cui derivano gli effetti voluti dal rappresentato e non effetti diversi.
Pertanto, l’aver indicato un conto corrente personale su cui effettuare il pagamento costituiva una modalità di pagamento svincolato dal limite di destinazione, poiché la indicazione delle coordinate bancarie non serve a mutare la titolarità del credito: le coordinate bancarie devono corrispondere al titolare del credito e non viceversa.
Pertanto, nell’esaminare una procura notarile, la stazione appaltante deve prestare particolare attenzione, in primo luogo, alle clausole di chiusura (come la formula tutto quanto riterrà utile ed opportuno per il buon espletamento del presente mandato), le quali non costituiscono una “delega in bianco” ma vanno interpretate alla luce di quanto emerge dalla procura. Poi, occorre anche verificare che le clausole sull’incasso siano espresse: se la procura non menziona il potere di riscuotere, tale potere non può ritenersi implicito nel potere di transigere o di gestire il rapporto.
A questo punto apriamo una parentesi che riguarda un aspetto forse ancora trascurato dagli Enti locali: cosa succede se la stipulazione del contratto viene effettuato nei confronti del falsus procurator (con ciò intendendosi il procuratore che eccede i limiti della procura) da parte del RUP/dirigente/funzionario (Segretario comunale) di una stazione appaltante “non qualificata”?
Si tratta di un argomento che tocca trasversalmente quello oggetto della nostra attenzione: infatti, se la stazione appaltante non è qualificata, la gestione di appalti complessi – inclusa la verifica dei poteri rappresentativi della controparte (la verifica del “contagio” etc.) – rischia di essere affidata a personale privo delle necessarie competenze.
Sappiamo che l’articolo 63 del nuovo Codice distingue tre livelli di qualificazione e che ogni stazione appaltante può operare solo entro il livello di qualificazione posseduto e, per gli appalti eccedenti, deve ricorrere a una stazione appaltante qualificata o a una centrale di committenza. Senza entrare in ulteriori dettagli, ricordiamo tuttavia che l’Allegato II.4, all’articolo 3 e l’articolo 63, comma 7, lett. b), attribuiscono rilevanza alla consistenza, esperienza e competenza delle risorse umane, ivi incluso il sistema di reclutamento e la adeguata formazione del personale. Se la s.a. stipula un contratto per il quale non ha la qualificazione, lo fa evidentemente senza un CIG: si tratterebbe di un contratto che si colloca al di fuori del sistema legale della tracciabilità con relative pesanti conseguenze.
Il funzionario che procede alla stipula in violazione dei limiti dell’articolo 62 si espone al rischio di azione per danno erariale. A ciò si aggiunga anche il regime sanzionatorio dell’ANAC in assenza dei requisiti di qualificazione della s.a. su cui non ci soffermiamo.
Il caso deciso dalla Cassazione con l’ordinanza n. 15071/2026 è emblematico anche sotto questo profilo: la s.a. coinvolta era, in questa fattispecie, tecnicamente qualificata e anche per importi elevati e, nonostante ciò, è caduta comunque in un errore che avrebbe dovuto essere rilevato con l’ordinaria diligenza. A maggior ragione, dunque, una stazione appaltante priva di qualificazione e di personale formato sarebbe esposta a rischi ancora più elevati, senza poter invocare a propria discolpa la complessità della materia.
Il tema dei poteri del procuratore si ripropone anche con riferimento alla fase di esecuzione del contratto: si pensi alla consegna dei lavori, alla sottoscrizione degli stati di avanzamento, all’iscrizione di riserve, alla partecipazione agli accordi bonari, alla firma di varianti in corso d’opera e, in generale, a tutte le manifestazioni di volontà negoziale che impegnino l’appaltatore. Il RUP, nell’esercizio delle sue funzioni, deve verificare la legittimazione del soggetto che agisce per conto dell’appaltatore in tutte le fasi procedurali che richiedono una manifestazione di volontà negoziale.
Ad esempio, per la consegna dei lavori, il verbale deve essere sottoscritto dal legale rappresentante o da un procuratore munito di poteri sufficienti. Questo è il caso esaminato in sentenza: nel caso di accordi bonari occorre verificare non solo il potere di transigere ma anche quello di incassare, poiché i due poteri non coincidono e il secondo non può considerarsi implicito nel primo.
Veniamo alle conclusioni: cosa insegna la sentenza 15071/2026 agli enti locali?
In primo luogo che, in sede di pagamento delle prestazioni eseguite, occorre verificare la legittimazione a sottoscrivere l’atto da cui deriva l’obbligo di pagare e, in secondo luogo, che sia indicato un conto corrente del creditore effettivo.
Questo tema, anche se non affrontato direttamente in sentenza, si connette direttamente alle regole della tracciabilità dei flussi finanziari di cui all’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136: violare tali regole significa porre dei problemi non solo sulla fase di stipula ma anche su quello di esecuzione. Possiamo, infatti, precisare al riguardo che il pagamento eseguito sul conto personale del procuratore integra – oltre alla violazione civilistica – anche un potenziale vulnus alla disciplina sulla tracciabilità, poiché il conto del procuratore non poteva considerarsi «conto dedicato» ai sensi della L. 136/2010. Prima di disporre qualsiasi pagamento, il RUP deve pertanto incrociare i dati dell’IBAN indicato con quelli della visura camerale (nel senso che deve trattarsi di stesso intestatario), della fattura (che deve indicare il CIG/CUP) e del contratto di appalto. Se non si effettuano questi controlli, il rischio è di incorrere in un danno erariale: considerato, infatti, che il pagamento effettuato al falsus procurator non è opponibile, la s.a. potrebbe essere chiamata a pagare una seconda volta: che è proprio il caso verificatosi.
In sintesi, concludendo: -in sede di gara e di stipula, occorre esaminare analiticamente la visura camerale di ciascun concorrente, verificando per ogni procuratore l’ampiezza dei poteri e le eventuali limitazioni territoriali o quantitative, senza limitarsi al nomen iuris — «legale rappresentante», «procuratore speciale», «institore» — ma leggendo nel dettaglio i poteri conferiti; è necessario richiedere e ottenere, prima della stipula, copia autentica della procura notarile se i poteri non risultano compiutamente dalla visura, e verificare che il soggetto che sottoscrive il contratto abbia poteri sufficienti in relazione all’importo e all’oggetto; -in sede di pagamento, non vanno mai eseguiti pagamenti su IBAN che non corrispondono all’intestatario del credito, anche se indicati da un procuratore munito di procura: occorre incrociare sistematicamente l’IBAN con i dati della fattura, del contratto e della visura camerale e, in caso di discrasia, sospendere il pagamento e richiedere chiarimenti scritti direttamente all’impresa (non, ovviamente, al procuratore) prima di procedere. Va altresì accertato che il conto corrente indicato sia un conto dedicato ai sensi della L. 136/2010.
Quanto ai profili organizzativi interni, la stazione appaltante deve verificare il proprio livello di qualificazione ai sensi dell’art. 63 del D.Lgs. 36/2023 e, in caso di qualificazione insufficiente, ricorrere tempestivamente a centrali di committenza qualificate o a stazioni appaltanti qualificate.
NOTA
-al sito http://www.affariregionali.it/Normativa/EsameLeggiRegionali/Contenzioso/Default.aspx per il contenzioso costituzionale (impugnative del governo) -al sito http://www.appalti.provincia.tn.it/ per le informazioni sulla prassi degli appalti nella Provincia di Trento -al sito https://banchedati.corteconti.it/ per l’attività giurisdizionale e di controllo della Corte dei Conti tutte le fonti sopra indicate sono ad accesso gratuito e non hanno valore ufficiale l’utilizzo della documentazione presente in tali siti è consentito alle condizioni ivi indicate
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