1. Contratti pubblici – Concessione di servizi – Verifica di sostenibilità dell’offerta e dell’equilibrio economico-finanziario: obbligo della stazione appaltante indipendentemente dall’esplicita previsione nella lex specialis dell’obbligo di presentare il PEF – La verifica di anomalia nelle concessioni è profondamente diversa da quella negli appalti – L’omessa verifica determina l’annullamento dell’aggiudicazione
2. Contratti pubblici – Obblighi dichiarativi – I provvedimenti di esclusione subiti in precedenti gare non devono essere dichiarati e non costituiscono omissione informativa rilevante – L’esclusione rileva non in sé ma come mezzo di prova dell’illecito professionale che ne è alla base
3. Contratti pubblici – Lex specialis – Clausola di esclusione per inserimento dell’offerta tecnica nella busta amministrativa: tenore inequivoco che la stazione appaltante non può disapplicare nemmeno in nome del favor partecipationis – Il principio di stretta interpretazione delle clausole escludenti presidia trasparenza, par condicio e autovincolo – Il malfunzionamento della piattaforma non è rilevante se non denunciato nelle forme previste dal disciplinare
1. Nelle concessioni di servizi «la verifica di anomalia relativa a un contratto di appalto e quella relativa a un contratto di concessione sono profondamente differenti: la prima è diretta a verificare la remuneratività del prezzo offerto, la seconda è diretta a verificare l’equilibrio complessivo del rapporto» (Cons. Stato, Sez. V, n. 3633/2025). «L’assetto di interessi dedotto nel contratto di concessione deve garantire la conservazione dell’equilibrio economico-finanziario, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria» (art. 177, d.lgs. n. 36/2023). La necessità per l’Amministrazione concedente di effettuare una seria valutazione della sostenibilità dell’offerta «è ugualmente evincibile da specifiche disposizioni contenute nella lex specialis» anche in assenza dell’obbligo esplicito di presentare il PEF. «In difetto di una minima dimostrazione circa la sostenibilità dell’affidamento ed il corretto trasferimento del rischio operativo al concessionario, l’aggiudicazione deve essere annullata», fatta salva la verifica di sostenibilità dell’offerta da parte della stazione appaltante, trattandosi di potere non ancora esercitato e non estensibile al sindacato giurisdizionale ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.
2. «Non sussiste l’obbligo dichiarativo» in ordine ai precedenti provvedimenti di esclusione subiti in altre gare, «dovendo applicarsi il principio secondo il quale il partecipante ad una gara non è tenuto a dichiarare le esclusioni disposte nei suoi confronti in precedenti gare, poiché la causa di esclusione si riferisce e si conclude all’interno della procedura di gara in cui è maturata, non avendo efficacia ultrattiva in altre procedure, pena, in caso contrario, l’inammissibile riproducibilità a strascico della medesima sanzione espulsiva» (Cons. Stato, Sez. V, nn. 10078/2023, 1000/2021 e 6490/2019). «L’esclusione rileva non in sé come un grave illecito, ma al più come adeguato mezzo di prova dei gravi illeciti professionali da cui è scaturita» (Cons. Stato, Sez. V, n. 8336/2022). Sono invece soggetti all’obbligo dichiarativo i fatti sottostanti — gravi inadempimenti, risoluzioni contrattuali, penali di rilevante importo — che hanno portato altre stazioni appaltanti a disporre le esclusioni, in quanto tali fatti devono poter essere oggetto di valutazione anche in diverse gare.
3. «Le clausole della lex specialis, tanto più quelle assistite da comminatoria d’esclusione, devono essere interpretate nel pedissequo rispetto del dato letterale e contenutistico, a presidio dei principi generali della trasparenza dell’autovincolo e della par condicio; sicché devono ritenersi precluse interpretazioni, ancorché ispirate al favor partecipationis, che modificano o integrano il dato letterale». «Ove la clausola del bando prevista a pena di esclusione abbia un contenuto inequivoco, da un punto di vista letterale e logico, non è possibile fare riferimento al principio generale del favor partecipationis» (Cons. Stato, Sez. III, n. 3052/2021; Sez. V, n. 5405/2025). «Le regole contenute nella lex specialis di una gara vincolano non solo i concorrenti, ma anche la stessa amministrazione, che non conserva alcun margine di discrezionalità nella loro concreta attuazione». L’inserimento dell’offerta tecnica nella busta amministrativa — anche qualora non contenente elementi economici — integra la violazione della clausola di esclusione anche perché determina il rischio di compromissione dell’imparzialità valutativa quando il confronto si svolga esclusivamente sui profili tecnici, avendo la commissione conoscenza anticipata dell’offerta tecnica. Il malfunzionamento della piattaforma non è rilevante se non comprovato e non denunciato e gestito nelle forme previste dal disciplinare.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Il Comune di OMISSIS aveva aggiudicato una concessione del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale post-incidente senza effettuare alcuna verifica della sostenibilità economica dell’offerta dell’aggiudicataria.
La seconda classificata aveva impugnato l’aggiudicazione.
L’aggiudicataria aveva proposto ricorso incidentale contestando che la ricorrente principale avesse inserito l’offerta tecnica nella busta amministrativa anziché in quella tecnica, in violazione di una clausola di esclusione espressa della lex specialis.
2) La decisione
Il TAR accoglieva entrambi i ricorsi.
Sul ricorso principale: la stazione appaltante, indipendentemente dall’assenza nell’obbligo esplicito di presentare il PEF, era tenuta a verificare la sostenibilità dell’offerta e la corretta allocazione del rischio operativo tipica delle concessioni, verifica del tutto omessa.
Sul ricorso incidentale: la clausola di esclusione per erroneo inserimento dell’offerta tecnica nella busta amministrativa aveva tenore inequivoco e la stazione appaltante non poteva disapplicarla in nome del favor partecipationis; il malfunzionamento della piattaforma non era comprovato né gestito nelle forme previste dal disciplinare.
3) L’esito
Il TAR annullava l’aggiudicazione, disponeva la verifica di sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria da parte della stazione appaltante, dichiarava la ricorrente principale esclusa dalla procedura per effetto dell’accoglimento del ricorso incidentale, e compensava le spese.
Pubblicato il 09/06/2026
N. 00862 /2026 REG.PROV.COLL.
N. 00010/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10 del 2026, proposto da OMISSIS Group S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B84DB1BBC8, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Colazzilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuela Guarino, Mario Marino Guadalupi, Antonio Manigrasso e Monica Canepa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
di OMISSIS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia, Enzo Perrettini e Francesco Moroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
della Determinazione n. 1831 del 3.12.2025, con la quale la Stazione appaltante ha aggiudicato l’affidamento in concessione del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale, a seguito di incidente o sinistro, mediante pulizia e bonifica ambientale della sede stradale da effettuarsi in situazioni di emergenza, lungo le strade di competenza del Comune di OMISSIS.
Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Sicurezza e Ambiente S.p.A. il 3.2.2026, per l’annullamento
-in parte qua, dei verbali delle sedute pubbliche del 23 ottobre 2025, del 30 ottobre 2025, del 3 novembre 2025 e del 6 novembre 2025 nella parte in cui dapprima il RUP, e la commissione giudicatrice poi, hanno ammesso al prosieguo delle operazioni di gara OMISSIS Group e l’hanno collocata in seconda posizione;
-della determinazione n. 1831 del 3.12.2025 nella parte in cui OMISSIS Group S.r.l. risulta tra gli operatori economici ammessi alla procedura di gara ed è stato collocata al secondo posto della graduatoria;
-di tutti gli atti e i verbali del Comune di OMISSIS, ivi compresi quelli oggetto d’impugnazione del ricorso principale, nelle parti in cui OMISSIS Group S.r.l. è stata ammessa o non è stata esclusa e/o la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;
– nonché di ogni atto e provvedimento presupposto, connesso e consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di OMISSIS e della OMISSIS S.p.A.; Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dalla ricorrente incidentale Sicurezza e Ambiente S.p.A. Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 maggio 2026 il dott. Nino Dello Preite e uditi per le parti i difensori come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 2.1.2026 e depositato in pari data, la società OMISSIS Group
S.r.l. ha impugnato la Determinazione Dirigenziale n. 1831 del 3.12.2025, con la quale il Comune di OMISSIS ha aggiudicato a Sicurezza e Ambiente S.p.A. la concessione del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale, a seguito di incidente o sinistro, mediante pulizia e bonifica ambientale della sede stradale, da effettuarsi in situazioni di emergenza lungo le strade di competenza del Comune di OMISSIS.
1.1. La ricorrente ha altresì impugnato l’avviso di aggiudicazione definitiva ex art. 90 del D. Lgs. n. 36/2023, la pubblicazione dell’esito della procedura, la nota prot. 0173636 del 31.12.2025 di rigetto dell’istanza di autotutela, i verbali di gara e, ove necessario, il bando, il disciplinare e il capitolato d’oneri nonché, ove lesivi, tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.
1.2. Con lo stesso ricorso OMISSIS Group ha chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto di concessione nelle more eventualmente sottoscritto e la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento dei danni, da disporsi in forma specifica e, in subordine, per equivalente.
2. Si è costituita in giudizio per resistere la controinteressata Sicurezza e Ambiente e ha spiegato altresì ricorso incidentale, a mezzo del quale ha chiesto l’annullamento, in parte qua, dei verbali delle sedute pubbliche tenute dalla commissione giudicatrice e della determinazione n. 1831 del 3.12.2025 (nella parte in cui OMISSIS Group risulta tra gli operatori economici ammessi alla procedura di gara ed è stata collocata al secondo posto della graduatoria), nonché di tutti gli atti e provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali.
3. Con ordinanza n. 45/2026 del 28.1.2026, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta da parte ricorrente, ordinando contestualmente al Comune di OMISSIS di depositare dettagliata e documentata relazione sui fatti di causa.
4. Con atto del 20.3.2026 si è costituito in giudizio anche il Comune di OMISSIS, instando per il rigetto sia del ricorso principale promosso da OMISSIS Group S.r.l. sia del ricorso incidentale spiegato da Sicurezza e Ambiente S.p.A., in quanto inammissibili ed infondati.
5. All’udienza pubblica dell’11 maggio 2026 la causa è stata infine riservata in decisione.
6. In limine, circa l’ordine di esame dei ricorsi principale e incidentale, premette il Collegio che, in linea di principio, alla stregua della regola di riferimento individuata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, il ricorso incidentale, teso all’esclusione della ricorrente principale, non deve essere esaminato per primo, qualora anche il ricorso principale tenda all’esclusione del ricorrente incidentale, vale a dire quando trattasi di ricorsi c.d. reciprocamente escludenti.
6.1. Secondo un indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa e unionale (cfr., ex plurimis, Cons. St., V, 16.12.2024, n. 10107; CGUE, X, 5.9.2019, C-333/18), in presenza di due contrapposte impugnazioni che mirano entrambe a ottenere l’esclusione dalla gara dell’impresa avversaria (c.d. ricorsi reciprocamente escludenti), il diritto a un “ricorso effettivo”, come imposto dal diritto UE, impone che i ricorsi siano esaminati entrambi, poiché l’interesse immediato e diretto di tipo strumentale alla rinnovazione della gara deve ritenersi sussistente anche qualora la ripetizione della procedura costituisca un’eventualità meramente ipotetica, ossia soltanto possibile.
6.2. Tali condizioni ricorrono senz’altro nel caso di specie, in cui le parti private hanno svolto censure reciprocamente escludenti, mentre l’esistenza di altri concorrenti non preclude la possibilità che, in caso di esclusione di entrambe le offerte sub judice, la stazione appaltante possa valutare la riedizione della gara per assicurare un rinnovato confronto competitivo.
6.3. È oramai dato acquisito dalla più recente giurisprudenza che non è necessario che le censure reciproche attengano alla medesima fase della gara (così, tra le altre, Cons. Stato, V, 23 novembre 2021, n. 7849 citata in sentenza, nonché Cons. Stato, V, 3 marzo 2022, n. 1536), poiché in ogni caso è in discussione la selezione dell’operatore economico cui affidare la commessa e ricorre la medesima esigenza che l’amministrazione effettui la scelta nel rispetto delle disposizioni del diritto dell’Unione in materia di pubblici affidamenti.
6.4. Peraltro non è necessario, per l’esame contestuale di ricorso principale e ricorso incidentale, che il ricorrente principale abbia proposto la domanda di annullamento dell’intera gara, in quanto, come chiarito dalla Corte di Giustizia nella sentenza “Puligienica”, l’interesse del concorrente che agisce per l’esclusione dell’altro è quello di ottenere direttamente l’appalto nella stessa procedura o, indirettamente, nel caso di indizione di nuova procedura, con la conseguenza che “il numero dei partecipanti alla procedura di aggiudicazione dell’appalto pubblico di cui trattasi, così come il numero di partecipanti che hanno presentato ricorsi e la divergenza dei motivi dai medesimi dedotti, sono privi di rilevanza ai fini dell’applicazione del principio giurisprudenziale che risulta dalla sentenza Fastweb (C-100/12, EU:C:2013:448)” (Corte di Giustizia UE, 5 aprile 2016, C-689/13).
7. Ciò posto e principiando dalla delibazione del ricorso principale, reputa il Collegio che sia fondato e dirimente il primo motivo di doglianza, con cui la società ricorrente sostiene che la Stazione appaltante avrebbe dovuto attivare il procedimento di verifica di anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria, emergendo “in modo incontrovertibile la non sostenibilità della stessa” in relazione all’elevato numero di servizi migliorativi offerti a costo zero
7.1. Sul punto, vanno richiamati i seguenti condivisibili principi, espressi in analoga vicenda da Cons. Stato, Sez. V, n. 3633/2025 del 29.4.2025: “[…] La concessione, che rappresenta una species del più ampio genus delle forme di partenariato pubblico privato, si qualifica per il trasferimento del rischio operativo dal concedente al concessionario e il PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, la cui adeguatezza e sostenibilità deve essere valutata dall’Amministrazione. Se non avviene un trasferimento del rischio, il rapporto è qualificabile come appalto.
12.2. Nel d.lgs. n. 36 del 2023, all’allegato I.1, i contratti di concessione, o concessioni, vengono definiti come “(…) i contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto a pena di nullità in virtù dei quali una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori o la fornitura e la gestione di servizi a uno o più operatori economici, ove il corrispettivo consista unicamente nel diritto di gestire i lavori o i servizi oggetto dei contratti o in tale diritto accompagnato da un prezzo”.
12.3. Il concessionario assume e sopporta un rischio operativo, tipico del contratto di concessione e ciò si riverbera inevitabilmente sulla valutazione di affidabilità dell’offerta. Nelle concessioni deve essere valutato l’equilibrio dei rendimenti, la capacità di gestione del concessionario, capacità questa che consente di tener conto dei possibili andamenti dei costi e dei ricavi e dei conseguenti possibili aggiustamenti della gestione, come rilevabili dal piano economico-finanziario. Non può essere condiviso quanto affermato dal Consorzio Ciisaf a pagina 7 della memoria depositata il 26 agosto 2024, laddove si legge che in questo caso la gestione si connota per l’assenza di investimenti, e con flussi di cassa pressoché certi e garantiti provenienti in parte dal Comune, in parte dalla Regione e in (minima) parte dal libero mercato (questi ultimi basati su uno “storico” consolidato). Scontato che l’operazione congegnata è una concessione, l’assetto di interessi dedotto nel contratto deve garantire la conservazione dell’equilibrio economico-finanziario, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria. È invece condivisibile quanto affermato dall’appellante a pagina 2 della memoria depositata il 30 dicembre 2024: “L’assenza di interventi strutturali (lavori) è una circostanza neutra perché è comunque necessario verificare che gli introiti derivanti dagli utenti siano sufficienti per coprire i costi dell’affidamento (…)”.
12.4. Nel caso che qui occupa il Collegio, il TAR ha valutato la censura proposta dal ricorrente come se oggetto del giudizio fosse un appalto e non una concessione. La verifica di anomalia relativa a un contratto di appalto e quella relativa a un contratto di concessione sono profondamente differenti. La prima è diretta a verificare la remuneratività del prezzo offerto, la seconda è diretta a verificare l’equilibrio complessivo del rapporto.
12.5. In questo caso, nulla è stato effettivamente verificato dato che l’aggiudicataria, pacificamente, non ha presentato documentazione idonea a dimostrare l’equilibrio economico e finanziario dell’iniziativa attraverso la corretta allocazione dei rischi, lungo tutto l’arco temporale della gestione.
12.6. A prescindere da quanto previsto dalla lex specialis di gara, che non ha prescritto la presentazione di un piano economico finanziario, l’offerta deve essere valutata per la sua adeguatezza e per l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione. Il rischio assunto dal concessionario si valuta proprio intorno alla aleatorietà della domanda di prestazioni poiché l’errore di valutazione del livello di domanda attendibile evidentemente condiziona la remuneratività dell’investimento e misura la validità imprenditoriale dell’iniziativa economica. Si tratta, come noto, di una tipologia di rischio imprenditoriale diversa da quella riscontrabile nel contratto di appalto (di lavori, servizi o forniture), proprio perché entra in giuoco un elemento imponderabile (cioè la domanda di prestazioni per quel servizio pubblico, non determinabile a priori); elemento che nell’appalto non compare (in questo senso, Consiglio di Stato, Sez. V, 4 febbraio 2022, n. 795) […]”.
7.2. Orbene, ai sensi degli art. 176 e seguenti del D. Lgs. n. 36/2023 i concorrenti che intendono partecipare ad una procedura di gara in concessione devono presentare il PEF, documento che descrive in sede di concessione (come nel caso di specie) la sostenibilità o meno di un progetto da realizzare dal punto di vista economico-finanziario.
7.3. Infatti, per espressa previsione normativa, “… L’assetto di interessi dedotto nel contratto di concessione deve garantire la conservazione dell’equilibrio economico-finanziario, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria. L’equilibrio economico-finanziario sussiste quando i ricavi attesi del progetto sono in grado di coprire i costi operativi e i costi di investimento, di remunerare e rimborsare il capitale di debito e di remunerare il capitale di rischio…” (art. 177 D. Lgs. n. 36 cit.).
7.4. Nella specie, invece, il PEF non è stato richiesto dalla Stazione appaltante, né vi è stata alcuna istruttoria funzionale a verificare la corretta allocazione dei rischi e la congruità dell’offerta presentata dall’aggiudicataria.
7.5. Sebbene negli atti di gara non sia esplicitato l’obbligo di produzione del PEF da parte delle imprese concorrenti, la necessità per l’Amministrazione concedente di effettuare una seria valutazione della sostenibilità dell’offerta è ugualmente evincibile da specifiche disposizioni in tal senso contenute nella lex specialis di gara, avuto particolare riguardo:
– all’art. 5 del Capitolato, a mente del quale “Il corrispettivo del servizio è dato dalla concessione, da parte dell’Ente a favore del soggetto incaricato del servizio, del diritto al pagamento degli interventi eseguiti per il ripristino delle condizioni di sicurezza post sinistro stradale o da altro evento, dalla prima vantato nei confronti delle Compagnie di Assicurazione garanti dei danneggianti…. I costi degli interventi eseguiti conseguenti ad incidenti peri quali non sia risultato possibile identificare i veicoli coinvolti, non potranno comunque essere addebitati all’Amministrazione e resteranno a carico del concessionario, che non potrà in nessun caso rifiutare o ritardare l’intervento”;
– all’art. 25 del Disciplinare in virtù del quale “La Stazione Appaltante verifica, inoltre, che il costo del personale impiegato per l’esecuzione dei servizi in affidamento non sia inferiore ai minimi salariali”.
7.6. Trattasi di disposizioni che assumono specifico rilievo nell’ottica di garantire la tenuta economica del servizio da affidare in concessione e che costituiscono concreta applicazione della disciplina normativa generale, secondo cui “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa” (cfr. art. 110 del D. Lgs. n. 36/2023).
7.7. Detta verifica, nella specie, non è stata effettuata dal Comune di OMISSIS, il quale invece, si è limitato a riscontrare unicamente la sussistenza del possesso dei requisiti di partecipazione in capo all’aggiudicataria (cfr. doc. n. 10 allegato al ricorso).
7.8. Pertanto, in difetto di una minima dimostrazione circa la sostenibilità dell’affidamento ed il corretto trasferimento del rischio operativo al concessionario, l’aggiudicazione deve essere annullata in accoglimento del primo motivo di ricorso, fatta salva la verifica di sostenibilità dell’offerta presentata dalla controinteressata, trattandosi di potere non ancora esercitato dalla Stazione appaltante e non potendo pertanto estendersi a tale aspetto il sindacato giurisdizionale di questo Tribunale, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.
8. Per completezza, va osservato che non è invece positivamente apprezzabile il secondo ordine di censure, a mezzo del quale la ricorrente lamenta che Sicurezza e Ambiente avrebbe omesso di rappresentare all’Ente concedente talune circostanze che, qualora comunicate, avrebbero inciso sulla valutazione di integrità e di affidabilità dell’operatore economico.
8.1. Si tratta, nello specifico, di tre provvedimenti di esclusione adottati, rispettivamente, dalla Provincia di Modena, dalla Provincia di Teramo e dalla Provincia di Campobasso, nonché di una penale comminata dalla Provincia di Campobasso e, da ultimo, dell’omessa specificazione dei fatti posti a base di un procedimento penale in cui è coinvolto uno dei componenti del consiglio di amministrazione di Sicurezza e Ambiente S.p.A.
8.2. Quanto alle precedenti esclusioni subite dalla controinteressata, secondo la condivisibile giurisprudenza del Giudice d’appello, non sussiste siffatto obbligo dichiarativo, dovendo applicarsi il principio secondo il quale il partecipante ad una gara non è tenuto a dichiarare (e, pertanto non incorre in omissione informativa rilevante ai sensi della previsione del previgente art. 80, comma 5, lett. c-bis, del D. Lgs. n. 50/2016) “le esclusioni disposte nei suoi confronti in precedenti gare, poiché, al di là dei provvedimenti sanzionatori spettanti all’ANAC in caso di dolo o colpa grave nel mendacio, la causa di esclusione che potrebbe dar luogo all’omissione delle informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura selettiva si riferisce – e si conclude – all’interno della procedura di gara in cui è maturata, non avendo efficacia ultrattiva in altre procedure, pena, in caso contrario, l’inammissibile riproducibilità a strascico della medesima sanzione espulsiva” (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 24 novembre 2023, n. 10078; Id., 3 febbraio 2021, n. 1000; 27 settembre 2019, n. 6490).
8.3. L’esclusione, infatti, rileva non in sé come un grave illecito, ma al più come adeguato mezzo di prova dei gravi illeciti professionali da cui è scaturita (cfr. in tal senso, Cons. Stato, Sez. V, 27 settembre 2022, n. 8336 e giurisprudenza ivi richiamata).
8.4. Dal che consegue, quale naturale precipitato logico, che un conto sono i precedenti illeciti professionali, e specificamente, i gravi inadempimenti, le risoluzioni contrattuali, e le penali di rilevante importo per i quali vale l’obbligo dichiarativo – in quanto i fatti che hanno portato altre stazioni appaltanti a disporre esclusioni devono poter essere oggetto di valutazione anche in diverse gare (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 05 aprile 2023, n.5786 e T.A.R. Emilia- Romagna, Bologna, sez. I ,03 aprile 2023, n. 191) – altra cosa sono i provvedimenti di esclusione, che di per sé non rilevano ai fini degli obblighi dichiarativi.
9 Sotto altro profilo, con riferimento alla dedotta omissione dichiarativa di una penale comminata dalla Provincia di Campobasso, osserva il Collegio che – dalla piana lettura del documento depositato in atti da parte ricorrente – è agevole inferire che la Provincia di Campobasso si è limitata a rilevare nei confronti della controinteressata che “si stanno verificando disservizi dovuti al mancato intervento della ditta ‘de quo’ affidataria del servizio in regime di proroga, come peraltro rappresentato dal reperibile di turno con nota prot. n. 25714 del 13.12.2022”, senza che risulti applicata la specifica misura sanzionatoria di natura contrattuale (cfr. nota prot. 26158 del 19.12.2022 – doc. n. 27 foliario difesa attorea).
10 Venendo poi all’ulteriore doglianza, concernente l’omessa comunicazione dei fatti posti a base dei reati contestati (artt. 110 e 513 c.p.) nel procedimento penale instaurato a carico di uno dei componenti del consiglio di amministrazione di Sicurezza e Ambiente, è sufficiente osservare che trattasi di obbligo comunicativo ultroneo e non essenziale, visto che la stessa società aveva già comunicato all’Ente concedente l’esistenza del procedimento, allegando peraltro la memoria difensiva del soggetto nei cui confronti erano contestate le ipotesi di reato [soggetto che, peraltro, non appare sussumibile nel novero di quelli per i quali sussisteva l’obbligo dichiarativo ex art. 94, comma 3, lett. e) e art. 98, comma 3, lett. g) e h) del D. Lgs. n. 36/2023].
11. Si può quindi passare all’esame del ricorso incidentale, che si appalesa fondato avuto specifico riguardo al primo motivo di censura, con cui la controinteressata contesta che OMISSIS Group avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, ai sensi delle previsioni recate dalla lex specialis.
11.1. La ricorrente principale, infatti, ha prodotto l’offerta tecnica all’interno della busta amministrativa, rappresentando l’impossibilità di “caricare l’offerta tecnica” nell’area appositamente dedicata a causa di un malfunzionamento della piattaforma telematica di gara.
11.2 Sennonché il Disciplinare di gara prevedeva espressamente all’art. 20 che «Il concorrente deve, a pena di esclusione dalla gara, far pervenire alla stazione appaltante, mediante inserimento nella busta digitale, denominata a sistema “busta tecnica”, la seguente documentazione: relazione tecnica dei servizi offerti contenente una relazione articolata del progetto gestionale (Offerta Tecnica) di cui ai criteri A
— B – C della tabella di cui al successivo articolo 21»; inoltre, all’art. 18 si precisava che anche un eventuale caricamento “per errore” dell’offerta tecnica nella busta amministrativa avrebbe comportato l’esclusione del concorrente dalla procedura di gara.
11.3. Risulta ex actis che il RUP ha invece ammesso OMISSIS Group al prosieguo delle operazioni di gara, ritenendo che le concrete modalità di presentazione dell’offerta da parte della concorrente non violassero il principio di separazione e di riservatezza delle offerte, né compromettessero l’imparzialità della valutazione, in assenza dell’anticipazione di elementi di natura economica (v. verbale del 23.10.2025 – doc.
n. 4 indice di parte ricorrente).
11.4. Nelle proprie difese il Comune ha sostenuto che l’operato del RUP sarebbe conforme alla normativa di settore e che non vi sarebbe stata alcuna disapplicazione delle previsioni della lex specialis, alle quali l’amministrazione si era autovincolata, ma soltanto una loro interpretazione orientata al favor partecipationis.
11.5. In proposito, osserva il Collegio che le clausole della lex specialis, tanto più quelle assistite da comminatoria d’esclusione, devono essere interpretate nel pedissequo rispetto del dato letterale e contenutistico, a presidio dei principi generali della trasparenza dell’autovincolo e della par condicio; sicché devono ritenersi precluse interpretazioni, ancorché ispirate al favor partecipationis, che modificano o integrano il dato letterale e contenutistico della clausola, ovvero che attribuiscono alla stessa significati reconditi o non espressi.
11.6. È consolidata la giurisprudenza nel ritenere, che nell’interpretazione della disciplina di gara, è necessario preliminarmente privilegiare il significato letterale (secondo le regole dettate dagli artt. 1362 e ss. cod. civ.), sicché, ove la clausola del bando, prevista a pena di esclusione, abbia un contenuto inequivoco, da un punto di vista letterale e logico, non è possibile fare riferimento al principio generale del favor partecipationis o all’interpretazione ragionevole della disposizione (tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 13 aprile 2021, n. 3052), dovendosi altresì escludere interpretazioni integrative contrarie al canone di buona fede interpretativa di cui all’art. 1366 cod. civ.
(v. anche Cons. Stato, sez. V, 20 giugno 2025, n. 5405).
11.7. Il Consiglio di Stato ha ribadito in questo contesto che “… la lex specialis della gara va interpretata, per un verso, sulla base della lettera delle previsioni che la compongono e, per altro verso, nell’ottica di rispettarne la ratio” (in tal senso, cfr. sentenza sez. V, 10 ottobre 2025, n. 7945, in specie punto 3.1), con l’ulteriore precisazione che “ le stesse clausole [della lex specialis di gara] non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione”, a garanzia dell’affidamento dei destinatari e della parità di trattamento tra concorrenti, in quanto “Le preminenti esigenze di certezza connesse allo svolgimento delle procedure concorsuali di selezione dei partecipanti impongono … di ritenere di stretta interpretazione …” le anzidette clausole della disciplina di gara (in tal senso cfr. altresì Cons. Stato, sez. V, sent. 13 ottobre 2023, n. 8966, in specie punto 13.2.2, richiamata nella sopra citata sentenza n. 7945/2025).
11.8. Si è pure condivisibilmente osservato che “le regole contenute nella lex specialis di una gara vincolano non solo i concorrenti, ma anche la stessa amministrazione, che non conserva alcun margine di discrezionalità nella loro concreta attuazione, non potendo disapplicarle neppure nel caso in cui talune di esse risultino inopportunamente o incongruamente formulate, salva, naturalmente, la possibilità di far luogo, nell’esercizio del potere di autotutela, all’annullamento del bando, esigendo la tutela dell’affidamento dei destinatari una interpretazione che dia prevalenza alle espressioni letterali ed escluda ogni procedimento ermeneutico in funzione integrativa diretto a evidenziare pretesi significati, così ingenerando incertezze nell’applicazione (Cons. Stato, 19 settembre 2011, n. 5282; IV, 5 ottobre 2005, n. 5367; V, 30 agosto 2005, n. 4413; 15 aprile 2004, n. 2162)” (C.G.A.R.S., sez. giur., 30 giugno 2025, n. 505). Ed ancora: “la lex specialis di una procedura costituisce un vincolo da cui l’Amministrazione non può sottrarsi, costituendo atto amministrativo a garanzia dei principi di cui all’art. 97 Cost. (ex multis, Cons. Stato, V, 29 settembre 2015, n. 4441; III, 20 aprile 2015, n. 1993; VI, 15 dicembre 2014, n. 6154). Le prescrizioni stabilite in una lex specialis, infatti, impegnano non soltanto i privati interessati, ma, ancora prima, la stessa Amministrazione che non conserva margini di discrezionalità nella loro concreta attuazione, né può disapplicarle, neppure quando alcune di esse risultino inopportune o incongrue o comunque superate, fatta salva naturalmente la possibilità di procedere all’annullamento del bando nell’esercizio del potere di autotutela (Cons. Stato, Sez. V, 17 febbraio 2022,
n. 1196; Cons. Stato, V, 5 marzo 2020, n. 1604; 13 settembre 2016, n. 3859; 28 aprile 2014, n. 2201; 30 settembre 2010, n. 7217; 22 marzo 2010, n. 1652; Ad. plen., 25 aprile 2014, n. 9)” (Cons. Stato, sez. VII, n. 579/2023).
12. Orbene, nella fattispecie il Comune resistente ha adoperato un’interpretazione integrativa e contra litteram del chiaro e inequivocabile tenore della lex specialis, disattendendo la stessa ratio della clausola escludente predisposta negli atti di gara
12.1. Infatti, in disparte il valore assorbente della rilevata violazione della disposizione a carattere escludente contenuta nella lex specialis, è plausibile ritenere integrato, sul piano funzionale, il paventato pericolo di compromissione dell’imparzialità valutativa della commissione giudicatrice, a cagione della peculiare disciplina di gara.
12.2. Ciò perché nel caso all’esame, non essendo prevista la presentazione di un’offerta economica, il confronto competitivo si è svolto esclusivamente sui profili tecnici della commessa, sicché l’anticipato disvelamento dell’offerta tecnica ha posto la commissione nella condizione di conoscere in anticipo la proposta di OMISSIS Group rispetto alle altre offerte dei concorrenti in gara, con conseguente potenziale lesione dell’obbligo di segretezza e di riservatezza, oltreché del principio di par condicio.
12.3. In tal senso, il Consiglio di Stato ha di recente ribadito che “il generale divieto di commistione tra le diverse componenti (amministrativa, tecnica, economica) della proposta negoziale, la cui ordinata e progressiva scansione acquisitiva è ispirata non solo da una mera e formale ragione ordinatoria, ma è preordinata ad una sostanziale garanzia di trasparenza ed imparzialità dell’operato delle stazioni appaltanti, potenzialmente compromesso dalla acquisizione – separata, anticipata o posticipata
– di elementi di valutazione” (Cons. Stato, Sez. V, 6 settembre 2022, n. 7748).
13. Si deve infine evidenziare che il dedotto malfunzionamento della piattaforma telematica – oltre a non essere comprovato – non è in ogni caso rilevante rispetto al thema decidendum, sia perché non è stato accampato dall’Amministrazione quale motivo giustificativo dell’ammissibilità dell’offerta presentata da OMISSIS Group (cfr. verbale del 23.10.2025, in cui il RUP richiama unicamente l’orientamento giurisprudenziale relativo all’“erroneo inserimento dell’offerta tecnica all’interno della busta amministrativa”), sia perché non risulta denunciato e gestito in sede procedimentale nei modi e nelle forme previste dal Disciplinare di gara (v. art. 1, 3° cpv.: “In caso di mancato funzionamento della Piattaforma o di malfunzionamento della stessa, non dovuti alle precedenti circostanze [ossia a difetti di funzionamento delle apparecchiature e dei sistemi impiegati dall’operatore economico, ovvero ad utilizzo non conforme della piattaforma – N.d.R.], che impediscono la corretta presentazione delle offerte, al fine di assicurare la massima partecipazione, la stazione appaltante può disporre la sospensione del termine di presentazione delle offerte per un periodo di tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento della Piattaforma e la proroga dello stesso per una durata proporzionale alla durata del mancato o non corretto funzionamento, tenuto conto della gravità dello stesso”).
14. Dall’accoglimento del primo motivo di ricorso incidentale, a carattere escludente, deriva l’assorbimento delle ulteriori censure proposte con il prefato mezzo di gravame dalla società controinteressata, non potendo questa ottenere ulteriori utilità dal relativo accoglimento.
15. Per le ragioni suesposte, il ricorso principale merita accoglimento in relazione al primo motivo di doglianza, così come va accolto il ricorso incidentale, nei sensi e nei termini sopra esplicitati; conseguentemente, va annullata l’aggiudicazione in favore della controinteressata, fatta salva la verifica di sostenibilità della relativa offerta da parte della Stazione appaltante, non potendosi pertanto accedere alla domanda di subentro e di risarcimento del danno proposta dalla ricorrente, la quale, peraltro, per effetto dell’accoglimento del ricorso incidentale, dovrà essere esclusa dalla procedura di gara.
16. Considerate la vicenda nel suo complesso e la complessità delle questioni esaminate, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, accoglie il ricorso principale e il ricorso incidentale, nei sensi e nei termini di cui in motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Ettore Manca, Presidente Nino Dello Preite, Primo Referendario, Estensore Paolo Fusaro, Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
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