1. Contratti pubblici – Accordo quadro – Quinto d’obbligo – Art. 120 comma 9 d.lgs. n. 36/2023 – Base di calcolo – Importo effettivamente aggiudicato corrispondente al prezzo offerto – Illegittimità del calcolo sull’importo a base d’asta
2. Contratti pubblici – Accordo quadro – Clausola che obbliga il fornitore nei limiti dell’importo massimo spendibile pari alla base d’asta – Interpretazione – Limite agli ordinativi delle aziende sanitarie e non impegno del fornitore a prescindere dal ribasso offerto
3. Contratti pubblici – Accordo quadro con pluralità di operatori – Natura giuridica – Contratto normativo – Obbligo di applicare le condizioni predefinite ai contratti attuativi – Distinzione tra accordo con unico operatore e accordo con pluralità di operatori
4. Contratti pubblici – Quinto d’obbligo – Presupposti – Esaurimento dell’importo contrattuale prima del decorso del termine di durata – Sufficienza della previsione negli atti di gara e dell’accertamento dell’esaurimento – Irrilevanza della durata trascorsa rispetto a quella complessiva
1. L’”importo del contratto” cui deve farsi riferimento ai sensi dell’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 per la determinazione del quinto d’obbligo è il valore effettivamente aggiudicato all’operatore economico, corrispondente alla quantità di prodotto offerta moltiplicata per il prezzo unitario offerto in ribasso, e non l’importo a base d’asta. Calcolare il quinto d’obbligo sull’importo a base d’asta anziché su quello aggiudicato comporta che la quantità di prodotto da fornire vari in ragione del diverso ribasso offerto da ciascun operatore, così rendendo variabile e indeterminata — in assenza di una chiara indicazione della lex specialis — una componente determinante della prestazione contrattuale quale la quantità della fornitura.
«L’”importo del contratto” cui dunque deve farsi riferimento ai sensi dell’articolo 120, comma 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 per definire l’aumento delle prestazioni non può che essere pari al valore effettivamente aggiudicato (euro 6.706.572,30) e corrispondente alla quantità di prodotto offerta in sede di gara»; «ad un maggior ribasso sul prezzo offerto per unità corrisponderebbe altresì un aumento delle quantità di prodotto complessivamente offerte da ciascun operatore (…) in assenza di una chiara e precisa indicazione in tal senso da parte della stazione appaltante».
2. La clausola dell’accordo quadro che obbliga il fornitore a prestare i propri servizi “nei limiti dell’importo massimo spendibile pari alla base d’asta” deve essere interpretata, in lettura integrale e unitaria con gli altri atti della procedura e in conformità alla disciplina normativa cui l’accordo rinvia, come un limite agli ordinativi che le aziende sanitarie possono emettere e non come impegno del fornitore a garantire la fornitura fino alla concorrenza dell’importo a base d’asta a prescindere dal ribasso offerto. Analogamente, la clausola che consente il ricorso al quinto d’obbligo nel caso di esaurimento dell’”importo massimo spendibile” deve essere letta in conformità all’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 e pertanto riferita all’importo della specifica aggiudicazione.
«Il rinvio ai “limiti dell’importo massimo spendibile pari alla base d’asta” sembra piuttosto un monito alle aziende sanitarie a non effettuare ordinativi oltre i limiti massimi dell’importo a base d’asta e non certo indicativo dell’impegno dei fornitori ad obbligarsi nei limiti di tale importo a prescindere dai ribassi offerti sul prezzo per UI».
3. L’accordo quadro integra un contratto normativo in base al quale sono posti in essere contratti attuativi non autonomi, il cui oggetto è solamente determinabile. Da esso discendono non obblighi esecutivi né un obbligo a contrarre, bensì l’unico obbligo, nel caso in cui l’amministrazione si determini a contrarre, di applicare al futuro contratto le condizioni contrattuali predefinite nell’accordo. Negli accordi quadro conclusi con un unico operatore economico l’aggiudicazione dei contratti attuativi è rigidamente ingessata dai termini dell’accordo a monte; negli accordi conclusi con una pluralità di operatori, l’individuazione dell’operatore che effettuerà la prestazione avviene con decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione.
«L’accordo quadro integra un contratto normativo in base al quale sono posti in essere contratti attuativi non autonomi, il cui oggetto è solamente determinabile (…) l’unico obbligo, nel caso in cui l’Amministrazione si determini a contrarre, di applicare al futuro contratto le condizioni contrattuali predefinite nell’accordo stesso».
4. Il presupposto per il legittimo ricorso al quinto d’obbligo è costituito dall’esaurimento o dall’imminente esaurimento dell’importo contrattuale prima del decorso del termine di durata dell’accordo, unitamente alla previsione di tale facoltà negli atti di gara. La circostanza che la fornitura sia in corso da un periodo di tempo inferiore alla durata contrattuale complessiva non è di per sé ostativa al ricorso all’istituto, quando risulti accertato dall’estrazione sulla piattaforma telematica di gestione degli ordinativi che l’importo degli ordinativi emessi ha esaurito l’importo massimo spendibile dell’accordo.
«In periodo antecedente il provvedimento di estensione impugnato, da estrazione effettuata sul portale STELLA (…) risultava che gli importi degli ordinativi emessi dalle Asl in favore dei tre operatori aggiudicatari avevano esaurito l’importo massimo spendibile».
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
La Regione Lazio gestisce, tramite un sistema dinamico di acquisizione, procedure per la fornitura di farmaci alle aziende sanitarie regionali. La ricorrente OMISSIS Italy S.r.l. risultava aggiudicataria del lotto n. 5 per la fornitura di enoxaparina sodica (“Inhixa”), nell’ambito dell’accordo quadro Farmaci 2023, avendo offerto un prezzo unitario di € 0,00023 per UI a fronte di una base d’asta di € 0,00050 per UI. Il valore complessivo aggiudicato, calcolato moltiplicando il prezzo offerto per il fabbisogno stimato di 29.159.010.000 UI, ammontava a € 6.706.572,30.
Con determinazione del 2 maggio 2025, la Regione disponeva l’aumento delle prestazioni fino al quinto dell’importo del contratto ai sensi dell’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 106, comma 12, d.lgs. n. 50/2016, con riferimento a tutti gli appalti specifici per farmaci e vaccini 2021-2024. Il provvedimento quantificava l’estensione calcolando il quinto sull’importo a base d’asta (€ 14.579.505,00), ridefinendo il valore totale in € 17.495.406,00. Techdow impugnava il provvedimento contestando sia l’assenza dei presupposti sia l’errata quantificazione del quinto.
2) La decisione del TAR
Il TAR respingeva il primo motivo: dall’estrazione sul portale Stella risultava che gli ordinativi emessi avevano esaurito l’importo massimo spendibile, integrando così il presupposto convenzionale per il ricorso al quinto d’obbligo, a prescindere dalla durata già trascorsa rispetto a quella complessiva.
Accoglieva invece il secondo motivo. Il TAR ricostruiva la natura dell’accordo quadro come contratto normativo e identificava nell’”importo del contratto” rilevante ai sensi dell’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 il valore effettivamente aggiudicato (€ 6.706.572,30) e non quello a base d’asta. Diversamente opinando, la quantità di prodotto da fornire varierebbe al variare del ribasso offerto da ciascun operatore, rendendo indeterminato un elemento essenziale della prestazione in assenza di una chiara previsione della lex specialis. La clausola dell’accordo quadro che rinviava all’”importo massimo spendibile pari alla base d’asta” veniva interpretata come limite agli ordinativi delle aziende sanitarie, non come impegno del fornitore a prescindere dal ribasso. Il quinto andava dunque calcolato sull’importo aggiudicato (€ 6.706.572,30), con un incremento massimo di € 1.341.314,46 e non di € 2.915.901,00.
3) L’esito
Il TAR Lazio, Sez. III quater, accoglieva il ricorso e annullava la determinazione regionale nella parte in cui quantificava il quinto d’obbligo nei confronti della ricorrente. Condannava la Regione Lazio al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, liquidate in € 3.000,00 oltre oneri di legge.
Pubblicato il 23/06/2026
N. 11476/2026 REG.PROV.COLL.
N. 06561/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6561 del 2025, proposto da
OMISSIS Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG A03F64E8AD, rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Matteo Ferrario, Alessandro Vazzola, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
contro
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
nei confronti
OMISSIS S.r.l., OMISSIS S.r.l., non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
della determinazione n. G05311 del 2 maggio 2025 recante “Aumento delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell’importo del contratto, ai sensi dell’articolo 106, comma 12 del D.lgs. 50/2016 e dell’articolo 120, comma 9 del D.lgs. 36/2023 con riferimento agli Appalti specifici per l’acquisizione di farmaci e vaccini occorrenti alle Aziende Sanitarie della Regione Lazio Farmaci 2021, 2022, 2023 e 2024”; ove occorrer possa, dell’art. 4.3 dell’Accordo Quadro (e dello Schema di Accordo Quadro) e dell’art. 3.3 “Modifica del contratto in sede di esecuzione” del Capitolato d’Oneri/Lettera di invito in parte qua possano consentire all’Amministrazione di imporre all’operatore economico prestazioni eccedenti il c.d. quinto d’obbligo come determinato dall’art. 120, comma 9 del d.lgs. n. 36/2023; nei limiti dei motivi di ricorso, di ogni altro atto precedente, successivo, consequenziale o comunque connesso a quelli impugnati, ancorché non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.La Società ricorrente chiede l’annullamento del provvedimento con il quale la Regione Lazio ha disposto l’aumento delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell’importo del contratto, ai sensi dell’articolo 106, comma 12 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dell’articolo 120, comma 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 “con riferimento agli Appalti specifici per l’acquisizione di farmaci e vaccini occorrenti alle Aziende Sanitarie della Regione Lazio Farmaci 2021, 2022, 2023 e 2024”.
Espone la ricorrente di aver partecipato alla procedura di gara avente ad oggetto “Appalto specifico per l’acquisizione di farmaci occorrenti alle aziende sanitarie della Regione Lazio- farmaci 2023 – dodicesima tranche – biologici e biosimilari, nell’ambito del bando istitutivo avente ad oggetto il sistema dinamico di acquisizione della Regione Lazio per la fornitura di farmaci, emoderivati, vaccini e mezzi di contrasto destinato alle AA.SS. della Regione Lazio” ed in particolare di aver concorso per il lotto n. 5 per la fornitura di enoxaparina sodica in tutti i dosaggi disponibili per un quantitativo in gara, espresso in Unità Internazionali (UI) pari a 29.159.010.000, con prezzo unitario a base di gara pari ad euro 0,00050 per UI, per un valore complessivo da ribassare pari ad euro 14.579.505,00 (importo determinato moltiplicando il fabbisogno stimato di 29.159.010.000 UI per l’importo unitario a base di gara 0,00050 per UI).
All’esito della procedura la stessa è risultata tra gli aggiudicatari dell’accordo quadro, per la fornitura della specialità farmaceutica avente denominazione “Inhixa” a base del principio attivo enoxaparina sodica per l’importo complessivo di euro 6.706.572,30, come derivante dal prezzo unitario offerto di 0,00023 per UI per il fabbisogno stimato (29.159.010.000 UI), e in data 9 aprile 2024 ha sottoscritto la relativa convenzione con la Regione Lazio.
Con la determinazione, ivi gravata, del 2 maggio 2025 la Regione “preso atto che alla data odierna a seguito di emissione di ordinativi di fornitura da parte delle Aziende Sanitarie, l’importo contrattuale delle Convenzioni stipulate con alcuni operatori risulta esaurito o in esaurimento” e che “alcune Aziende Sanitarie non sono riuscire ad emettere ordinativi di fornitura per le Convenzioni sopra riportate ovvero l’importo ancora disponibile non è sufficiente a soddisfare le proprie esigenze terapeutiche”, ha ritenuto di “applicare l’art. 4 comma 4 delle Convenzioni e, pertanto, di aumentare le prestazioni fino a concorrenza del quinto dell’importo, ai sensi dell’articolo 106, comma 12 D.lgs. 50/2016 ovvero dell’articolo 120, comma 9 D.lgs. 36/2023, per i lotti aggiudicati nell’ambito delle procedure di gara di cui sopra […]”.
Parte ricorrente sostiene l’illegittimità di tale provvedimento adducendo due motivi di ricorso:
I. “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990; difetto di istruttoria e dei presupposti di fatto e di diritto per il ricorso al c.d. quinto d’obbligo; violazione del principio di proporzionalità.”
Lamenta la ricorrente l’assenza dei presupposti di legge per l’applicazione dell’istituto di cui all’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36 del 2023 poiché la Regione nell’atto gravato si sarebbe limitata ad una generica indicazione della necessità di procedere all’estensione quantitativa della fornitura riferita a tutti i lotti, senza rappresentare alcuna concreta ragione in merito al lotto n. 5.
Si tratterebbe inoltre di una fornitura avviata da poco più di 12 mesi, a fronte di una durata contrattuale stimata pari a 36 mesi, per la quale i quantitativi oggetto di fornitura sarebbero tutt’altro che esauriti, essendo i consumi perfettamente in linea con i fabbisogni posti a base di gara dalla stazione appaltante. Infine non ricorrerebbero nel caso di specie le “circostanze imprevedibili e sopravvenute nel corso dell’esecuzione” che consentono il ricorso all’istituto in questione, come da giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 27 novembre 2020, n. 5595; cfr. anche T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 18 maggio 2020, n. 840 e T.A.R. Basilicata, Sez. I, 9 dicembre 2020, n. 777).
II. “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36/2023, dell’art. 5, comma 6, dell’Allegato II.14 al d.lgs. n. 36/2023.”
La determinazione impugnata risulterebbe inoltre impositiva di prestazioni per importo che supera ampiamente il quinto dell’importo del contratto.
La ricorrente ha difatti formulato all’epoca un’offerta unitaria di euro 0,00023 per UI e complessiva (sulla base dei fabbisogni stimati dall’Amministrazione) pari ad euro 6.706.572,30 ed è solo su quest’ultimo importo che la stazione appaltante avrebbe potuto determinare l’aumento del 20% ai sensi dell’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36 del 2023.
E tuttavia la stazione appaltante anziché considerare l’importo aggiuntivo di euro 1.341.314, avrebbe imposto alla ricorrente un importo ben oltre il limite del quinto dell’importo del contratto e dunque per effetto dell’atto impugnato quest’ultima si vedrebbe ora costretta a fornire un quantitativo di prodotto esponenzialmente superiore. Segnatamente per il solo incremento disposto dalla stazione appaltante, Techdow si troverebbe a dover fornire 12.677.830.434 UI aggiuntive di enoxaparina, pur avendo la Regione bandito la gara per un fabbisogno complessivo di 29.159.010.000 UI sulla base di 36 mesi.
La determinazione impugnata indicherebbe inoltre quale “Valore totale” della fornitura la somma di euro 17.495.406,00, sicché la ricorrente potrebbe vedersi costretta alla fornitura di 76.066.982.608 UI a fronte di un fabbisogno a base di gara, sulla base del quale Techdow ha formulato la propria offerta, ben inferiore alla metà.
Sotto tale profilo, la ricorrente impugna altresì l’art. 4.3 dello schema di accordo quadro (la determina impugnata in principalità fa erroneamente riferimento all’art. 4.4) laddove interpretato nel senso di ritenere che il c.d. quinto d’obbligo vada calcolato sull’importo a base di gara indicato dalla stazione appaltante.
2. Si è costituita la Regione Lazio chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato, sostenendo che “In periodo antecedente il provvedimento di estensione impugnato, da estrazione effettuata sul portale STELLA, piattaforma telematica di gestione dell’appalto e degli ordinativi di fornitura, risultava che gli importi degli ordinativi emessi dalle Asl in favore dei tre operatori aggiudicatari avevano esaurito l’importo massimo spendibile di 14.579.505,00” e che tale importo calcolato rispetto all’importo a base d’asta dell’accordo quadro era destinato complessivamente a tutti gli operatori aggiudicatari dell’accordo.
Eccepisce inoltre la Regione che il ricorso sarebbe altresì tardivo, perché la ricorrente contesta solo in sede di esecuzione – attivata da un anno – clausole che avrebbe accettato in sede di presentazione dell’offerta e sottoscritte in fase di stipula dell’accordo quadro.
3. Con ordinanza del 30 giugno 2025 n. 3579 è stata respinta l’istanza cautelare “Considerato che con l’atto impugnato l’Amministrazione ha disposto l’aumento delle prestazioni fino al quinto dell’importo del contratto ai sensi dell’articolo 106, comma 12 del D.lgs. 50/2016 e dell’articolo 120, comma 9 del D.lgs. 36/2023, anche con riferimento all’accordo quadro sottoscritto con la ricorrente per la fornitura di enoxaparina sodica, nell’ambito del bando istitutivo avente ad oggetto il sistema dinamico di acquisizione della Regione Lazio per la fornitura di farmaci, emoderivati, vaccini e mezzi di contrasto destinato alla AA.SS. della Regione Lazio;
Rilevato che parte ricorrente contesta la legittimità della decisione dell’Amministrazione per assenza del presupposto di fatto non essendo i quantitativi oggetto di fornitura in fase di esaurimento;
Ritenuto che la questione sollevata meriti più adeguato approfondimento in sede di merito;
Rilevato altresì che con riferimento all’ulteriore profilo di legittimità riferito alla quantificazione del quinto, l’Amministrazione nella propria difesa ha chiarito che il valore indicato è da riferirsi non al singolo operatore, ma complessivamente a tutti gli operatori aggiudicatari dell’accordo;
Ritenuto che nel bilanciamento degli opposti interessi prevalga quello pubblico teso a soddisfare le esigenze di approvvigionamento delle Aziende sanitarie del farmaco in questione..”.
5. In sede di appello il rigetto dell’istanza cautelare è stato confermato “Osservato che le questioni dedotte nel gravame esigono l’approfondimento proprio della fase di merito, già calendarizzata dal giudice di prime cure;
Rilevato che il principale profilo di pregiudizio paventato dall’appellante in ordine ai possibili rischi dell’inadempienza contrattuale a fronte della temuta triplicazione della fornitura appare fugato dai chiarimenti regionali per cui l’incremento stabilito nel provvedimento (pari a euro 2.915.901,00 euro), pur rappresentato in modo non perspicuo, deve intendersi riferito cumulativamente ai tre aggiudicatari dell’Accordo quadro;…”(ordinanza Cons. St., sez. III, 29 agosto 2025).
6. All’esito dell’udienza pubblica del 25 novembre 2025 il Collegio con ordinanza del 4 dicembre 2025 n. 21943 ha ritenuto ai fini del decidere di acquisire una relazione da parte della Regione sulle “modalità di applicazione dell’incremento di valore (pari a euro 2.915.901,00 euro) disposto col provvedimento gravato rispetto alla quantità di prodotto da fornire da parte e alla ripartizione tra i tre aggiudicatari dell’Accordo quadro.”
7. La Regione ha provveduto in data 29 dicembre 2025 al deposito della relazione richiesta.
8. In vista dell’udienza di merito parte ricorrente ha prodotto copiosa documentazione a supporto delle proprie ragioni e insistito con memoria per l’accoglimento del ricorso.
9. All’udienza pubblica del 14 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
10. Il ricorso è fondato e merita accoglimento nei termini di cui di seguito.
10.1 In base all’articolo 120, comma 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 “Nei documenti di gara iniziali può essere stabilito che, qualora in corso di esecuzione si renda necessario un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell’importo del contratto, la stazione appaltante possa imporre all’appaltatore l’esecuzione alle condizioni originariamente previste. In tal caso l’appaltatore non può fare valere il diritto alla risoluzione del contratto”.
E’ dunque consentito il c.d. aumento delle prestazioni fino alla concorrenza del quinto dell’importo del contratto alle medesime condizioni originariamente previste, qualora l’Amministrazione ne ravvisi la necessità e sempre che ciò sia previsto nei documenti di gara.
Nel caso di specie l’accordo quadro prevede al comma 3 dell’art. 4 che “Nel caso di esaurimento, prima del decorso del termine di durata del presente Accordo, dell’importo massimo spendibile indicato al precedente comma, al Fornitore potrà essere richiesto, alle stesse condizioni, di incrementare tale importo in conformità a quanto previsto dall’articolo 120, comma 8, d.lgs. 36/2023. Sono altresì ammesse le varianti agli Ordinativi di fornitura secondo quanto previsto dall’art. 120 del D.Lgs. n. 36/2023.”.
L’Amministrazione con l’atto ivi gravato ha ritenuto di fare uso di siffatto potere di aumento delle prestazioni con riferimento a tutti gli appalti specifici per l’acquisizione di farmaci e vaccini occorrenti alle Aziende Sanitarie della Regione Lazio Farmaci 2021, 2022, 2023 e 2024.
10.2 Il provvedimento appare piuttosto genericamente motivato con riferimento alle svariate convenzioni in essere per le quali si dice che “a seguito di emissione di ordinativi di fornitura da parte delle Aziende Sanitarie, l’importo contrattuale delle Convenzioni stipulate con alcuni operatori risulta esaurito o in esaurimento; alcune Aziende Sanitarie non sono riuscite ad emettere ordinativi di fornitura per le Convenzioni sopra riportate ovvero l’importo ancora disponibile non è sufficiente a soddisfare le proprie esigenze terapeutiche; le convenzioni risultano tutte ancora attive;..”.
E tuttavia nella propria difesa l’Amministrazione ha evidenziato come con riferimento al lotto in questione “In periodo antecedente il provvedimento di estensione impugnato, da estrazione effettuata sul portale STELLA, piattaforma telematica di gestione dell’appalto e degli ordinativi di fornitura, risultava che gli importi degli ordinativi emessi dalle Asl in favore dei tre operatori aggiudicatari avevano esaurito l’importo massimo spendibile di 14.579.505,00”
10.3 Pertanto risulta infondato il primo motivo di ricorso con il quale la ricorrente si duole dell’assenza del presupposto perché l’Amministrazione potesse disporre dell’aumento del quinto d’obbligo, in base alla richiama previsione convenzionale (“nel caso di esaurimento, prima del decorso del termine di durata”).
10.4 Merita invece accoglimento il secondo motivo di ricorso con il quale parte ricorrente si duole in sostanza dell’errata, in quanto illegittima, quantificazione di siffatto aumento del quinto d’obbligo.
Nell’atto gravato ai fini della quantificazione delle prestazioni dovute in base all’aumento del quinto viene preso a riferimento quale base del calcolo il “valore aggiudicato” quantificato in euro “14.579.505,00” e su tale valore viene calcolata una estensione di euro “2.915.901,00”, per un quale “Valore totale” della fornitura di euro 17.495.406,00.
La ricorrente fa rilevare come il valore di euro 14.579.505,00 fosse in realtà quello posto a base di gara, determinato dalla stazione appaltante moltiplicando il fabbisogno stimato di 29.159.010.000 UI per l’importo unitario a base di gara 0,00050 per UI.
Di contro la ricorrente si è vista aggiudicare la fornitura di Inhixa offrendo un prezzo unitario di 0,00023 per UI che moltiplicato per il fabbisogno stimato (29.159.010.000 UI), determina un importo contrattuale complessivo di euro 6.706.572,30.
Pertanto il valore aggiudicato e dunque anche il relativo aumento di un quinto avrebbero dovuto calcolarsi sulla base del prezzo complessivamente offerto, ottenendosi così un importo aggiuntivo dunque di euro 1.341.314.
Diversamente ragionando -ossia prendendo a riferimento il valore economico posto a base d’asta, come fa l’Amministrazione- la ricorrente si troverebbe vincolata a fornire un quantitativo di prodotto aggiuntivo pari a 12.677.830.434 UI, pur avendo la Regione stessa bandito la gara per un fabbisogno complessivo di 29.159.010.000 UI sulla base di 36 mesi.
Sotto tale profilo, la ricorrente impugna altresì l’art. 4.3 dello Schema di Accordo Quadro (la determina impugnata in principalità fa erroneamente riferimento all’art. 4.4) laddove interpretato nel senso di ritenere che il c.d. quinto d’obbligo vada calcolato sull’importo a base di gara indicato dalla stazione appaltante.
Inoltre, essendo in realtà tre gli aggiudicatari dell’Accordo quadro, non sarebbe neppure chiaro se il valore complessivo dell’aumento del quinto riferito al valore a base d’asta di euro “14.579.505,00” debba essere ritenuto come complessivamente riferito ai tre aggiudicatari e tra loro ripartito ovvero se si riferisca singolarmente a ciascuno di essi, sicché la ricorrente potrebbe vedersi costretta alla fornitura di ben 76.066.982.608 UI.
10.5 Attesa la non perspicua chiarezza del provvedimento regionale anche su questi punti, a seguito di ordinanza istruttoria l’Amministrazione regionale ha sostenuto la legittimità del proprio operato chiarendo di ritenere in base all’accordo quadro tutti gli operatori vincolati alla fornitura per il “valore massimo spendibile dell’Accordo Quadro, definito sulla base d’asta” e che come previsto nello stesso Accordo e negli atti di gara “Ogni operatore economico facente parte dell’Accordo quadro dovrà impegnarsi a fornire fino all’importo massimo previsto per il lotto, determinato sulla base d’asta”.
Pertanto per ciascuno di essi (e dunque non per tutti complessivamente considerati, come pure in un primo momento la difesa dell’Amministrazione aveva sostenuto – cfr memoria 20 giugno 2025), ivi compresa la ricorrente, l’aumento del quinto è stato calcolato dall’Amministrazione avendo a riferimento il valore previsto a base d’asta, indicato nel caso di specie in euro 14.579.505,00 e a seguito del provvedimento di estensione ridefinito in euro 17.495.406,00 al netto dell’iva.
Poste tali premesse il ricorso sarebbe altresì inammissibile avendo la ricorrente accettato le condizioni presenti nell’accordo quadro ed essendosi pertanto obbligata alla fornitura di prodotto fino all’ammontare economico complessivo di euro 14.579.505,00 e conseguentemente anche del relativo quinto d’obbligo.
10.6 Le argomentazioni dell’Amministrazione sono basate su formule presenti nello schema di accordo quadro, sottoscritto dalla stessa ricorrente, ma che devono essere sottoposte ad una lettura integrale e complessivamente unitaria con gli altri atti della procedura e in conformità alla disciplina normativa in materia cui lo stesso accordo rinvia.
La ricorrente all’esito della procedura per la stipulazione di un accordo quadro ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 36 del 2023 si è difatti vista aggiudicare il lotto n. 5 per un valore offerto di 6.706.572,30 (determinazione aggiudicazione n. G02540 del 6 marzo 2024), corrispondente alla quantità di prodotto stimata e posta a base d’asta (29.159.010.000 UI) moltiplicata per il prezzo unitario di 0,00023 per UI offerto in ribasso rispetto all’importo unitario a base di gara pari a 0,00050 per UI.
Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente lamenta l’illegittimità della quantificazione del quinto d’obbligo.
Con l’atto ivi gravato e alla luce delle considerazioni esplicitate dall’Amministrazione nel corso del giudizio, infatti, quest’ultima ai fini della determinazione del quinto d’obbligo dell’operatore ricorrente non ha preso in considerazione il valore offerto e aggiudicato, bensì quello posto a base d’asta, ritenendo dunque che ciascuna delle aggiudicatarie, ben tre per il lotto in questione, si fosse impegnata in base all’accordo quadro a mettere a disposizione delle aziende sanitarie una quantità di prodotto pari al valore della base d’asta, ossia pari a euro 14.579.505,00, tanto prescindendo dunque anche dai ribassi offerti e conseguentemente dalle quantità di prodotto realmente offerte.
Dunque per ciascun aggiudicatario del lotto in questione, ivi compresa la ricorrente, l’aumento del quinto è stato calcolato dall’Amministrazione avendo a riferimento il valore previsto a base d’asta, indicato nel caso di specie in euro 14.579.505,00 e a seguito del provvedimento di estensione ridefinito in euro 17.495.406,00 al netto dell’iva, con conseguente moltiplicazione della quantità di prodotto da fornire (si legge nella memoria della ricorrente “applicandosi il prezzo a cui Techdow si è obbligata (euro 0,00023/UI), si dovrà fornire di prodotto pari a 63.389.152.173 UI. (circa il doppio e più rispetto a 29.159.010.000)”).
10.7 Giova ricordare che, per ferma ricostruzione della giurisprudenza, l’accordo quadro integra un contratto normativo in base al quale sono posti in essere contratti attuativi non autonomi, il cui oggetto è solamente determinabile, in applicazione del contenuto prefissato nell’accordo medesimo dal quale discendono non già obblighi esecutivi e neppure un obbligo a contrarre (pactum de contrahendo) bensì l’unico obbligo, nel caso in cui l’Amministrazione si determini a contrarre, di applicare al futuro contratto le condizioni contrattuali predefinite nell’accordo stesso (pactum de modo contrahendi).
L’affidamento dei contratti attuativi è regolato dai commi terzo e quarto della stessa norma che, a tal fine, distinguono tra accordi quadro conclusi con un solo operatore economico e accordi conclusi con una pluralità di operatori.
Nel primo caso l’aggiudicazione è rigidamente ingessata dai termini dell’accordo a monte; talché “gli appalti sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nell’accordo quadro stesso” (art. 59 d.lgs. n. 36 del 2023).
Nel secondo caso il legislatore individua tre diverse modalità, tra cui quella applicabile al caso di specie, di cui alla lett. a) del comma 9 ai sensi del quale “senza la riapertura del confronto competitivo qualora l’accordo contenga tutti i termini relativi alla prestazione dei lavori, servizi e forniture e siano state fissate le condizioni oggettive per individuare quale degli operatori parte dell’accordo effettuerà la prestazione; l’individuazione dell’operatore economico che effettuerà la prestazione avviene con decisione motivata in relazione alle specifiche esigenzedell’amministrazione.”
10.8 Tanto rilevato in termini generali, a fronte di un bando di gara che nell’allegato 3 relativo all’oggetto della fornitura dell’accordo quadro indica da un lato la quantità di prodotto da offrire e dall’altro il valore economico (base d’asta) di tale quantità, deve ritenersi che sia pure solo indicativamente la quantità (oltre che le caratteristiche e la tipologia del farmaco richiesto) costituisca uno degli elementi che consente di determinare l’oggetto della fornitura e che pertanto il prezzo offerto costituisca semplicemente la contropartita di una prestazione così determinata appunto anche nella sua quantità.
L’“importo del contratto” cui dunque deve farsi riferimento ai sensi dell’articolo 120, comma 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 per definire l’aumento delle prestazioni non può che essere pari al valore effettivamente aggiudicato (euro 6.706.572,30) e corrispondente alla quantità di prodotto offerta in sede di gara (29.159.010.000,00 UI di enoxaparina sodica).
Né può ritenersi, come fa l’Amministrazione, che in realtà in base al comma 2 dell’art. 4 dell’accordo quadro gli aggiudicatari si sarebbero tutti impegnati a fornire il prodotto richiesto fino alla concorrenza dell’importo massimo posto a base di gara. Se così fosse la quantità di prodotto da fornire, pure indicata negli atti di gara, finirebbe con l’essere varia e differente tra i diversi operatori in ragione del diverso ribasso offerto, in quanto ad un maggior ribasso sul prezzo offerto per unità corrisponderebbe altresì un aumento delle quantità di prodotto complessivamente offerte da ciascun operatore.
Con la conseguenza che un elemento determinante della prestazione contrattuale, ossia la quantità della fornitura, muterebbe al mutare del prezzo proposto e tanto in assenza di una chiara e precisa indicazione in tal senso da parte della stazione appaltante, la quale ha invece costruito un bando di gara ove è la base d’asta ad essere calcolata in ragione della quantità di prodotto richiesta e del prezzo indicato per UI.
Neppure può essere richiamato a supporto dell’interpretazione data dall’Amministrazione il richiamato comma 2 dell’art.4 dello schema di accordo quadro ove si legge “Con la sottoscrizione dell’Accordo, il Fornitore si obbliga irrevocabilmente nei confronti delle Aziende Sanitarie, a fornire i prodotti e a prestare tutti i servizi connessi oggetto del presente atto, con le caratteristiche tecniche e di conformità prescritte negli atti di gara, nell’Allegato 3 “Elenco prodotti” ed in tutti gli elaborati che la costituiscono, nella misura richiesta dalle stesse Aziende Sanitarie contraenti mediante emissione di Ordinativi di fornitura, il tutto nei limiti dell’importo massimo spendibile pari alla base d’asta di cui al Capitolato d’Oneri/Lettera di Invito.”
Il rinvio ai “limiti dell’importo massimo spendibile pari alla base d’asta” sembra piuttosto un monito alle aziende sanitarie a non effettuare ordinativi oltre i limiti massimi dell’importo a base d’asta e non certo indicativo dell’impegno dei fornitori ad obbligarsi nei limiti di tale importo a prescindere dai ribassi offerti sul prezzo per UI.
Così il successivo comma 3 del medesimo art. 4 dello schema di accordo quadro ove è indicata la possibilità di ricorrere all’aumento del quinto d’obbligo nel caso di esaurimento “dell’importo massimo spendibile indicato al precedente comma, al Fornitore potrà essere richiesto, alle stesse condizioni, di incrementare tale importo” deve essere letto in conformità a quanto previsto dall’articolo 120, comma 9 del d.lgs. n. 36 del 2023, cui la stessa disposizione convenzionale rinvia e pertanto -in base alle considerazioni sopra esposte- riferita all’importo della specifica aggiudicazione e per la quantità di prodotto offerta. Consentendosi dunque il c.d. aumento delle prestazioni fino alla concorrenza del quinto dell’importo del contratto alle medesime condizioni originariamente previste e non certo la moltiplicazione della quantità di prodotto da fornire fino al doppio, e oltre, rispetto al fabbisogno quantificato in sede di gara pari a 29.159.010.000 UI di prodotto.
11. In conclusione il ricorso deve essere accolto nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annullato il provvedimento gravato nella parte in cui quantifica il quinto d’obbligo nei confronti della ricorrente.
12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Condanna la Regione Lazio alla refusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, che liquida in euro 3.000,00 (tremila,00), oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Claudia Lattanzi, Consigliere
Silvia Piemonte, Primo Referendario, Estensore
IL SEGRETARIO
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