1. Contratti pubblici – Offerta tecnica – Demo della piattaforma digitale – Clausola di esclusione per mancata presentazione di demo accessibile sia tramite web sia tramite app per smartphone – Chiarezza del dato letterale – Distinzione ontologica tra APP e WEB APP: equipollenza insussistente
2. Contratti pubblici – Soccorso istruttorio – Inapplicabilità a carenze tecniche essenziali dell’offerta – Divieto di integrazione postuma dell’offerta tecnica – Violazione della par condicio
3. Contratti pubblici – Gara deserta – Indizione di nuova procedura – Illegittimità derivata: insussistenza quando l’esclusione che ha determinato la deserta è legittima – Principio del risultato
1. La clausola del disciplinare che richiede a pena di esclusione la presentazione di una demo della piattaforma accessibile contemporaneamente “mediante accesso web e tramite app per smartphone” non presenta ambiguità di sorta sul piano letterale e impone la produzione di due distinte tipologie di demo. La WEB APP — applicazione ospitata su server remoto e accessibile tramite browser web con connessione a internet — costituisce in sostanza una normale pagina internet, ontologicamente diversa dall’APP per smartphone, che viene scaricata e installata sul dispositivo mobile, può funzionare anche in assenza di connessione, consente l’invio di notifiche push e il monitoraggio in background della posizione GPS. Le differenze strutturali tra i due strumenti escludono qualsiasi equipollenza e la presentazione della sola WEB APP in luogo dell’APP integra la carenza di un elemento essenziale dell’offerta tecnica previsto a pena di esclusione.
«La WEB APP costituisce normale pagina internet ed è quindi, a tutti gli effetti, soltanto un sito WEB; di qui la ontologica differenza tra i due strumenti (“APP” e “WEB APP”)».
2. Il soccorso istruttorio è ontologicamente inapplicabile quando il suo utilizzo si risolverebbe nell’inammissibile integrazione postuma di una carenza tecnica essenziale dell’offerta. In presenza di carenze oggettive e strutturali dell’offerta tecnica — quale la mancata presentazione di una demo APP richiesta a pena di esclusione — l’unico modo per rimediare alla discrasia si tradurrebbe nella predisposizione postuma di una nuova demo, con conseguente illegittima modifica dell’offerta tecnica. Il soccorso su un elemento tecnico essenziale si trasforma necessariamente nell’inammissibile presentazione di una nuova offerta o di un’offerta emendata, in palese violazione del principio della par condicio dei concorrenti.
«L’istituto del soccorso istruttorio è ontologicamente inapplicabile al caso di specie, in quanto il suo utilizzo si risolverebbe nell’inammissibile integrazione postuma di una carenza tecnica essenziale dell’offerta»; «il soccorso su un elemento tecnico essenziale finirebbe per trasformarsi nell’inammissibile presentazione di una nuova offerta o di un’offerta emendata, in palese e insanabile violazione del principio della par condicio dei concorrenti».
3. L’indizione di una nuova procedura di gara a seguito della dichiarazione di deserta della precedente, determinata dalla legittima esclusione di tutti i partecipanti per carenze tecniche delle rispettive offerte, non è viziata da illegittimità derivata. La nuova procedura costituisce atto necessitato e fisiologico, adottato nel pieno rispetto dei principi di buon andamento, efficienza e del principio del risultato, al fine di assicurare l’affidamento di un servizio pubblico strategico. La pretesa invalidità derivata della nuova gara presuppone l’illegittimità dell’esclusione dalla precedente: accertata la piena legittimità di quest’ultima, cade automaticamente anche la censura di invalidità derivata.
«L’indizione della nuova procedura non è dunque il “frutto” di un’esclusione illegittima bensì un atto necessitato e fisiologico, adottato nel pieno rispetto dei canoni di buon andamento, efficienza e del principio del risultato, al precipuo fine di assicurare alla collettività l’affidamento di un servizio strategico».
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
L’Unione dei Comuni Terra di Leuca indiva una gara per l’affidamento del servizio di prenotazione, informazione e monitoraggio del trasporto pubblico locale. Il disciplinare richiedeva a pena di esclusione la presentazione di una demo della piattaforma accessibile sia tramite accesso web sia tramite app per smartphone. OMISSIS S.r.l. produceva una demo in formato WEB APP — ossia accessibile tramite browser internet — senza fornire alcuna app per smartphone. La stazione appaltante escludeva OMISSIS e tutte le altre partecipanti per carenze tecniche, dichiarando la gara deserta e indendo una nuova procedura.
OMISSIS impugnava l’esclusione sostenendo: l’ambiguità del disciplinare; la sostanziale equipollenza tra WEB APP e APP; il difetto di istruttoria e motivazione; la violazione del dovere di soccorso istruttorio; l’illegittimità derivata della nuova gara. Il TAR Lecce rigettava il ricorso. OMISSIS proponeva appello al Consiglio di Stato.
2) La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato rigettava l’appello su tutti i motivi. Sul dato letterale del disciplinare, rilevava l’assoluta chiarezza della clausola, che richiedeva due distinte demo. Sull’equipollenza tra WEB APP e APP, illustrava analiticamente le differenze strutturali tra i due strumenti: l’APP richiede installazione sul dispositivo, può funzionare offline, consente notifiche push e monitoraggio GPS in background, mentre la WEB APP è una normale pagina internet accessibile solo con connessione. Tale diversità escludeva qualsiasi equivalenza funzionale. Sul soccorso istruttorio, chiariva che la sua applicazione avrebbe comportato la predisposizione postuma di una nuova demo APP, integrando un’inammissibile modifica dell’offerta tecnica in violazione della par condicio. Sull’illegittimità derivata della nuova gara, riteneva che la censura, fondata sulla pretesa illegittimità dell’esclusione, cadesse automaticamente all’esito della conferma della legittimità di quest’ultima.
3) L’esito
Il Consiglio di Stato, Sez. V, rigettava l’appello e condannava OMISSIS S.r.l. alla rifusione delle spese di lite in favore dell’Unione dei Comuni Terra di Leuca, liquidate in € 5.000,00 oltre IVA e CPA.
Pubblicato il 26/06/2026
N. 05143/2026REG.PROV.COLL.
N. 01935/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1935 del 2026, proposto in relazione alla procedura CIG B5AD414A71, B7CFFD171E da
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Cristina Mattiacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Unione dei Comuni Terra di Leuca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS S.r.l., non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 00124/2026, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Unione dei Comuni Terra di Leuca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2026 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Maria Cristina Mattiacci e Saverio Sticchi Damiani, in sostituzione dell’avv. Ernesto Sticchi Damiani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Si controverte su una gara per l’affidamento del servizio di prenotazione, informazione e monitoraggio del trasporto pubblico locale (ossia uso di internet e app per verificare arrivo dei bus ed eventualmente prenotarli). La stazione appaltante riteneva tutte le offerte presentate (anche quella della odierna appellante) inidonee in quanto non rispondenti al modello di gara la quale veniva pertanto dichiarata deserta.
In primo grado, il TAR Lecce ha rigettato il ricorso di OMISSIS avverso la determinazione di non aggiudicazione dell’appalto per assenza dei requisiti tecnici in capo a tutte le imprese partecipanti (le quali, si ripete, sono state tutte escluse dalla gara che, per tale motivo, è andata sostanzialmente deserta). In particolare, la OMISSIS è stata esclusa dalla stazione appaltante in quanto aveva presentato una demo di funzionamento del sistema di prenotazione, informazione e monitoraggio soltanto mediante web (ossia accedendo ad internet) e non anche tramite APP (ossia da smartphone) come richiesto dal disciplinare di gara.
La sentenza di primo grado veniva impugnata per i motivi di seguito indicati:
Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata presa in considerazione la censura sollevata avverso la indizione di una nuova procedura di gara;
Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata colta la violazione del disciplinare di gara il quale sarebbe stato ambiguo con riguardo alla distinta richiesta di una “demo della piattaforma” di prenotazione e monitoraggio sia tramite WEB, sia tramite APP;
Erroneità, in ogni caso, nella parte in cui non sarebbe stata considerata la sostanziale equipollenza tra “WEB APP” e “APP”;
Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato il difetto di istruttoria e di motivazione;
Erroneità nella parte in cui non sarebbero state considerate tutte le censure sollevate nei confronti dei 27 rilievi contenuti nel documento di sintesi, depositato dalla SA nel corso del giudizio di primo grado, con cui la commissione di gara dimostrava ulteriormente l’inidoneità dell’offerta tecnica formulata da OMISSIS. Seguivano singole contestazioni, riproposte ex art. 101, comma 2, c.p.a., su ciascuno di tali 27 punti;
Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato il dovere della SA di attivare il soccorso istruttorio onde chiarire le effettive funzionalità del sistema mediante “WEB APP”.
Si costituiva in giudizio l’Unione dei comuni “Terre di Leuca” la quale, nel chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione, sollevava peraltro alcune specifiche eccezioni di rito (inammissibilità per difetto di interesse).
Alla pubblica udienza del 28 maggio 2026, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.
Tutto ciò premesso, si prescinde innanzitutto dalle sollevate eccezioni di rito stante la infondatezza, nel merito, del proposto appello in cui la difesa di OMISSIS sostiene che la demo presentata in gara (WEB APP) sarebbe sufficiente ma, in realtà, si tratta pur sempre di versione internet che non può avere tutte le potenzialità dell’APP (la quale, rispetto alla versione WEB, ha la possibilità ulteriore di attivare notifiche, di monitorare i tempi di percorrenza dei mezzi e di funzionare anche offline). Dunque l’offerta era in effetti carente (il disciplinare di gara imponeva una doppia DEMO ad uso internet e ad uso smartphone). Più in particolare, rileva il collegio che:
Si affronta, per motivi di propedeuticità logica, il motivo sub 3.2. con cui si lamenta la erroneità della sentenza nella parte in cui non sarebbe stata colta la violazione del disciplinare di gara il quale sarebbe stato ambiguo con riguardo alla distinta richiesta di una “demo della piattaforma” di prenotazione e monitoraggio sia tramite WEB, sia tramite APP. Osserva al riguardo il collegio che:
Questa la formulazione dell’art. 16 del disciplinare di gara: “L’offerta … deve contenere a pena di esclusione i documenti obbligatori di seguito indicati … b) una demo della piattaforma riferita ad una o più simulazioni di utilizzo similari a quelle previste dal bando mediante accesso web e tramite app per smartphone”;
Quindi, l’offerta doveva contenere a pena di esclusione due demo, una demo accessibile tramite un sito web e una demo accessibile tramite una app specifica per smartphone;
Sul piano letterale non sussisteva alcuna ambiguità: l’offerta doveva contenere a pena di esclusione una demo accessibile contemporaneamente sia mediante accesso web, sia tramite app per smartphone;
Da quanto detto consegue il rigetto dello specifico motivo.
Quanto al motivo sub 3.3., con cui si lamenta la erroneità della sentenza, in ogni caso, nella parte in cui non sarebbe stata considerata la sostanziale equipollenza tra “WEB APP” e “APP”, osserva ancora il collegio che:
OMISSIS s.r.l. ha pacificamente prodotto, in sede di gara, una demo “WEB APP” e non una demo “APP”;
Sussistono chiare differenze tra i due strumenti così compendiabili:
l’APP va sempre scaricata e installata sul dispositivo mobile (smartphone) mentre la WEB APP non richiede installazione alcuna e costituisce applicazione ospitata su un server remoto e accessibile direttamente tramite il browser web (es. Chrome, Safari) usando una connessione Internet;
l’APP può funzionare anche senza connessione a internet, mentre la WEB APP richiede sempre una connessione attiva;
quanto agli aggiornamenti, nell’APP richiedono l’azione dell’utente mentre per la WEB APP essi avvengono automaticamente sul server remoto;
quanto alla memoria, i dati dell’APP occupano spazio di archiviazione sul dispositivo, mentre quelli della WEB APP non occupano spazio sul dispositivo;
inoltre: a) solo un’APP può continuare a inviare la posizione GPS dell’autobus alla centrale operativa anche quando lo schermo del dispositivo si spegne; b) solo un’APP può far squillare il telefono dell’utente per avvisarlo dell’imminente arrivo dell’autobus anche se questi non sta guardando il sito internet in quel momento;
in sostanza, la WEB APP costituisce normale pagina internet ed è quindi, a tutti gli effetti, soltanto un sito WEB;
di qui la ontologica differenza tra i due strumenti (“APP” e “WEB APP”).
Alla luce di tutti gli argomenti sopra evidenziati, anche tale motivo deve pertanto essere rigettato.
Va di conseguenza rigettato il motivo sub 3.4., con cui si lamenta la erroneità della sentenza nella parte in cui non sarebbe stata considerato il difetto di istruttoria e di motivazione, e ciò dal momento che la valutazione della commissione, con cui si attestava la indisponibilità dell’APP, non necessitava di ulteriori specificazioni alla luce di quanto appena riferito nei paragrafi che precedono. Di qui il rigetto, altresì, di tale censura.
Con il motivo sub 3.5. si evidenzia, poi, la erroneità della pronunzia di primo grado nella parte in cui non sarebbero state considerate tutte le censure sollevate nei confronti dei 27 rilievi contenuti nel documento di sintesi, depositato dalla SA nel corso del giudizio di primo grado, con cui la commissione di gara dimostrava ulteriormente l’inidoneità dell’offerta tecnica formulata da OMISSIS. Seguivano singole contestazioni, riproposte ex art. 101, comma 2, c.p.a., su ciascuno di tali 27 punti. Ritiene in proposito il collegio che, al netto di ogni considerazione circa la natura di tale documento di sintesi (elaborato solo successivamente alla chiusura del procedimento di gara e comunque in corso di giudizio), le considerazioni sopra svolte in ordine alla violazione della legge di gara ad opera di OMISSIS (nella parte in cui non ha prodotto anche una “demo APP”, per l’appunto prevista a pena di esclusione) si rivelano oltre misura sufficienti allo scopo di denotare la correttezza circa l’operato della SA, laddove ha proceduto ad escludere la OMISSIS stessa dalla gara. Di qui la mancanza di necessità di procedere all’esame più specifico di queste ulteriori censure.
Con il motivo sub 3.6. si lamenta la erroneità della sentenza nella parte in cui non sarebbe stato considerato il dovere della SA di attivare il soccorso istruttorio onde chiarire le effettive funzionalità del sistema mediante “WEB APP”. Osserva al riguardo il collegio che:
L’istituto del soccorso istruttorio è ontologicamente inapplicabile al caso di specie, in quanto il suo utilizzo si risolverebbe nell’inammissibile integrazione postuma di una carenza tecnica essenziale dell’offerta;
Ed infatti, stante le dimostrate carenze oggettive e strutturali dell’offerta tecnica (ove era stata predisposta una “WEB APP” e non una “APP”) l’unico modo per risolvere una tale discrasia si sarebbe tradotto in una inammissibile modifica dell’offerta tecnica (mediante, ossia, presumibile predisposizione postuma di una demo APP);
Come noto, il soccorso istruttorio o procedimentale non può giammai essere utilizzato per supplire a carenze dell’offerta tecnica;
Ed infatti, il soccorso su un elemento tecnico essenziale finirebbe per trasformarsi nell’inammissibile presentazione di una nuova offerta o di un’offerta emendata, in palese e insanabile violazione del principio della par condicio dei concorrenti;
Alla luce delle suesposte considerazioni, anche tale motivo deve pertanto essere rigettato.
Quanto infine al motivo sub 3.1., con cui si lamenta la erroneità nella parte in cui non sarebbe stata presa in considerazione la censura sollevata avverso la indizione di una nuova procedura di gara, l’appellante contesta la nuova gara (CIG B7CFFD171E) unicamente in quanto asserito “frutto” della sua estromissione dalla gara precedente (CIG B5AD414A71). Una volta confermata la piena legittimità dell’esclusione dalla prima gara, cade inesorabilmente e automaticamente anche la pretesa invalidità derivata della nuova gara. L’indizione della nuova procedura (CIG B7CFFD171E) non è dunque il “frutto” di un’esclusione illegittima bensì un atto necessitato e fisiologico, adottato nel pieno rispetto dei canoni di buon andamento, efficienza e del principio del risultato, al precipuo fine di assicurare alla collettività l’affidamento di un servizio strategico e nevralgico come il trasporto pubblico locale a domanda. Ne consegue che la dimostrata legittimità del provvedimento espulsivo – oggetto del secondo motivo di appello – svuota in radice, privandolo del suo stesso presupposto fondante, tale specifico motivo che dunque deve essere radicalmente rigettato.
Giusta si rivela, pertanto, la decisione di rigetto del TAR Lecce. Come ampiamente dimostrato nei paragrafi che precedono, il provvedimento di esclusione disposto a carico di OMISSIS è immune da qualsivoglia vizio di legittimità, essendo la diretta e vincolata conseguenza della mancata fornitura di un requisito tecnico essenziale (la Demo APP) e dell’accertata inidoneità della soluzione offerta a superare la soglia di sbarramento tecnico. Il ricorso in appello è infondato e deve quindi essere rigettato.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 5.000 (cinquemila/00), oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere
Marina Perrelli, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere, Estensore
IL SEGRETARIO
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