1. Contratti pubblici – Offerta economica – Indicazione del CCNL applicato: sufficiente l’indicazione per denominazione nella dichiarazione del costo della manodopera e nella domanda di partecipazione – La mancata allegazione delle tabelle retributive non costituisce causa di esclusione se non espressamente prevista dal disciplinare a pena di esclusione – Il costo orario indicato coincidente con le tabelle ministeriali conferma la correttezza dell’indicazione
2. Contratti pubblici – Anomalia dell’offerta – Il costo della manodopera stimato dall’offerente in misura superiore a quello indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara non è sintomo di irragionevolezza né indice di anomalia – L’offerta deve essere ritenuta coerente con il CCNL utilizzato e con il Piano di Sicurezza e Coordinamento – L’art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023 consente all’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da più efficiente organizzazione aziendale anche con riguardo ai costi della manodopera
1. L’indicazione del CCNL applicato ai lavoratori nell’offerta è soddisfatta mediante la denominazione del contratto («Edilizia Artigianato») nella dichiarazione del costo della manodopera e nella domanda di partecipazione, con specifica dei livelli di inquadramento di ciascuna unità di personale. La mancata allegazione della tabella retributiva del CCNL di riferimento non costituisce causa di esclusione quando «tale adempimento non risulta previsto nel disciplinare di gara a pena di esclusione». La correttezza dell’indicazione è ulteriormente confermata dalla coincidenza del costo orario del personale indicato dall’offerente «con quello delle tabelle ministeriali cui fanno riferimento gli artt. 41, comma 13 e 110 del d.lgs. n. 36/2023».
2. «La circostanza che il costo stimato dall’aggiudicataria sia superiore a quello che era stato indicato nel disciplinare di gara non può essere considerato sintomo di irragionevolezza, né può costituire di per sé indice di contraddittorietà o di anomalia dell’offerta» ma «trova giustificazione proprio nella formulazione dell’offerta (monte ore e personale impiegato) in ragione del CCNL utilizzato». L’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 riconosce «la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale» (Cons. Stato, Sez. V, nn. 9254 e 9255/2024). La lettura sistematica dell’art. 41, comma 14, «induce a ritenere che il costo della manodopera, seppur quantificato e indicato separatamente negli atti di gara, rientri nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo», consentendo così «un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera e la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla Stazione appaltante negli atti di gara» (ANAC, delibera n. 528 del 15 novembre 2023). «Solo seguendo tale impostazione, si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023)».
«La lettura sistematica della prima parte dell’articolo 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, secondo il quale i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, e della seconda parte della norma, che riconosce al concorrente la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo offerto deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, induce a ritenere che il costo della manodopera, seppur quantificato e indicato separatamente negli atti di gara, rientri nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo» (§ IV, con citazione di ANAC, delibera n. 528/2023)
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Un libero consorzio comunale aveva aggiudicato lavori di completamento e adeguamento di un istituto scolastico a un operatore economico che aveva indicato come CCNL applicato quello dell’Edilizia Artigianato e dichiarato un costo della manodopera superiore del 235,47% rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante. La seconda classificata aveva impugnato l’aggiudicazione sostenendo l’omessa indicazione del CCNL, la mancata allegazione delle tabelle retributive e l’anomalia dell’offerta per l’asserita irragionevolezza del costo della manodopera dichiarato. Il TAR aveva respinto il ricorso. La seconda classificata aveva appellato.
2) La decisione
Il C.G.A. confermava la sentenza di primo grado. Il CCNL era stato indicato espressamente sia nella dichiarazione del costo della manodopera sia nella domanda di partecipazione; la mancata allegazione delle tabelle retributive non era causa di esclusione, non essendo prevista dal disciplinare. Il costo della manodopera superiore a quello stimato dalla stazione appaltante trovava giustificazione nel piano di sicurezza e coordinamento e nel CCNL applicato, e non era sintomo di anomalia. L’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 consente all’operatore di dimostrare che il ribasso deriva da più efficiente organizzazione aziendale, inclusa la componente della manodopera.
3) L’esito
Il C.G.A. respingeva l’appello, condannava l’appellante al pagamento delle spese del grado in favore della controinteressata, liquidate in € 3.000 oltre accessori, e dichiarava assorbite le censure del ricorso incidentale riproposte in appello.
Pubblicato il 03/06/2026
N. 00369/2026REG.PROV.COLL.
N. 01174/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1174 del 2025, proposto da
OMISSIS Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dagli Avvocati Giuseppe Ribaudo e Francesco Carità, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Ribaudo in Palermo, via Mariano Stabile n.241;
contro
OMISSIS (L.R. 15/2015) già Provincia Regionale di Enna, non costituito in giudizio;
nei confronti
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Santi Pappalardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia Sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. 03068/2025, resa tra le parti, per la riforma
– per quanto riguarda il ricorso introduttivo: – della determinazione dirigenziale n. 887 del 20 maggio 2025 pubblicata il 28 maggio 2025 avente ad oggetto l’aggiudicazione dei “Lavori Di Completamento Ed Adeguamento ITIS Majorana – Cascino Di Piazza Armerina, CUP G37H21035080003 – CIG: B511FFB93B” in favore dell’operatore economico odierna controinteressata;
– della proposta di aggiudicazione in favore del predetto operatore economico;
– di tutti i verbali di gara del OMISSIS della procedura di cui si verte;
– ove occorra, della bando-disciplinare di gara;
– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e consequenziale
e per il riconoscimento del diritto dell’originaria ricorrente alla aggiudicazione della gara;
nonché per la condanna al risarcimento del danno ingiusto asseritamente patito, attraverso la reintegrazione in forma specifica ovvero per equivalente, con riserva di determinare l’importo nel corso del giudizio;
e dichiarato improcedibile il ricorso incidentale depositato da OMISSIS S.r.l. in data 31 luglio 2025, per l’annullamento: – dei verbali di gara nn. 2 e 3 del 27-28 febbraio 2025 e n. 4 del 17 marzo 2025, nella parte in cui non è stata ritenuta e disposta l’esclusione dalla gara della odierna appellate;
– di ogni altro provvedimento, allo stato sconosciuto, comportante l’ammissione in gara della medesima impresa;
– ove occorra, della determinazione dirigenziale a contrarre n. 1990 del 23 dicembre 2024 e del disciplinare di gara, in parte qua;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di OMISSIS S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’appello indicato in epigrafe, l’appellante espone che con d.d. a contrarre n. 1990 del 23 dicembre 2024 (all. 3 fasc. I grado) il Settore III – Territorio Pianificazione Ambiente Lavori Pubblici SIII.09 – Edilizia Scolastica, sociale e sportiva del Libero Consorzio di Enna, determinava di avviare la procedura aperta con bando di gara ex art. 70 e 71 del d.lgs. n. 36/2023, secondo quanto previsto dall’art. 50, comma 1, lettera d), per l’affidamento dei lavori sopra specificati, avvalendosi della piattaforma digitale in uso dal OMISSIS, DigitalPa. All’esito delle operazioni di gara, con verbale n. 4 del 17 marzo 2025 (All. 8 fasc. I grado), era individuato quale primo in graduatoria l’operatore economico OMISSIS S.r.l., mentre l’odierno appellante si classificava secondo. Conseguentemente con provvedimento del 20 maggio 2025 (All. 1 fasc. I grado), la Stazione appaltante ha aggiudicato i lavori alla controinteressata.
Tuttavia, in seguito alla visione degli atti d gara, l’odierno appellante rilevava che l’aggiudicataria non aveva – asseritamente – indicato con precisione il CCNL da applicarsi ai propri lavoratori, non allegando le apposite tabelle del CCNL, ed indicando un costo di manodopera in aumento del 235,47% rispetto ai costi di manodopera già indicati dalla Stazione appaltante. Deduceva, pertanto, che l’offerta doveva essere ritenuta manifestamente illogica e palesemente anomala e dunque da escludere.
Il T.A.R., con la sentenza oggi impugnata ha respinto il ricorso sostenendo che non sussisteva l’omessa indicazione del CCNL, dato che “l’operatore economico aggiudicatario non ha omesso di indicare il CCNL… ove risulta la seguente indicazione: ‘Edilizia Artigianato” e che inoltre, l’offerta non era dimostrata anomala, poiché la ricorrente “non ha accompagnato l’argomentazione (…) con elementi concreti e conteggi analitici” e “non sono stati introdotti… adeguati elementi a sostegno della tesi dell’anomalia”.
Avverso la sentenza appellata, dunque, l’istante propone i seguenti motivi di censura:
I – error in iudicando per violazione degli artt. 11, 41 comma 13, 57, 101, 108 del d.lgs. n. 36 del 2023nonchè dell’art. 15 del disciplinare di gara, difetto di istruttoria, eccesso di potere, omessa indicazione del CCNL di riferimento e delle tabelle;
II – error in iudicando per violazione e falsa applicazione degli artt. 108 e110 del d.lgs. cit. e degli artt. 1 e 18 del disciplinare, difetto di istruttoria, omessa verifica dell’anomalia, anomalia dei costi di mano d’opera, violazione della par condicio; l’operatore con la propria offerta avrebbe completamente stravolto il costo di manodopera rispetto ai costi di manodopera già indicati dalla Stazione appaltante, pari ad € 33.905,63, aumentandoli del 235,47%; il risultato economico che ne deriverebbe sarebbe insostenibile; inoltre, la sentenza ignorerebbe che la Stazione appaltante, nella relazione depositata a seguito dell’ordinanza cautelare del TAR, ha dichiarato di aver ritenuto che il costo della manodopera dovesse essere assoggettato al ribasso, riducendo autonomamente i € 113.750,56 dichiarati dall’aggiudicataria a € 77.471,99, in violazione dell’art. 41, comma 13, del d.lgs. n. 36/2023.
Con memoria di costituzione, la controinteressata nel resistere ha riproposto le censure del ricorso incidentale assorbito in primo grado: violazione dell’art. 110 comma 5 lett. d) d.lgs. n. 36/2023, nonché dei punti 1, 4 e 15 del disciplinare di gara, eccesso di potere per carenza istruttoria e violazione dell’art. 107, comma 3, d.lgs. n. 36/2023.
All’udienza di discussione del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
I – L’appello è infondato.
II – Quanto al primo motivo, come già evidenziato in sede cautelare, le censure sono smentite per tabulas.
OMISSIS s.r.l. ha espressamente indicato, tanto nella propria dichiarazione del costo della manodopera (che la stessa ricorrente ha prodotto in I grado, doc. sub 11), quanto nella domanda di partecipazione alla gara, il CCNL applicato ai lavoratori che sarebbero stati impegnati nell’appalto.
Nella “DICHIARAZIONE COSTI DELLA MANODOPERA”, seconda colonna, contenente i campi per l’indicazione del “CCNL applicato e livello di Inquadramento Contrattuale”, risulta indicato il contratto della “Edilizia” (corrispondente a quello previsto al punto 1. del disciplinare di gara, cfr. all. 2 del fascicolo TAR della ricorrente), con la corrispondente specificazione dei livelli di inquadramento di ciascuna unità di personale il cui impiego è previsto nell’esecuzione dei lavori.
Nella domanda di partecipazione alla gara la OMISSIS s.r.l. ha testualmente indicato “…il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro applicato Edilizia Artigianato” (cfr. pag. 10 della domanda di partecipazione, all. 2 fascicolo TAR OMISSIS s.r.l.).
Per quanto attiene, invece, alla mancata allegazione della tabella retributiva del CCNL di riferimento di cui si duole l’appellante, vale notare che, come oltretutto precisato dalla stessa Stazione appaltante nella relazione trasmessa in esito all’ordinanza interlocutoria del T.A.R. e come peraltro era già stato evidenziato in sede di discussione orale della domanda cautelare, tale adempimento non risulta previsto nel disciplinare di gara a pena di esclusione. Peraltro, il costo orario del personale indicato dalla OMISSIS s.r.l. risulta coincidente con quello delle tabelle ministeriali cui fanno riferimento gli artt. 41, comma 13 e 110 del d.lgs. n. 36/2023.
III – Con riguardo al secondo motivo di appello, anche questo non può essere condiviso.
La circostanza che il costo stimato dalla aggiudicataria sia superiore a quello che era stato indicato nel disciplinare di gara, chiaramente al fine garantire la tutela dei lavoratori, non può essere considerato sintomo di irragionevolezza, né può costituire di per sé indice di contraddittorietà o di anomalia dell’offerta ma trova giustificazione proprio nella formulazione dell’offerta (monte ore e personale impiegato) in ragione del CCNL utilizzato (Edilcassa Sicilia), corrispondendo al Piano di Sicurezza e Coordinamento (cfr. all. 3, pag. 7 del fascicolo T.A.R. della OMISSIS s.r.l.).
IV – Né possono trovare ingresso nella presente fase di appello ulteriori censure circa l’asserito ribasso operato. Tuttavia, per completezza, sul punto, l’Amministrazione in primo grado ha richiamato l’art. 41, co. 14 del codice dei contratti, che prevede “la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19 novembre 2024).
Sul punto, vale richiamare anche la delibera ANAC, n. 528 del 15 novembre 2023, nell’ambito di un parere di precontenzioso, laddove ha affermato che: “La lettura sistematica della prima parte dell’articolo 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, secondo il quale i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, e della seconda parte della norma, che riconosce al concorrente la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo offerto deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, induce a ritenere che il costo della manodopera, seppur quantificato e indicato separatamente negli atti di gara, rientri nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo”. Tale interpretazione del dettato normativo, secondo l’Anac, “consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera – che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, evincibile dal criterio contenuto nella lett. t) dell’art. 1, comma 1, della legge delega (L. n. 78/2022) – con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla Stazione appaltante negli atti di gara. Tra l’altro, solo seguendo tale impostazione, si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023) …”.
V – Ne deriva che l’appello principale deve essere respinto, dovendo essere assorbite le censure del ricorso incidentale riproposte in appello.
VI – Le spese del presente grado, come determinate in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento in favore della controinteressata costituita delle spese del presente grado di giudizio, che sono determinate in euro 3000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli, Presidente
Solveig Cogliani, Consigliere, Estensore
Anna Bottiglieri, Consigliere
Sebastiano Di Betta, Consigliere
Lunella Caradonna, Consigliere
IL SEGRETARIO
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