Massimario appalti numero 25 del 3 luglio 2026

Distinzione tra APP e WEB APP
Consiglio di Stato (sez. V) sentenza 26 giugno 2026, n. 5143

1. Contratti pubblici – Offerta tecnica – Demo della piattaforma digitale – Clausola di esclusione per mancata presentazione di demo accessibile sia tramite web sia tramite app per smartphone – Chiarezza del dato letterale – Distinzione ontologica tra APP e WEB APP: equipollenza insussistente
2. Contratti pubblici – Soccorso istruttorio – Inapplicabilità a carenze tecniche essenziali dell’offerta – Divieto di integrazione postuma dell’offerta tecnica – Violazione della par condicio
3. Contratti pubblici – Gara deserta – Indizione di nuova procedura – Illegittimità derivata: insussistenza quando l’esclusione che ha determinato la deserta è legittima – Principio del risultato 

1. La clausola del disciplinare che richiede a pena di esclusione la presentazione di una demo della piattaforma accessibile contemporaneamente “mediante accesso web e tramite app per smartphone” non presenta ambiguità di sorta sul piano letterale e impone la produzione di due distinte tipologie di demo. La WEB APP — applicazione ospitata su server remoto e accessibile tramite browser web con connessione a internet — costituisce in sostanza una normale pagina internet, ontologicamente diversa dall’APP per smartphone, che viene scaricata e installata sul dispositivo mobile, può funzionare anche in assenza di connessione, consente l’invio di notifiche push e il monitoraggio in background della posizione GPS. Le differenze strutturali tra i due strumenti escludono qualsiasi equipollenza e la presentazione della sola WEB APP in luogo dell’APP integra la carenza di un elemento essenziale dell’offerta tecnica previsto a pena di esclusione.
«La WEB APP costituisce normale pagina internet ed è quindi, a tutti gli effetti, soltanto un sito WEB; di qui la ontologica differenza tra i due strumenti (“APP” e “WEB APP”)».

2. Il soccorso istruttorio è ontologicamente inapplicabile quando il suo utilizzo si risolverebbe nell’inammissibile integrazione postuma di una carenza tecnica essenziale dell’offerta. In presenza di carenze oggettive e strutturali dell’offerta tecnica — quale la mancata presentazione di una demo APP richiesta a pena di esclusione — l’unico modo per rimediare alla discrasia si tradurrebbe nella predisposizione postuma di una nuova demo, con conseguente illegittima modifica dell’offerta tecnica. Il soccorso su un elemento tecnico essenziale si trasforma necessariamente nell’inammissibile presentazione di una nuova offerta o di un’offerta emendata, in palese violazione del principio della par condicio dei concorrenti.
«L’istituto del soccorso istruttorio è ontologicamente inapplicabile al caso di specie, in quanto il suo utilizzo si risolverebbe nell’inammissibile integrazione postuma di una carenza tecnica essenziale dell’offerta»; «il soccorso su un elemento tecnico essenziale finirebbe per trasformarsi nell’inammissibile presentazione di una nuova offerta o di un’offerta emendata, in palese e insanabile violazione del principio della par condicio dei concorrenti».

3. L’indizione di una nuova procedura di gara a seguito della dichiarazione di deserta della precedente, determinata dalla legittima esclusione di tutti i partecipanti per carenze tecniche delle rispettive offerte, non è viziata da illegittimità derivata. La nuova procedura costituisce atto necessitato e fisiologico, adottato nel pieno rispetto dei principi di buon andamento, efficienza e del principio del risultato, al fine di assicurare l’affidamento di un servizio pubblico strategico. La pretesa invalidità derivata della nuova gara presuppone l’illegittimità dell’esclusione dalla precedente: accertata la piena legittimità di quest’ultima, cade automaticamente anche la censura di invalidità derivata.
«L’indizione della nuova procedura non è dunque il “frutto” di un’esclusione illegittima bensì un atto necessitato e fisiologico, adottato nel pieno rispetto dei canoni di buon andamento, efficienza e del principio del risultato, al precipuo fine di assicurare alla collettività l’affidamento di un servizio strategico».

Appalto integrato – Progettista indicato
TAR Sardegna – Cagliari (sez. II) sentenza 23 giugno 2026, n. 936

1. Appalto integrato- Progettista indicato-Va qualificato come professionista esterno incaricato di redigere il progetto esecutivo- Non rientra nella figura del concorrente e non può utilizzare l’istituto dell’avvalimento- Ammessa sostituzione
2. Gara telematica- Offerta priva di sottoscrizione- Ammissibilità se riconducibile con certezza a un determinato operatore economico
3. Appalto integrato- Progettista indicato-Va qualificato come professionista esterno incaricato di redigere il progetto esecutivo- Sostituibilità se non comporta modifica sostanziale dell’offerta

1. Secondo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, il progettista indicato, nell’accezione e nella terminologia dell’articolo 53 del decreto legislativo n. 163 del 2006 (ma tuttora rilevante anche in base al d.lgs. n. 36/2023), va qualificato come professionista esterno incaricato di redigere il progetto esecutivo. Pertanto non rientra nella figura del concorrente né tanto meno in quella di operatore economico, nel significato attribuito dalla normativa interna e da quella dell’Unione europea (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 13/2020). L’Adunanza Plenaria ha enunciato il principio in esame per trarne la conseguenza per cui il progettista “indicato” “non può utilizzare l’istituto dell’avvalimento per la doppia ragione che esso è riservato all’operatore economico in senso tecnico e che l’avvalimento cosiddetto “a cascata” era escluso anche nel regime del codice dei contratti pubblici, ora abrogato e sostituito dal decreto legislativo n. 50 del 2016, che espressamente lo vieta. Sulla base di tale ricostruzione ermeneutica in punto di qualificazione del progettista “indicato” come professionista esterno che non assume la veste di concorrente, la giurisprudenza amministrativa ha poi ammesso la sostituzione del progettista stesso nell’ipotesi di carenza dei requisiti in capo a quest’ultimo, in tutti i casi o, secondo altro più restrittivo orientamento, nelle sole ipotesi in cui ciò non comporti una modifica sostanziale dell’offerta, atteso che in tale ipotesi si potrebbe configurare una violazione dei principi generali di par condicio e d’imparzialità i quali precludono la modifica sostanziale dell’offerta anche nel nuovo codice degli appalti.

2. La giurisprudenza amministrativa ha già affermato che “In relazione alle procedure di gara telematiche, l’offerta priva di sottoscrizione è comunque ammissibile quando, in base alle circostanze concrete, la stessa risulti con assoluta certezza riconducibile e imputabile a un determinato soggetto o operatore economico” (v. T.A.R. Catanzaro Calabria sez. I, 27/03/2024, n. 497).
 
3. Secondo l’insegnamento della citata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 13/2020, il progettista indicato è “un prestatore d’opera professionale che non entra a far parte della struttura societaria che si avvale della sua opera, e men che meno rientra nella struttura societaria. Il concorrente ed il progettista indicato rimangono due soggetti distinti, che svolgono funzioni differenti, con conseguente diversa distribuzione delle responsabilità”.
L’art. 97 comma 1 lett. a), che esige la dichiarazione anteriore in capo al raggruppamento, non riguarda quindi la posizione del progettista indicato, che rimane soggetto alla regola della sua sostituibilità, qualora carente dei requisiti di affidabilità, nei termini sopra individuati, ossia di non modificazione sostanziale dell’offerta tecnica presentata.

Poteri di rappresentanza del procuratore – Limiti economici
Consiglio di Stato (sez. V) sentenza 18 giugno 2026, n. 4896

1. Contratti pubblici – Poteri di rappresentanza del procuratore – La limitazione economica della procura riferita alla sottoscrizione del contratto non si estende alla fase di presentazione dell’offerta – Le clausole della procura devono essere interpretate nella loro specificità e portata autonoma
2. Contratti pubblici – Poteri di rappresentanza del procuratore – Il difetto di rappresentanza del firmatario dell’offerta non determina esclusione automatica – La stazione appaltante è tenuta ad attivare il soccorso istruttorio per acquisire la ratifica ex art. 1399 c.c. – Il contratto concluso dal falsus procurator non è nullo ma solo inefficace e inopponibile alla società rappresentata, che può sanarlo con ratifica ad effetti retroattivi 

1. La clausola della procura che limita il potere del procuratore alla conclusione di accordi commerciali pluriennali «di valore annuale non superiore a una determinata soglia» riguarda la fase negoziale successiva all’aggiudicazione — la sottoscrizione del contratto — e non la fase di presentazione dell’offerta per la partecipazione alla procedura concorsuale. Quest’ultima è disciplinata dalla diversa clausola che attribuisce al procuratore il potere di rappresentare la società in tutte le sue relazioni con le pubbliche amministrazioni, compresi tutti gli atti necessari per la partecipazione a procedure concorsuali, «senza alcuna limitazione di carattere economico». Le clausole della procura devono essere interpretate nella loro specificità e portata autonoma, senza che la limitazione economica riferita a una fase possa essere estesa — per via interpretativa e in senso sfavorevole al concorrente — ad una fase distinta e autonomamente disciplinata. Il provvedimento di esclusione fondato sull’applicazione di una limitazione economica prevista per la stipulazione del contratto alla fase di presentazione dell’offerta è illegittimo per erronea interpretazione della procura.

2. Anche nell’ipotesi in cui il firmatario dell’offerta fosse privo dei necessari poteri di rappresentanza, la stazione appaltante non potrebbe disporre l’esclusione senza aver previamente attivato il soccorso istruttorio ex art. 101 del d.lgs. n. 36/2023, al fine di acquisire la ratifica dell’offerta ai sensi dell’art. 1399 c.c. «In tema di società di capitali ex art. 2384, comma 2, c.c., l’eccedenza dell’atto rispetto ai limiti dell’oggetto sociale, ovvero il suo compimento al di fuori dei poteri conferiti, non integra un’ipotesi di nullità dell’atto medesimo, ma, al più, di inefficacia e di inopponibilità nei rapporti con i terzi, eccepibile, peraltro, solo dalla società stessa, che potrebbe scegliere, in via alternativa, di ratificarlo con effetto ex tunc» (Cons. Stato, Sez. III, n. 1338/2018; Cass. civ., Sez. III, ord. n. 5647/2025). «Il contratto stipulato dall’amministratore di una società eccedendo dai poteri di rappresentanza non è affetto da nullità: l’art. 2384, comma 2, c.c. prevede solo l’inopponibilità delle limitazioni di tali poteri ai terzi, salvo che questi abbiano agito intenzionalmente a danno della società, così escludendo implicitamente che la violazione possa essere invocata dal terzo contraente». «La ratifica ha effetto retroattivo di tal che il negozio concluso dal falsus procurator acquista efficacia fin dall’origine» (Cass. civ., Sez. I, n. 5105/2015; Sez. III, n. 1708/2000).

Concessione di servizi – DURC scaduto nelle more tra aggiudicazione e stipula
TAR Sicilia – Catania (sez. I) sentenza 22 giugno 2026, n. 1793

1. Contratti pubblici – Requisiti di partecipazione – Regolarità contributiva – DURC – Continuità del possesso dal momento dell’offerta fino alla stipula – Presunzione legale juris et de jure di gravità in caso di mancanza – Obbligo di verifica della stazione appaltante per l’intero periodo
2. Contratti pubblici – Requisiti di partecipazione – Regolarità contributiva – DURC scaduto nelle more tra valutazione dell’offerta e stipula – Esclusione del primo graduato – Illegittimità quando la scadenza non sia imputabile al concorrente e la regolarità sostanziale sia accertata dal nuovo documento
3. Contratti pubblici – Organismi di diritto pubblico – Fondazione con personalità giuridica, scopo di interesse generale e influenza dominante pubblica – Qualificazione come organismo di diritto pubblico – Assoggettamento alla disciplina dell’evidenza pubblica
4. Processo amministrativo – Produzione documentale – Termine dimidiato ex art. 73 comma 1 c.p.a. – Inutilizzabilità del deposito tardivo – Irrilevanza della tardività del riscontro all’istanza di accesso quando questa sia stata presentata in tempo utile
5. Risarcimento del danno – Illegittima esclusione del primo graduato da procedura di gara – Colpa della stazione appaltante – Non necessità di prova in materia di appalti e concessioni pubbliche – Sussistenza del nesso causale
6. Risarcimento del danno – Illegittima esclusione da procedura di gara – Quantificazione in via equitativa – Presupposti – Onere probatorio a carico del richiedente – Inutilizzabilità di produzioni documentali tardive – Riferimento ai dati detenuti dall’amministrazione e prodotti in causa 

1. Il concorrente deve possedere continuativamente il requisito di regolarità contributiva dalla presentazione dell’offerta fino alla stipula del contratto e per tutta la fase esecutiva. La mancanza di un DURC regolare in tale arco temporale comporta una presunzione legale, juris et de jure, di gravità che obbliga la stazione appaltante a estromettere il concorrente dalla procedura evidenziale senza poterne sindacare nel merito il contenuto. Il DURC rilasciato dalle autorità competenti ha natura di dichiarazione di scienza e si colloca fra gli atti di certificazione facenti prova fino a querela di falso, imponendosi alla stazione appaltante ed esonerandola da ulteriori accertamenti.
«I requisiti di partecipazione devono sussistere per tutta la durata della gara e sino alla stipula del contratto (e poi ancora fino all’adempimento delle obbligazioni contrattuali)»; «la mancanza di un DURC regolare (…) comporta una presunzione legale, juris et de jure, di gravità, che obbliga la stazione appaltante ad estromettere il concorrente dalla procedura evidenziale, senza poterne sindacare, nel merito, il contenuto».

2. È illegittima l’esclusione del primo graduato disposta per scadenza del DURC nelle more tra la valutazione dell’offerta e la stipula del contratto, quando risulti provato: che il documento era regolare e in vigore al momento della presentazione dell’offerta e della sua valutazione; che il concorrente ha provveduto alla richiesta del rinnovo nel primo giorno utile successivo alla scadenza; che il nuovo DURC, appena rilasciato, attesta la piena regolarità contributiva. La circostanza che il rilascio del nuovo documento sia avvenuto con ritardo per cause non imputabili al concorrente — nella specie, chiusura degli uffici pubblici per stato di emergenza — non giustifica l’esclusione, né può legittimarla l’urgenza di affidare il servizio, imputabile a una programmazione intempestiva della procedura da parte della stazione appaltante.
«La circostanza che il nuovo DURC sia giunto (e sia stato presentato all’ente resistente) in data 28 gennaio 2026, non è imputabile alla ricorrente, né sono state addotte dall’ente ragioni per supportare diversa tesi»; «né il fatto che si dovesse provvedere con urgenza all’affidamento e che non si potesse attendere il nuovo DURC può giustificare l’esclusione, posto che l’ente avrebbe dovuto programmare ed avviare per tempo la procedura».

3. Una fondazione dotata di personalità giuridica, che persegua uno scopo di interesse generale e sia caratterizzata da un’influenza dominante pubblica, è qualificabile come organismo di diritto pubblico ed è pertanto soggetta alla disciplina dell’evidenza pubblica, con conseguente obbligo di condotta rigorosa nella selezione degli operatori economici chiamati a svolgere servizi strumentali alla propria attività istituzionale.
«Va dato atto della natura della Fondazione quale organismo di diritto pubblico posto che la stessa ha personalità giuridica, persegue uno scopo di interesse generale ed è caratterizzata da un’influenza dominante pubblica».

4. La documentazione depositata oltre i termini dimidiati di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. è inutilizzabile, anche quando la parte sostenga che essa sia stata rilasciata a seguito di accesso agli atti in tempo non utile per il deposito. Tale giustificazione non può essere accolta quando risulti che l’istanza di accesso è stata presentata dalla parte in data tale da consentire, a seguito del relativo riscontro, il tempestivo deposito nei termini dimidiati. In caso di diniego o ritardo nell’ostensione degli atti, lo strumento processuale appropriato è la procedura di cui all’art. 116, comma 2, c.p.a.
«Risulta in atti – ed è stato confermato dalla parte a verbale – che l’istanza di accesso è stata presentata dalla ricorrente solo in data 27 aprile 2026 e riscontrata dal comune in data 5 maggio 2026, e pertanto in tempo utile per il deposito, avuto riguardo ai termini dimidiati».

5. In materia di procedure pubbliche di appalto e concessione, l’illegittima esclusione del primo graduato integra i presupposti della fattispecie risarcitoria senza necessità di provare la colpa della stazione appaltante, in conformità al principio di effettività della tutela di derivazione comunitaria. Il nesso causale tra il comportamento illegittimo e il danno è integrato dalla circostanza che, in assenza dell’atto illegittimo, il servizio sarebbe stato eseguito dalla parte ricorrente.
«Non è necessario provare la colpa dell’amministrazione aggiudicatrice, poiché il rimedio risarcitorio risponde al principio di effettività della tutela previsto dalla normativa comunitaria».

6. Accertata la certezza del danno da illegittima esclusione dalla procedura, la liquidazione può avvenire in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c. quando la parte richiedente non abbia fornito, nei termini processuali, prova rigorosa della sua entità, e tale prova risulti di non facile determinazione per la peculiarità del servizio. In sede di valutazione equitativa il giudice può fare riferimento ai documenti detenuti dall’amministrazione e prodotti in giudizio, tenendo conto degli incassi effettivi accertati, della percentuale di offerta della ricorrente, del dato al netto dell’IVA e dei costi operativi non provati dal richiedente. È onere di chi richiede il risarcimento attivarsi tempestivamente per acquisire la documentazione necessaria alla quantificazione, anche avvalendosi degli strumenti processuali previsti dall’art. 116, comma 2, c.p.a.
«È onere del richiedente il risarcimento del danno fornire l’esatta prova della sua quantificazione e attivarsi con i pertinenti strumenti predisposti dal codice del processo amministrativo per il caso di eventuale diniego di accesso o incompleta e non pertinente esibizione degli atti».

Offerte ex aequo – Allegati al Codice: rango normativo primario
TAR Piemonte – Torino (sez. I) sentenza 23 giugno 2026, n. 1454

1. Contratti pubblici – Procedura al minor prezzo – Offerte ex aequo – Sorteggio – Inapplicabilità dell’art. 77 r.d. n. 827/1924 dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 36/2023 – Prevalenza dell’Allegato II.2 per criterio di specialità
2. Contratti pubblici – D.lgs. n. 36/2023 – Allegati al Codice – Rango normativo primario fino all’emanazione dei regolamenti di delegificazione – Insussistenza di antinomia risolvibile per criterio gerarchico tra disposizioni codicistiche e disposizioni degli Allegati
3. Contratti pubblici – Sorteggio tra offerte ex aequo – Modalità – Discrezionalità tecnica della stazione appaltante – Sindacato giurisdizionale limitato a travisamento, incongruenza o arbitrarietà manifeste – Censure generiche e congetturali: inammissibilità
4. Processo amministrativo – Interesse al ricorso – Interesse strumentale alla riedizione della procedura – Insufficienza in assenza di denuncia di un vizio di legittimità suscettibile di travolgere gli esiti della procedura
5. Contratti pubblici – Nomina del seggio di gara – Contestazione delle modalità di designazione – Inammissibilità in assenza di allegazione di vizi nell’attività valutativa o di pregiudizio concreto per il ricorrente 

1. L’art. 77 r.d. n. 827/1924 — che nelle procedure ad evidenza pubblica con offerte ex aequo impone il previo esperimento migliorativo prima del sorteggio — non è applicabile alle procedure sottosoglia da aggiudicarsi in base al criterio del minor prezzo indette sotto la vigenza del d.lgs. n. 36/2023. L’Allegato II.2 al Codice, che per tutti i metodi di calcolo della soglia di anomalia ivi previsti dispone la risoluzione del pareggio mediante sorteggio diretto, prevale sull’art. 77 r.d. n. 827/1924 in forza del criterio di specialità, avendo un ambito applicativo puntualmente definito e trovando copertura normativa di rango primario nell’art. 54, comma 2, d.lgs. n. 36/2023.
«L’art. 77 r.d. 827/1924 non è applicabile alla fattispecie controversa, dovendo prevalere in base al principio di specialità le previsioni dell’Allegato II.2 d.lgs. 36/2023, espressamente richiamato dalla disciplina di gara».

2. Gli Allegati al d.lgs. n. 36/2023 hanno rango normativo primario fino all’eventuale emanazione dei regolamenti di delegificazione previsti dall’art. 226-bis del Codice, essendo stati approvati contestualmente allo stesso e concepiti come corpus unitario e autoesecutivo. Il meccanismo di delegificazione risponde a esigenze di semplificazione e aggiornamento della disciplina tecnica di dettaglio, senza modificare lo statuto normativo degli Allegati vigenti. Ne consegue che l’eventuale antinomia tra norme inserite nel Codice e norme degli Allegati non si risolve in forza del criterio gerarchico, entrambe avendo valore di fonte primaria, bensì — ove pertinente — in forza dei criteri di specialità o di successione temporale.
«Codice e Allegati sono stati approvati contestualmente e concepiti quale corpus unitario e “autoesecutivo”, avente identico rango normativo, quantomeno in prima applicazione»; «la disciplina degli Allegati al Codice dei Contratti (ivi incluso l’Allegato II.2) deve intendersi avere rango normativo primario» fino all’emanazione dei regolamenti di delegificazione.

3. Quando la lex specialis imponga il sorteggio pubblico per la risoluzione del pareggio tra offerte ex aequo senza disciplinarne le modalità operative, la determinazione di queste ultime rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sindacabile dal giudice amministrativo nei soli limiti del travisamento dei fatti e dell’incongruenza o arbitrarietà manifeste. Le censure relative alle modalità del sorteggio sono inammissibili quando siano generiche e congetturali, prive di allegazione di elementi — anche solo indiziari — idonei a dimostrare che la metodologia adottata abbia in concreto favorito la controinteressata.
«Le censure attoree impingono nel merito della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione senza evidenziare macroscopiche illogicità/inattendibilità e, dunque, si appalesano inammissibili prima ancora che infondate».

4. L’interesse strumentale alla riedizione di un subprocedimento istruttorio — e alla correlata eventualità di un esito favorevole per il ricorrente — non è idoneo a radicare l’interesse al ricorso quando non si accompagni alla denuncia di un vizio di legittimità concretamente suscettibile di travolgere gli esiti della procedura. In particolare, la mera possibilità che la riedizione del sorteggio produca un esito differente non costituisce interesse processualmente rilevante in assenza di allegazione di specifici profili di illegittimità della metodologia in concreto adottata.
«L’interesse strumentale alla riedizione della procedura non è tuttavia idoneo a radicare l’interesse al ricorso, allorquando non si accompagni alla (e non sia sorretto dalla) denuncia di un vizio di legittimità, suscettibile di travolgere gli esiti della procedura».

5. Le contestazioni relative alla composizione o alle modalità di designazione del seggio di gara sono inammissibili quando non siano corredate dall’allegazione di evidenti travisamenti o incongruenze nell’esercizio dell’attività valutativa o di un concreto pregiudizio per il ricorrente derivante dal vizio denunciato. La mera anteriorità della nomina rispetto alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte non integra, di per sé, un’illegittimità rilevante in assenza di allegazione degli specifici effetti pregiudizievoli che ne sarebbero derivati.
«OMISSIS s.r.l. si è limitata a contestare che la nomina del Seggio di gara sia avvenuta prima dello scadere del termine per la presentazione delle offerte, ma non ha chiarito se e in che modo tale circostanza abbia viziato l’attività valutativa dell’organo tecnico o abbia in altro modo deviato l’attività istruttoria in senso pregiudizievole per la ricorrente».

Specifiche tecniche – Principio di equivalenza
TAR Puglia – Bari (sez. III) sentenza 24 giugno 2026, n. 803

Contratti pubblici – Procedura di gara – Specifiche tecniche – Principio di equivalenza – Presuppone che la difformità attenga a specifiche tecniche che descrivono modalità di realizzazione di una funzione – La difformità non deve riguardare la natura del prodotto richiesto

Il principio di equivalenza, disciplinato dall’art. 68 [rectius 79 ] del D.lgs. n. 36 del 2023, è strumento diretto a evitare che specifiche tecniche formulate in riferimento a standard, norme tecniche o caratteristiche di prodotti specifici, restringano illegittimamente il mercato, consentendo all’offerente di dimostrare che il proprio prodotto soddisfa in modo equivalente le esigenze della stazione appaltante.
Esso presuppone però che la difformità attenga a specifiche tecniche che descrivono modalità di realizzazione di una funzione, non alla natura stessa del prodotto richiesto.
Nel caso di specie, la stazione appaltante non ha descritto un prodotto tramite riferimento a uno standard tecnico od un obbiettivo da raggiungere né, sul versante opposto, ha inteso fare riferimento ad un marchio specifico o a caratteristiche assolutamente individualizzate: ha descritto una categoria di prodotti fisicamente definita (l’idrogel), distinguendola espressamente dai liquidi/solidi che aveva richiesto in altri lotti.
Applicare il principio di equivalenza in questo contesto significa non correggere una specificazione tecnica eccessivamente restrittiva, ma modificare l’oggetto dell’appalto.

Danno da anomalo andamento del cantiere
Tribunale di Palermo, Sez. Quinta civile, R.G. n. 9716/2019, dep. 3 giugno 2026

1. Contratti pubblici – Esecuzione dei lavori – Sospensione unilaterale disposta dall’appaltatore – Eccezione di inadempimento ex art. 1460 c.c. – Limiti e prevalenza della disciplina speciale di settore – Condizioni – Mancato raggiungimento della soglia del quarto dell’importo contrattuale
2. Contratti pubblici – Esecuzione dei lavori – Sospensione disposta dalla stazione appaltante – Ritardo eccessivo nell’approvazione della perizia di variante – Violazione del dovere di cooperazione ex art. 1206 c.c. – Risarcimento del danno – Criteri di computo – Spese generali infruttifere e lesione dell’utile
3. Contratti pubblici – Ritardata ultimazione delle opere – Penale contrattuale – Sospensione unilaterale illegittima dell’appaltatore – Concomitanza di causa ostativa imputabile alla stazione appaltante – Mancanza di refluenza sui tempi finali – Rigetto della penale
4. Contratti pubblici – Transazioni commerciali – Ritardi nei pagamenti della P.A. – Appalto di lavori – Applicabilità della disciplina ex d.lgs. n. 231/2002 – Clausole difformi della lex specialis – Nullità e sostituzione automatica
 
1. In materia di appalti pubblici di lavori, l’appaltatore non può invocare l’eccezione di inadempimento di cui all’art. 1460 c.c. per sospendere unilateralmente l’esecuzione delle opere a causa del ritardo nel pagamento dei SAL o delle somme dovute in forza di accordi bonari, qualora il credito per rate di acconto non superi la soglia legale del quarto dell’importo netto contrattuale. La disciplina speciale di settore deroga al principio generale civilistico e prevale sull’autonomia privata, con la conseguenza che la sospensione unilaterale attuata al di sotto di tale soglia è illegittima e preclude il risarcimento di qualsiasi danno da fermo cantiere in favore dell’impresa.
«…l’impresa non aveva alcun titolo per la sospensione unilaterale dei lavori, non essendole attribuito tale diritto (…) prevalendo la disciplina speciale sul rimedio generale offerto dall’art. 1460 c.c. ed essendo, anzi, espressamente stabilito dall’ultimo comma dell’art. 10 del contratto che “in ogni caso, il ritardo nel pagamento degli acconti non dà diritto alla ditta di sospendere o rallentare i lavori…”».

2. Configura violazione del dovere di cooperazione del creditore ex art. 1206 c.c. la condotta della stazione appaltante che impieghi un tempo del tutto sproporzionato per l’approvazione e la formalizzazione di una variante suppletiva (nella specie, per adeguamento alla normativa antincendio), limitando oggettivamente i fronti di lavoro espletabili. Il danno derivante dall’anomalo andamento del cantiere va liquidato computando le spese generali infruttifere (nella misura di due terzi della percentuale minima di legge) e la lesione dell’utile (pari agli interessi moratori sul mancato guadagno), calcolate sulla differenza tra la produzione giornaliera contrattualmente programmata e quella effettivamente realizzata.
«…è stato certamente spropositato il tempo occorso per il relativo adempimento, in contrasto col dovere di cooperare all’adempimento dell’appaltatore, ai sensi dell’art. 1206 c.c. attraverso il compimento di quelle attività (…) necessarie affinché quest’ultima possa realizzare il risultato cui è preordinato il rapporto obbligatorio»; «…la mancanza della perizia di variante aveva oggettivamente limitato i fronti di lavoro eseguibili, non consentendo il conseguimento delle produzioni programmate».

3. La stazione appaltante non ha diritto all’applicazione della penale per la ritardata ultimazione dei lavori qualora la sospensione unilaterale ed illegittima dell’impresa non abbia spiegato alcuna refluenza causale sul cronoprogramma finale dell’opera. Il nesso eziologico tra la condotta dell’appaltatore e il ritardo deve escludersi laddove si accerti che, anche in assenza del fermo unilaterale, l’esecuzione delle lavorazioni sarebbe rimasta comunque paralizzata a causa dell’ineseguibilità delle opere per la mancata e intempestiva approvazione della perizia di variante da parte della committente.
«Se ne deduce che, ove fosse mancata la sospensione unilaterale dei lavori da parte di [omissis], l’esecuzione sarebbe rimasta comunque sospesa in ragione dell’ineseguibilità delle altre lavorazioni in assenza della terza PVS necessaria (…) per cui nessuna refluenza la sospensione ha avuto sui tempi di ultimazione delle opere. Non può quindi riconoscersi alla stazione appaltante il diritto alla penale…».

4. La disciplina speciale in materia di contrasto ai ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali di cui al d.lgs. n. 231/2002 (ivi inclusi il tasso di interesse moratorio e la decorrenza automatica dal raggiungimento della scadenza) si applica integralmente anche ai contratti di appalto pubblico di lavori intercorsi tra imprese e pubbliche amministrazioni, rientrando l’appalto nell’ampia nozione di “prestazione di servizi” contro il pagamento di un prezzo. Le previsioni della lex specialis o del bando di gara che stabiliscano tassi inferiori o regimi meno favorevoli per l’appaltatore sono radicalmente nulle e vengono sostituite di diritto ex art. 1419, comma 2, c.c. dalle disposizioni del d.lgs. n. 231/2002, senza necessità per l’operatore economico di impugnare il bando innanzi al giudice amministrativo.
«…l’art. 24 della L. 161/2014 (…) ha esteso l’applicazione della disciplina in materia di ritardi nel pagamento delle transazioni commerciali alle transazioni intercorrenti con una pubblica amministrazione, dunque anche agli appalti (…). Tale disposizione prevale sul bando di gara che, ove rechi previsioni più sfavorevoli per il creditore, deve considerarsi nullo e sostituito ex art. 1419 comma 2 c.c. con le previsioni del d.lgs. 231/2002…».

Accordi quadro – Controverse nella fase attuativa
TAR Lazio – Roma (sez. III quater) 23 giugno 2026, n. 11477

1. Contratti pubblici – Accordo quadro – Atti esecutivi – Giurisdizione del giudice amministrativo – Spendita di poteri autoritativi – Posizione di interesse legittimo degli operatori economici parti dell’accordo
2. Provvedimento amministrativo – Autotutela – Annullamento d’ufficio – Motivazione – Necessità di indicare ragioni di interesse pubblico concrete e attuali distinte dal mero ripristino della legalità – Obbligo di considerare gli interessi dei destinatari
3. Contratti pubblici – Accordo quadro – Capitolato tecnico – Clausola di aggiornamento tecnologico – Interpretazione – Affiancamento di nuovo prodotto dello stesso fabbricante: ammissibilità – Divieto di intermediazione di prodotti altrui: ratio e limite applicativo 

1. Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative agli atti esecutivi di un accordo quadro, ivi compresi i provvedimenti di autorizzazione e i successivi atti di autotutela adottati dalla stazione appaltante nella fase intercorrente tra la stipulazione dell’accordo quadro e la sottoscrizione dei contratti attuativi. Tali atti comportano la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici parti dell’accordo quadro è di interesse legittimo.
«La “decisione motivata” di individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo».

2. Il provvedimento di annullamento d’ufficio è illegittimo quando sia motivato esclusivamente con riferimento a profili di illegittimità dell’atto ritirato, senza indicare le prevalenti ragioni di interesse pubblico concrete e attuali — diverse da quelle al mero ripristino della legalità violata — che depongano per la sua adozione, e senza considerare gli interessi dei destinatari. L’omessa comunicazione di avvio del procedimento aggrava il vizio, avendo impedito all’Amministrazione di acquisire elementi rilevanti ai fini della valutazione comparativa degli interessi in gioco, ivi compresi quelli dei pazienti già avviati al nuovo percorso terapeutico.
«Non si rinvengono in esso (…) le sottese ragioni di interesse pubblico a supporto dell’esercizio del potere di autotutela»; «l’omessa partecipazione procedimentale (…) ha impedito all’Amministrazione di valutare le ragioni di interesse pubblico “tenendo conto degli interessi dei destinatari”».

3. La clausola del capitolato tecnico che disciplina l’aggiornamento tecnologico dei dispositivi oggetto di fornitura non può essere interpretata in modo meramente formalistico, escludendo a priori l’affiancamento di un nuovo prodotto a quello aggiudicato. La ratio della clausola — consentire ai clinici una scelta terapeutica adeguata alle specifiche esigenze del singolo paziente — è compatibile con l’affiancamento che costituisce sostituzione parziale in ragione di tali esigenze. Il requisito dell’identità del fabbricante risponde all’esigenza di evitare che l’aggiudicatario si trasformi in mero intermediario di prodotti altrui, limite che non opera quando il prodotto offerto in affiancamento sia fabbricato dall’aggiudicatario stesso.
«La lettura data al capitolato dall’Amministrazione appare meramente formalistica, non potendosi in realtà escludere in base alla ratio stessa della clausola sull’aggiornamento tecnologico, che questa possa consentire anche il mero “affiancamento” del nuovo prodotto a quello precedentemente offerto, trattandosi pur sempre di una sostituzione, sia pure parziale, in ragione di esigenze specifiche dei pazienti»; «la ratio della previsione del capitolato appare finalizzata a evitare che l’aggiudicatario assuma il ruolo di un mero intermediario di prodotti altrui, situazione che tuttavia nel caso di specie non sussiste poiché la ricorrente ha offerto in affiancamento un prodotto fabbricato da essa stessa».

Violazione del giudicato e rinnovazione segmento procedimentale
TAR Calabria – Catanzaro (sez. II) sentenza 23 giugno 2026, n. 1225

Contratti pubblici- Violazione del giudicato che ha annullato l’originaria aggiudicazione disponendo la ripetizione della fase di verifica di anomalia dell’offerta- Deve essere ripetuta nella sua integralità-Fattispecie- Omesso approfondimento istruttorio da parte della Commissione  

Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, ““una volta regredita la procedura alla fase di verifica dell’anomalia, questa deve essere ripetuta nella sua integralità, fermi i vincoli espressamente posti dal giudicato che, annullando l’aggiudicazione, abbia ordinato il rifacimento del giudizio di congruità dell’offerta”; sicché […] pur essendo l’offerta economica immodificabile, sono tuttavia consentite all’aggiudicatario ulteriori giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, in modo da consentire alla stazione appaltante la valutazione di affidabilità complessiva dell’offerta al momento della rinnovata aggiudicazione (in termini Cons. di Stato, sez. V, 12 agosto 2019, n. 5674). Il sub-procedimento di verifica dell’anomalia presuppone l’effettività del contraddittorio tra la Stazione appaltante e singolo offerente: immodificabile l’offerta, nella rinnovazione del procedimento, l’offerente ben potrà fornire ulteriori chiarimenti in relazione agli specifici profili di illogicità riscontrati dalla sentenza e con riferimento agli aspetti oggetto di contestazione, al fine di dimostrare la plausibilità e attendibilità delle giustificazioni fornite” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 2 ottobre 2020, n. 5777)”.

Applicazione penali – Natura perentoria dei termini procedurali
Tribunale di Napoli, sez. specializzata in materia di impresa, n. 7142/2022 r.g., dep. 20 maggio 2026

1. Contratti pubblici – Esecuzione dei servizi – Meccanismo sanzionatorio – Penali contrattuali – Termini e modalità per l’irrogazione fissati dal Capitolato Speciale – Natura perentoria dei termini – Fondamento e ratio – Tutela del diritto di difesa dell’esecutore
2. Contratti pubblici – Esecuzione del servizio di igiene urbana – Raccolta differenziata – Mancato raggiungimento delle percentuali minime – Penali applicate retroattivamente in modo cumulativo a ridosso della scadenza – Violazione della tempistica pattizia – Decadenza e illegittimità
 
1. I termini procedurali previsti dalle clausole del Capitolato Speciale d’Appalto per l’accertamento, la contestazione e la materiale irrogazione delle sanzioni contrattuali a carico dell’appaltatore hanno natura perentoria, anche in assenza di una espressa qualificazione letterale in tal senso. Tale qualità si desume in via interpretativa dalla funzione stessa dell’istituto, finalizzato a sollecitare la stazione appaltante a un tempestivo esercizio del potere sanzionatorio per soddisfare l’interesse pubblico all’esecuzione a regola d’arte e, al contempo, per evitare di lasciare l’operatore economico in uno stato di perenne incertezza, garantendone l’effettività del diritto di difesa e del contraddittorio.
«I termini previsti dal capitolato speciale d’appalto per l’adozione del provvedimento di applicazione delle sanzioni contrattuali hanno natura perentoria, assolvendo alla funzione di garantire l’effettività del diritto di difesa dei soggetti che vengano a trovarsi in posizione di soggezione rispetto alla pretesa sanzionatoria (…), ben potendo desumersi tale qualità in via interpretativa ove dal contesto negoziale e dalla funzione dell’istituto risulti (anche implicitamente ma in modo univoco) che la perdita del diritto è conseguenza immediata della mancata osservanza del termine».
 
2. È illegittimo per intervenuta decadenza del potere sanzionatorio della stazione appaltante il provvedimento dirigenziale che commini in un’unica soluzione e a distanza di oltre quattro anni dall’avvio del rapporto contrattuale una penale cumulativa per il mancato raggiungimento degli obiettivi progressivi di raccolta differenziata. Qualora il Capitolato Speciale d’Appalto prescriva uno specifico iter scandito da verifiche quadrimestrali, sopralluoghi congiunti, contestazioni scritte a ridosso dei fatti e trattenute mensili sulla “prima fattura utile”, l’applicazione retroattiva ed estemporanea delle penali operata a ridosso della scadenza quinquennale dell’appalto si pone in palese violazione della tempistica pattizia, determinando l’inesigibilità della somma ingiunta.
«L’applicazione cumulativa delle penali relative agli anni 2017-2020 con note dirigenziali del dicembre 2021 e febbraio 2022, a distanza di quattro anni e in assenza di contestazioni tempestive nel corso di esecuzione del contratto, appare in palese violazione delle tempistiche pattizie, con conseguente illegittimità dell’intera pretesa sanzionatoria per decadenza dal potere sanzionatorio».