Ristrutturazioni PNRR, Corte UE critica Superbonus

08/07/2026 – I fondi europei per la ripresa post Covid destinati alla ristrutturazione energetica delle abitazioni hanno prodotto miglioramenti modesti e non sempre proporzionati alla spesa sostenuta. È la conclusione della Corte dei conti europea nella relazione speciale 20/2026 sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, il Recovery and Resilience Facility (RRF), presentata ieri 7 luglio.
 
Secondo la Corte, gli Stati membri hanno speso 43 miliardi di euro per migliorare l’efficienza energetica degli edifici residenziali, ma i programmi messi in campo non hanno privilegiato gli interventi capaci di generare i maggiori risparmi energetici, come le ristrutturazioni profonde.
 
Il caso italiano del Superbonus è indicato come uno degli esempi più significativi. Il regime dovrebbe assorbire quasi un terzo dei finanziamenti RRF destinati alle ristrutturazioni, circa 14 miliardi di euro, ma i costi per unità di energia risparmiata sono risultati quattro volte superiori alle previsioni iniziali. Inoltre, la copertura fino al 110% dei costi ha potuto determinare un sostegno pubblico superiore alla spesa effettiva. Per la Corte, si tratta di un uso inefficiente dei fondi UE.
 

Perché l’efficienza energetica degli edifici è decisiva per gli obiettivi UE

Gli edifici residenziali rappresentano una quota rilevante dei consumi energetici europei. Nel 2023 hanno inciso per il 26% sul consumo energetico dell’UE. La riduzione dei consumi negli edifici è quindi una condizione essenziale per raggiungere gli obiettivi europei di energia e clima.
 
La Direttiva Case Green sulla prestazione energetica nell’edilizia prevede, tra l’altro, la riduzione del consumo medio di energia primaria del parco residenziale nazionale del 16% entro il 2030, rispetto al 2020.
 
Per arrivare a questo risultato, secondo la Corte dei conti europea, non basta aumentare il numero di abitazioni ristrutturate, occorre indirizzare i finanziamenti verso interventi capaci di migliorare in modo sostanziale la prestazione energetica degli edifici, soprattutto quelli più inefficienti.
 

Fondi UE, pochi incentivi alle ristrutturazioni profonde

La Corte evidenzia una debolezza di impostazione: il regolamento RRF non fa riferimento esplicito alle ristrutturazioni profonde. Di conseguenza, le misure inserite nei Piani nazionali di ripresa e resilienza non sono state progettate per privilegiare gli interventi più efficaci sul piano energetico.
 
Nella maggior parte dei casi, gli Stati membri hanno scelto misure attuabili entro tempi brevi, coerenti con la scadenza del RRF, fissata al 31 agosto 2026. Questo ha favorito gli interventi più semplici e rapidi da realizzare.
 
Secondo l’analisi della Corte, l’83% dei costi stimati delle misure RRF per l’efficienza energetica negli edifici residenziali riguarda ristrutturazioni di media intensità. Per il restante 17% non era previsto un requisito minimo di risparmio energetico.
 
Solo la Romania, tra i 27 Stati membri, ha associato una misura a un obiettivo esplicitamente riferito alle ristrutturazioni profonde.
 

Interventi leggeri e medi: il rischio lock-in per gli edifici

Per la Corte, finanziare interventi non coordinati o di portata limitata può generare un effetto lock-in. Il rischio è che una ristrutturazione intermedia blocchi per anni la prestazione energetica dell’edificio su livelli non ottimali, rendendo più difficili o più costosi futuri interventi di riqualificazione profonda.
 
Il problema può riguardare, ad esempio, lavori di isolamento non coordinati, materiali non compatibili con soluzioni future, impianti sovradimensionati rispetto a successivi interventi sull’involucro o ristrutturazioni complete che raggiungono solo una classe energetica intermedia.
 

La selezione dei progetti non ha premiato gli interventi più efficaci

La Corte ha analizzato in dettaglio le misure di quattro Stati membri: Belgio, Italia, Cipro e Lituania.
 
In questi Paesi, i progetti di ristrutturazione sono stati selezionati sulla base di criteri di ammissibilità, ma senza una valutazione comparativa della qualità energetica degli interventi proposti. In pratica, tutti i progetti ammissibili sono stati finanziati fino a esaurimento delle risorse disponibili.
 
Questo approccio, secondo la Corte, ha ridotto la capacità dei fondi RRF di concentrarsi sugli edifici più inefficienti, sugli interventi con maggiori risparmi attesi e sulle famiglie con maggiore necessità di sostegno economico.
 

Monitoraggio debole: contano le case ristrutturate, non i consumi ridotti

Un’altra criticità riguarda il monitoraggio. Le misure RRF per l’efficienza energetica degli edifici residenziali sono state valutate soprattutto attraverso indicatori di output, come il numero di abitazioni ristrutturate o la superficie oggetto di intervento.
 
Molto più rari sono gli obiettivi collegati alla riduzione dei consumi energetici. Su 111 misure di ristrutturazione esaminate in tutta l’UE, la Corte ha individuato solo tre casi in cui erano previsti target orientati ai risultati energetici. Uno di questi riguarda il principale schema italiano per la ristrutturazione degli edifici privati.
 
Per la Corte, questo limita la possibilità di valutare se le misure abbiano effettivamente migliorato l’efficienza energetica degli edifici e se i fondi siano stati utilizzati in modo efficiente.
 

APE, dati non sempre affidabili per misurare i risparmi energetici

La Corte dedica un passaggio specifico agli attestati di prestazione energetica, EPC nella relazione europea, corrispondenti agli APE nel contesto italiano.
 
La Commissione europea incoraggia gli Stati membri a utilizzare gli attestati di prestazione energetica come strumento principale per calcolare i risparmi ottenuti con i programmi finanziati dall’UE. Il metodo più diffuso confronta il consumo stimato prima e dopo la ristrutturazione.
 
Secondo la Corte, però, questi dati non sono sufficientemente affidabili, comparabili e dettagliati per un monitoraggio effettivo dei risultati. Il limite principale è il performance gap: gli APE stimano i consumi sulla base di condizioni standard, mentre i consumi reali dipendono dal comportamento degli utenti, dalle modalità di riscaldamento e raffrescamento e dall’effettivo uso dell’abitazione.
 
Inoltre, gli attestati non raccolgono sempre le stesse informazioni nei diversi Stati membri. Elementi come acqua calda sanitaria, ventilazione e raffrescamento non sono inclusi ovunque nello stesso modo, rendendo difficile il confronto tra Paesi.
 

Errori negli attestati e risparmi sovrastimati o sottostimati

La Corte segnala anche problemi di qualità dei dati contenuti negli attestati. I controlli delle autorità nazionali o regionali hanno individuato anomalie significative.
 
Per l’Italia, la relazione richiama l’ultimo rapporto ENEA sulla certificazione energetica degli edifici, secondo cui quasi la metà degli APE controllati presentava valori errati o anomali.
 
In Lituania, nel 2024, sono stati respinti 1.518 certificati su 16.592, pari al 9%, soprattutto per errori nel calcolo delle superfici e nella valutazione delle caratteristiche degli edifici.
 
La Corte ha inoltre analizzato direttamente alcuni attestati relativi a progetti selezionati, rilevando ulteriori criticità: edifici trattati come residenze permanenti anche quando non lo erano, nuove superfici computate come se fossero spazi preesistenti e problemi di classificazione o calcolo delle superfici.
 

Risparmi energetici aggregati, difficile valutare i risultati delle ristrutturazioni

Secondo la Corte, anche il modo in cui la Commissione comunica i risparmi energetici limita la trasparenza.
 
I dati del RRF Scoreboard sono aggregati e riguardano tutte le misure RRF, comprese quelle su edifici pubblici e imprese. Non consentono quindi di isolare il contributo specifico delle ristrutturazioni degli edifici residenziali.
 
Alla fine del 2025, i risparmi energetici annui cumulati dichiarati dagli Stati membri ammontavano a 71.278.397 MWh. Tuttavia, la Corte sottolinea che questi valori derivano in larga parte da calcoli teorici e non riflettono necessariamente i risparmi reali.
 
Nei quattro Paesi oggetto dell’audit, il contributo delle misure RRF ai risparmi energetici risultava contenuto: 3,125% a Cipro, 0,273% in Belgio, 0,275% in Italia e 0,139% in Lituania. Nel caso di Cipro, l’88% dei risparmi dichiarati derivava dall’installazione di pannelli fotovoltaici che, pur riducendo l’impatto climatico, non riducono il consumo energetico effettivo dell’edificio.
 

Superbonus, per la Corte UE non è stato efficiente

La parte più critica per l’Italia riguarda il Superbonus. La Corte ricorda che il regime italiano, finanziato sia con risorse nazionali sia con fondi RRF, ha sostenuto fino al 110% dei costi sostenuti dai beneficiari.
 
Secondo i giudici contabili europei, questo livello di sostegno non è coerente con i principi di sana gestione finanziaria e ha inciso negativamente sul rapporto costi-efficacia della misura.
 
Il Superbonus ha avuto una domanda molto elevata, con oltre mezzo milione di ristrutturazioni realizzate, ma anche costi molto rilevanti. La Corte indica un costo stimato di 123 miliardi di euro a novembre 2025. A fine marzo 2026 le detrazioni maturate con il Superbonus hanno raggiunto i 132 miliardi di euro.
 
Il contributo RRF previsto, pari a 13,95 miliardi di euro, coprirà solo la metà dell’obiettivo fissato per la misura, cioè circa 18 milioni di metri quadrati invece dei 36 milioni inizialmente previsti, e circa il 10,5% dei crediti fiscali nazionali approvati per le ristrutturazioni.
 

Costi per kWh risparmiato: il caso italiano

Secondo l’analisi della Corte, il Superbonus italiano è la misura più costosa e meno efficiente tra quelle esaminate per l’efficienza energetica degli edifici residenziali. Il costo per risparmiare 1 kWh è stimato in quasi 10 euro.
 
Il modello cost-optimal predisposto dall’Italia nel 2020 indicava invece che, con un investimento di 9 miliardi di euro, sarebbe stato possibile ristrutturare 24,7 milioni di metri quadrati e risparmiare 330 Ktoe di energia, con un costo pari a 2,58 euro per kWh risparmiato. Il costo attuale per kWh della misura RRF risulta quindi quasi quattro volte superiore alle previsioni iniziali.
 
La Corte richiama inoltre le valutazioni della Corte dei conti italiana e della Banca d’Italia, secondo cui oltre un quarto dei progetti Superbonus approvati a livello nazionale avrebbe potuto essere realizzato anche senza finanziamento pubblico, con un effetto cosiddetto deadweight, cioè di sostegno a interventi che si sarebbero comunque realizzati.
 

Cosa raccomanda la Corte dei conti europea

La Corte formula tre raccomandazioni alla Commissione europea:
 
1. la prima riguarda il miglioramento della selezione delle misure di ristrutturazione nella prossima programmazione finanziaria pluriennale. La Commissione dovrà verificare che gli Stati membri includano ristrutturazioni profonde e fissino obiettivi chiari di risparmio energetico per ciascuna misura;
 
2. la seconda raccomandazione riguarda la trasparenza dei dati. La Commissione dovrà spiegare meglio la metodologia utilizzata per l’indicatore comune sui risparmi energetici e valutare risultati e costi delle misure per trarre indicazioni utili ai futuri programmi;
 
3. la terza raccomandazione punta al miglioramento del monitoraggio. Per il prossimo quadro finanziario pluriennale, la Commissione dovrà definire una metodologia più affidabile per rendicontare l’energia risparmiata, tenendo conto della differenza tra risparmi stimati e risparmi reali.