1. Contratti pubblici – Requisiti minimi obbligatori dell’offerta tecnica – Necessità di previsione esplicita nella lex specialis – Insufficienza della sola collocazione sistematica della clausola tra gli oneri del concessionario – Favor partecipationis in caso di ambiguità
2. Contratti pubblici – Principio di equivalenza delle prestazioni – Applicabilità anche ai requisiti minimi obbligatori secondo un approccio funzionale – A fortiori applicabile alle prestazioni indicate solo a titolo esemplificativo
3. Contratti pubblici – Interpretazione della lex specialis secondo criteri sistematici e funzionali orientati al risultato concretamente perseguito dall’amministrazione – Equivalenza tra discipline sportive di squadra praticabili sul medesimo campo polifunzionale
4. Processo amministrativo – Rito appalti – Dimezzamento dei termini processuali ex art. 119 comma 2 c.p.a. – Termine per il deposito della memoria di replica – Computo a ritroso e proroga al giorno antecedente non festivo per la scadenza cadente di sabato o domenica
1. L’esclusione dell’offerta per difformità dai requisiti minimi, anche in assenza di un’esplicita comminatoria di esclusione, può operare soltanto nei casi in cui la lex specialis preveda caratteristiche e qualità dell’oggetto dell’appalto qualificabili con assoluta certezza come minime, perché espressamente definite come tali, ovvero perché descritte in modo da rivelarne con certezza ed evidenza il carattere essenziale. In presenza di ambiguità sulla portata effettiva delle clausole potenzialmente escludenti del bando, deve essere preferita l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e della necessità di specificità e chiarezza delle cause di esclusione. Spetta esclusivamente alla stazione appaltante, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, delineare in modo palese — facendolo seguire dall’indicazione specifica “a pena di inammissibilità dell’offerta” — ciò che riveste natura essenziale per la formulazione dell’offerta.
«spetta soltanto alla stazione appaltante delineare in modo palese […] ciò che riveste natura “essenziale” per lo svolgimento del servizio»
2. Il principio di equivalenza, di derivazione unionale, presuppone la corrispondenza sostanziale delle prestazioni offerte, ancorché formalmente difformi dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quando queste ultime risultino nella sostanza soddisfatte; esso impone alla stazione appaltante di operare il relativo giudizio sulla base di criteri di conformità sostanziale e funzionale, e non di meri riscontri formalistici. Tale principio è estensibile, secondo un approccio funzionale, anche ai requisiti minimi qualificati come obbligatori dalla disciplina di gara, quando dalla lex specialis emerga che una determinata caratteristica tecnica sia richiesta al fine di assicurare il perseguimento di una specifica finalità, sicché può ammettersi la prova che tale finalità sia soddisfatta anche attraverso prestazioni aventi caratteristiche tecniche differenti. Se il principio di equivalenza opera anche in presenza di requisiti minimi previsti a pena di esclusione, esso trova applicazione a fortiori quando una determinata prestazione non sia richiesta a pena di inammissibilità dell’offerta, ma solo in via esemplificativa.
«sussistendone i presupposti, la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza […] non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte»
3. L’interpretazione della lex specialis deve essere condotta mediante criteri sistematici e funzionali, coerenti con i principi generali in materia di contratti pubblici, evitando letture formalistiche delle clausole di gara, da leggersi in funzione del risultato concretamente perseguito dall’amministrazione. Nella gestione di un centro sportivo comunale finalizzata a garantire l’attuazione di attività sportive compatibili con le strutture presenti, sussiste equivalenza funzionale tra due discipline sportive di squadra (nella specie, basket e pallavolo) che, per caratteristiche e dimensioni delle attrezzature richieste, possano essere entrambe ospitate all’interno del medesimo campo coperto polifunzionale, non rilevando a tal fine la diversità delle regole di gioco o delle rispettive Federazioni Sportive Nazionali di appartenenza, elementi estranei al risultato concretamente perseguito dall’amministrazione concedente.
4. Nel rito speciale relativo alle procedure di affidamento e concessione disciplinate dal codice dei contratti pubblici, tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati ai sensi del combinato disposto degli artt. 119 e 120 c.p.a., ivi compresi quelli di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito di memorie e repliche, che si riducono rispettivamente a quindici e dieci giorni liberi prima dell’udienza. Poiché, ai sensi dell’art. 52, commi 4 e 5, c.p.a., per i termini computati a ritroso la scadenza cadente di domenica è anticipata al giorno antecedente non festivo, e tale proroga si applica anche ai termini che scadono di sabato, è irricevibile la memoria di replica depositata il primo giorno lavorativo utile successivo alla scadenza così anticipata.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Il Comune di Cusano Milanino indiceva, tramite la Stazione Unica Appaltante della Provincia di Monza e Brianza e della Città Metropolitana di Milano, una procedura per l’affidamento triennale in concessione della gestione del Centro Tennis Comunale di Via Roma, con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La gara veniva aggiudicata ad OMISSIS Sport S.r.l. (in avvalimento con ASD OMISSIS), con punteggio di 85,90, davanti a OMISSIS, seconda classificata con 76,8667 punti.
OMISSIS impugnava l’aggiudicazione deducendo, con il primo motivo, che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria — la quale aveva previsto la realizzazione di una scuola di pallavolo anziché di una scuola di basket — fosse inidonea a soddisfare un requisito minimo obbligatorio previsto dall’art. 5.1, lett. b), del Capitolato di gestione (“garantire la realizzazione di una scuola tennis e di una scuola basket”), la cui carenza avrebbe dovuto comportare l’esclusione automatica ai sensi dell’art. 183 d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 16 del Disciplinare (divieto di varianti); con il secondo motivo, in subordine, l’erronea e sproporzionata attribuzione dei punteggi tecnici. In sede cautelare il Collegio aveva già respinto la domanda di sospensiva, ravvisando insufficiente fumus boni iuris, e disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Città Metropolitana di Milano, che tuttavia non si costituiva.
2) La decisione del TAR
Ha dichiarato tardiva, e dunque irricevibile, la memoria di replica della ricorrente, depositata il primo giorno lavorativo successivo alla scadenza del termine (dimezzato ex artt. 119-120 c.p.a.) computato a ritroso e prorogato, ai sensi dell’art. 52, commi 4 e 5, c.p.a., per la caduta in giorno festivo;
Ha ritenuto superflua la disamina dell’eccezione di inammissibilità per omessa notifica alla Città Metropolitana di Milano, stante l’infondatezza del ricorso nel merito;
Ha respinto il primo motivo, ritenendo che dal combinato disposto delle clausole di gara (Capitolato di gestione, Disciplinare, schema di contratto) non emergesse alcuna esplicita previsione idonea a qualificare la realizzazione di una scuola di basket come requisito minimo obbligatorio a pena di esclusione, rilevando in particolare che tale prestazione non fosse richiesta quale elemento dell’offerta tecnica attributivo di punteggio, che il campo fosse sempre definito “polifunzionale” e non esclusivamente destinato al basket, e che il Disciplinare richiamasse espressamente il principio di equivalenza; ha inoltre ritenuto sussistente, sul piano sostanziale, l’equivalenza funzionale tra basket e pallavolo quali discipline sportive di squadra compatibili con le medesime caratteristiche strutturali del campo polifunzionale, disattendendo gli argomenti della ricorrente relativi a dimensioni, altezza, attrezzature e diversità regolamentare delle due discipline;
Ha conseguentemente respinto anche il secondo motivo, relativo alla valutazione del punteggio tecnico, in quanto fondato sul medesimo presupposto, ritenuto erroneo, della carenza di un requisito minimo obbligatorio;
Ha respinto la domanda risarcitoria, quale conseguenza logica del rigetto della domanda di annullamento.
3) L’esito
Il TAR ha respinto il ricorso. Ha condannato la parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Cusano Milanino e della controinteressata, liquidate in € 2.500,00 per ciascuna parte, oltre oneri e accessori di legge.
Pubblicato il 14/07/2026
N. 03671/2026 REG.PROV.COLL.
N. 03934/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3934 del 2025, proposto da OMISSIS – Centro Nazionale Sportivo Libertas, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentato e difeso dall’avvocato Vittorio De Gregorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la Stazione Unica Appaltante Monza Brianza – Città Metropolitana di Milano, Asd OMISSIS, Provincia di Monza e Brianza, non costituiti in giudizio;
il Comune di Cusano Milanino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Dal Molin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
di OMISSIS Sport S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuditta Carullo e Ilaria Battistini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Città Metropolitana di Milano, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
a) della Determinazione Dirigenziale RG n. 2655 del 10.09.2025 di aggiudicazione definitiva in favore di OMISSIS Sport S.r.l., in avvalimento con A.S.D. OMISSIS, della concessione per la gestione del Centro Tennis Comunale di Via Roma del Comune di Cusano Milanino;
b) della deliberazione della Commissione Giudicatrice di valutazione delle offerte tecniche nella parte in cui ha ammesso alla valutazione l’offerta di OMISSIS Sport S.r.l., in avvalimento con A.S.D. OMISSIS;
c) della graduatoria finale pubblicata, nella parte in cui colloca OMISSIS Sport S.r.l. al primo posto;
d) di tutti i verbali della Commissione di valutazione nella parte in cui attribuiscono punteggi all’offerta di OMISSIS Sport S.r.l.;
e) di ogni altro atto del procedimento che abbia determinato l’illegittima ammissione, valutazione e aggiudicazione in favore di OMISSIS Sport S.r.l.;
f) di tutti atti della e conseguenti alla procedura di gara di che trattasi;
nonché per il risarcimento del danno conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cusano Milanino e di OMISSIS Sport S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2026 la dott.ssa Silvia Torraca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con deliberazione della Giunta n. 45 del 21.05.2025 il Comune di Cusano Milanino ha deliberato di indire una gara per l’affidamento triennale in concessione del servizio di gestione del Centro Tennis comunale di Via Roma, da aggiudicarsi mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per un importo stimato di Euro 1.266.698,35 (oltre Euro 193.181,57 per il periodo di eventuale proroga tecnica).
Con determinazione n. 308 del 09.06.2025 è stato dato mandato alla Stazione Unica Appaltante della Provincia di Monza e Brianza e della Città Metropolitana di Milano di svolgere la procedura di gara e contestualmente sono stati approvati gli atti di gara ai sensi degli artt. 71 e 176 D.Lgs. 36/2023.
All’esito della procedura, con determinazione dirigenziale RG. N. 2655 del 10.09.2025 il Comune ha aggiudicato la gara in favore di OMISSIS Sport s.r.l., in avvalimento con ASD OMISSIS, con un punteggio complessivo pari a 85,90 punti.
Il provvedimento è stato impugnato da OMISSIS, seconda classificata con un punteggio di 76,8667, unitamente agli altri atti indicati in epigrafe.
A sostegno del ricorso sono state articolate le seguenti censure: 1) Violazione dell’art. 183 del D.Lgs. 36/2023 – Illegittimità dell’aggiudicazione per mancato rispetto dei requisiti minimi obbligatori – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, arbitrarietà, travisamento dei fatti e disparità di trattamento- Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; 2) In subordine, Eccesso di potere per travisamento dei fatti, macroscopica sproporzione tra contenuti dell’offerta e punteggi attribuiti – Violazione del principio di proporzionalità.
La ricorrente ha altresì domandato il risarcimento del danno per equivalente pecuniario.
Si è costituito in giudizio il Comune di Cusano Milanino, eccependo preliminarmente la inammissibilità del ricorso per omessa notifica alla Città Metropolitana di Milano e chiedendone, in ogni caso, il rigetto.
Con ordinanza n. 1249/2025 il Collegio, ritenuto, a un primo sommario esame, il ricorso non assistito da sufficiente fumus boni iuris “in quanto: – secondo l’orientamento giurisprudenziale cui il Collegio presta adesione, l’indicazione di requisiti minimi essenziali all’interno della lex specialis di gara deve essere oggetto di una previsione esplicita, che renda inequivoca sia la necessità di fornire una determinata prestazione senza possibilità di altra equivalente, sia le conseguenze negative cui il concorrente è esposto nel caso di inosservanza della relativa prescrizione; – difatti, spetta soltanto alla stazione appaltante “delineare in modo palese (facendolo seguire dall’indicazione specifica “a pena di inammissibilità dell’offerta”) ciò che riveste natura “essenziale” per lo svolgimento del servizio, tenuto conto delle sue specifiche esigenze: non possono ricavarsi ex post, attraverso la lettura congiunta delle clausole del capitolato speciale, presunti requisiti ritenuti “essenziali” per lo svolgimento del servizio (ma non qualificati come tali dalla stazione appaltante” (cfr. Cons. di Stato, Sez. III, 20.10.2017, n. 4859; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 15.11.2024, n.3211); – nel caso di specie, manca negli atti di gara una simile esplicita previsione che qualifichi l’istituzione di una scuola di basket come prestazione minima essenziale, essendo insufficiente a tale scopo il solo art. 5 del Capitolato Speciale rubricato “Oneri a carico del Gestore” e tenuto conto dell’espresso richiamo nel Disciplinare di gara al principio di equivalenza delle prestazioni; – in assenza di una previsione espressa deve essere preferita l’interpretazione della lex specialis più rispettosa del principio del favor partecipationis, oltre che della tassatività – intesa anche nel senso di tipicità e inequivocabilità – delle cause di esclusione (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 14.05.2020, n. 3084); – la disamina della complessiva regolamentazione di gara non pare supportare, nel merito, le argomentazioni della ricorrente, considerato che: i) la realizzazione della scuola basket non è specificamente richiesta quale elemento dell’offerta tecnica, tantomeno attributivo di punteggio, ii) il campo destinato allo sport del basket è sempre definito come “polifunzionale” e, dalla lettura della “Relazione Tecnica Centro Tennis – Allegato B”, non risulta l’impossibilità di adibire la struttura alla pratica della pallavolo, iii) lo schema di contratto – Allegato E, nel delineare il contenuto dell’attività di gestione del centro sportivo comunale, fornisce un’indicazione “a titolo esemplificativo” delle prestazioni cui il concessionario è tenuto, tra le quali viene menzionata la promozione della scuola di basket” e considerato che “anche il periculum in mora si appalesa debole, in ragione della durata triennale dell’affidamento e non risultando elementi ostativi all’eventuale subentro della ricorrente nel caso in cui il gravame abbia esito positivo all’esame proprio della fase di merito”, ha respinto la domanda cautelare incidentalmente proposta dalla ricorrente.
Considerato, altresì, il “non perspicuo tenore dell’art. 11 della “Convenzione per la gestione delle attività della stazione unica appaltante della provincia di Monza e della Brianza, della Città metropolitana di Milano e degli altri soggetti richiedenti a norma del codice dei contratti pubblici””, il Collegio ha ordinato l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Città Metropolitana di Milano, onerandone parte ricorrente, e ha fissato udienza per la trattazione del merito.
La ricorrente ha provveduto all’integrazione del contraddittorio nei confronti della Città Metropolitana, la quale non si è tuttavia costituita.
In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica a sostegno delle rispettive posizioni e ribadito le conclusioni già rassegnate.
All’udienza pubblica del 9 luglio 2026, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione di tardività della memoria di replica depositata dalla parte ricorrente, sollevata dalla difesa della controinteressata nel corso dell’udienza di discussione.
3. L’eccezione è fondata.
Nel rito speciale relativo ai provvedimenti concernenti le procedure di affidamento e di concessione disciplinate dal codice dei contratti pubblici, ai sensi del combinato disposto degli artt. 119 e 120 c.p.a., tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati (art. 119, comma 2), ivi compresi quelli di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito di memorie e repliche, che si riducono – rispettivamente – a quindici e dieci giorni liberi prima dell’udienza.
Nel caso di specie, fissata l’udienza di discussione per il 9 luglio 2026 e computati a ritroso dieci giorni liberi, con esclusione del dies a quo e del dies ad quem, il termine ultimo per il deposito della replica scadeva domenica 28 giugno 2026. Poiché, ai sensi dell’art. 52, commi 4 e 5, c.p.a., per i termini computati a ritroso la scadenza che cade di domenica è anticipata al giorno antecedente non festivo e tale proroga si applica anche ai termini che scadono nella giornata del sabato, il deposito effettuato lunedì 29 giugno 2026 risulta tardivo.
La memoria di replica di OMISSIS è, pertanto, irricevibile e non può essere presa in considerazione ai fini della decisione.
3. Ciò premesso, ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa notifica alla Città Metropolitana di Milano, alla luce della sua infondatezza nel merito.
4. Con il primo motivo si lamenta la mancata esclusione della controinteressata dalla gara, nonostante la presentazione da parte di quest’ultima di un’offerta tecnica inidonea a soddisfare un requisito minimo previsto dalla legge di gara, consistente nell’obbligo, gravante sul concessionario, di “garantire la realizzazione di una scuola tennis e di una scuola basket” (art. 5.1, lett. b) del Capitolato di gestione).
Ad avviso di parte ricorrente tale previsione – tenuto conto della formulazione imperativa, della specificità della terminologia utilizzata e della collocazione sistematica (nell’ambito degli “Oneri a carico del gestore”) – integrerebbe un requisito di natura vincolante, la cui carenza determinerebbe la automatica esclusione dalla procedura.
Ne consegue che, avendo OMISSIS Sport s.r.l. presentato un’offerta tecnica contenente il solo impegno alla realizzazione di una scuola di pallavolo (oltre a quella di tennis), e stante la non equivalenza tra tale disciplina sportiva e quella del basket, l’affidamento della concessione in suo favore sarebbe inficiato da illegittimità per violazione dell’art. 183 D.Lgs. 36/2023 e dell’art. 16 del Disciplinare di gara (recante il divieto per i concorrenti di introdurre varianti rispetto alle caratteristiche del servizio posto a base di gara).
5. La doglianza non merita condivisione.
6. In via generale, giova rammentare come, secondo la giurisprudenza consolidata, “l’esclusione dell’offerta per difformità dai requisiti minimi, anche in assenza di un’esplicita comminatoria di esclusione, può operare soltanto nei casi in cui la lex specialis prevede caratteristiche e qualità dell’oggetto dell’appalto che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali, oppure perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale” (v. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 31 maggio 2023, n. 5393). In situazioni in cui, per converso, manchi tale certezza e persista un margine di ambiguità riguardo alla portata effettiva delle clausole (escludenti) del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis, il quale promuove un più ampio confronto tra i concorrenti, e della necessità di specificità e chiarezza delle cause di esclusione (Cons. Stato, sez. III, 12 agosto 2024, n. 7102; Cons. Stato, sez. IIII, 14 maggio 2020, n. 3084).
7. Nella fattispecie in esame, ai fini della verifica se l’istituzione di una scuola di basket costituisca requisito minimo inderogabile dell’offerta assumono rilievo le seguenti previsioni:
– art. 5.1, lett. b), del Capitolato di gestione (rubricato “Oneri a carico del gestore” – “Gestione dei servizi”), a mente del quale “Il concessionario deve garantire la realizzazione di una scuola tennis e di una scuola basket, anche previa stipula di accordi con Associazioni con sede nel territorio comunale”;
– art. 16 del Disciplinare di gara (“Offerta tecnica”), secondo cui “L’offerta tecnica deve rispettare, pena l’esclusione dalla procedura di gara, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara, nel rispetto del principio di equivalenza. Nello specifico: a) l’offerta tecnica non può prevedere varianti delle caratteristiche del servizio posto a base di gara ma esclusivamente miglioramenti, integrazioni migliorative o ampliamenti in funzione degli elementi di valutazione, considerando che le previsioni del Capitolato Speciale posto a base di gara sono le condizioni minime indispensabili; b) non sono ammesse offerte tecniche in contrasto con le condizioni degli elementi ritenuti inderogabili in precedenza precisati, che esprimono o rappresentano, soluzioni tra loro alternative, opzioni diverse, proposte condizionate o altre condizioni equivoche o caratterizzate da ambiguità che non ne consenta una valutazione univoca, anche qualora la scelta tra le diverse soluzioni sia lasciata alla Stazione appaltante”;
– art. 3 dello schema di contratto (Allegato E), il quale prevede che “La Convenzione ha ad oggetto l’affidamento in concessione della gestione funzionale ed economica del Centro Tennis Comunale di Via Roma n. 2 (in seguito, per brevità, anche “Centro Sportivo”), conformemente a quanto riportato negli articoli che seguono e nel Capitolato di gestione allegato. La gestione dell’impianto sportivo è finalizzata a garantire l’attuazione delle attività sportive, anche a carattere ludico-ricreativo e socializzante, compatibili con le strutture presenti nello stesso”;
– art. 12, lett. c) dello schema di contratto (Allegato E) (rubricato “Gestione del centro sportivo”), secondo cui “Nell’espletamento della gestione del Centro Sportivo, in ogni caso, il Concessionario è tenuto alle prestazioni indicate nel Capitolato di gestione nei modi di seguito indicati e, comunque, in relazione a quanto di seguito indicato a titolo esemplificativo: 1. programmare e gestire l’utilizzo degli spazi sportivi presenti nel centro (campi tennis, campo polifunzionale, ecc.), compresa la promozione e pubblicizzazione dei servizi espletati; 2. garantire il corretto utilizzo e la corretta fruibilità del Centro Sportivo, conformemente ai criteri propri dell’uso pubblico, essendo vietata qualsivoglia forma di discriminazione in relazione a tale utilizzo, …; 3. promuovere la realizzazione di una scuola tennis e di una scuola basket, anche previa stipula di accordi con Associazioni Sportive Dilettantistiche”.
8. Il combinato disposto delle suddette previsioni non consente, ad avviso del Collegio, di qualificare la realizzazione di una scuola basket come requisito minimo dell’offerta, previsto a pena di esclusione dalla gara.
8.1. Come visto, infatti, gli unici riferimenti a tale elemento sono contenuti, da un lato, nell’art. 5.1, lett. b) del Capitolato di gestione, relativo agli oneri gravanti sul concessionario, e, dall’altro, nell’art. 12, lett. c) dello schema di contratto (Allegato E), il quale, nel delineare il contenuto dell’attività di gestione del centro sportivo comunale, fornisce un’indicazione (soltanto) “a titolo esemplificativo” delle prestazioni cui il concessionario è tenuto (tra le quali vi è, per l’appunto, la promozione di una scuola di basket).
Tali indici non possono, tuttavia, ritenersi sufficienti ai fini della pretesa qualificazione della realizzazione di una scuola di basket come prestazione minima essenziale, ove si consideri che:
– la scuola di basket non è specificamente richiesta quale elemento dell’offerta tecnica, tantomeno attributivo di punteggio; in particolare, nell’ambito dei requisiti di capacità tecnica e professionale di cui all’art. 6.3. del Disciplinare non vi è alcun riferimento al settore del basket (cfr. lett. b): “Esecuzione, negli ultimi dieci anni dalla data di pubblicazione del bando di gara, con buon esito e senza aver subìto risoluzioni contrattuali anticipate, di servizi analoghi a quelli in affidamento, di importo complessivo non inferiore a € 500.000,00, fornendo l’elenco dei servizi svolti ed indicando i rispettivi importi, le date ed i destinatari pubblici e/o privati, se non eseguiti in proprio”);
– nella documentazione di gara il campo destinato allo sport del basket – avente, peraltro, rilevanza secondaria rispetto a quello dedicato al tennis – è sempre definito come “polifunzionale” e, dalla lettura della “Relazione Tecnica Centro Tennis – Allegato B”, non risulta l’impossibilità di adibire la struttura alla pratica della pallavolo. In particolare, con riguardo a tale campo sportivo (adibito a “palazzetto basket” al momento dell’indizione della gara), si legge (pag. 7) che “La pavimentazione in parquet…sovrapposta all’esistente, risulta in comodato d’uso, fino al 31/12/2029, alla società sportiva che ha utilizzato la struttura come assegnataria stagionale nel corso dell’anno sportivo 2024/2025. Se risultasse necessaria allo svolgimento delle attività previste dal nuovo progetto gestionale, l’acquisizione o la sostituzione dovrà essere a carico dell’operatore entrante”: il riferimento generico alle “attività” previste nel progetto del nuovo concessionario e l’utilizzo della forma plurale suggeriscono la non necessaria univocità della destinazione di tale campo alla pratica del basket;
– l’art. 16 del Disciplinare di gara (“Offerta tecnica”) prevede espressamente il principio dell’equivalenza.
8.2. Con riguardo a quest’ultimo, la giurisprudenza ha chiarito che “In linea generale, il tema va inquadrato in principi di derivazione unionale che attribuiscono la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, e risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà d’iniziativa economica e, dall’altro, al principio euro-unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità. L’equivalenza presuppone, quindi, la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quale conformità sostanziale con le dette specifiche tecniche, nella misura in cui queste vengano nella sostanza soddisfatte. Ne deriva, sul piano applicativo, che, sussistendone i presupposti, la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza sulle specifiche tecniche dei prodotti offerti non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte, sì che le specifiche indicate dal bando vengono in pratica comunque soddisfatte (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 7 luglio 2021, n. 5169).” (Consiglio di Stato, sez. III, 13.03.2025, n. 2066).
Parte della giurisprudenza ha poi operato una distinzione tra le “specifiche tecniche”, rispetto alle quali il principio di equivalenza sarebbe sempre applicabile, e i “requisiti minimi obbligatori”, che possono essere richiesti a pena di esclusione in quanto esprimono la definizione a priori dei bisogni dell’Amministrazione, e quindi hanno l’effetto di perimetrare a monte i tipi di prestazioni che sono state considerate idonee a soddisfare tali bisogni. In relazione a questi ultimi, l’orientamento più recente “ha ritenuto il principio di equivalenza estensibile anche ai requisiti minimi qualificati come obbligatori dalla disciplina di gara, ma ciò ha fatto sulla scorta di un approccio “funzionale”, ossia con riferimento a fattispecie in cui dalla stessa lex specialis emergeva che determinate caratteristiche tecniche erano richieste al fine di assicurare all’Amministrazione il perseguimento di determinate finalità, e dunque poteva ammettersi la prova che queste ultime fossero soddisfatte anche attraverso prodotti o prestazioni aventi caratteristiche tecniche differenti da quelle richieste (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 6 settembre 2023, n. 8189)” (Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2024, n. 4155).
9. Tanto premesso e declinando i suddetti principi al caso in esame, ritiene il Collegio che dalla complessiva lettura degli atti di gara non emerga una esplicita previsione atta a qualificare l’istituzione di una scuola di basket come prestazione minima essenziale, essendo insufficiente a tal fine – per le ragioni già evidenziate – il solo art. 5 del Capitolato Speciale, e tenuto conto, altresì, dell’espresso richiamo nel Disciplinare di gara al principio di equivalenza delle prestazioni.
9.1. E, invero, se tale principio può trovare applicazione anche in presenza di requisiti minimi obbligatori (previsti, cioè, a pena di esclusione), esso opera a fortiori allorché una determinata prestazione non sia espressamente richiesta a pena di inammissibilità dell’offerta, ma soltanto in via esemplificativa, com’è nel caso di specie.
Al riguardo va rammentato che l’interpretazione della lex specialis deve essere condotta mediante criteri sistematici e funzionali, coerentemente ai principi generali in materia di contratti pubblici: ne consegue che le clausole di gara non possono essere interpretate in modo formalistico, dovendo essere lette in funzione del risultato concretamente perseguito dall’Amministrazione che, nel caso di specie, è quello di assicurare l’efficiente gestione del centro tennis di Via Roma 2.
Spetta, infatti, alla sola amministrazione concedente, nell’esercizio del proprio potere tecnico discrezionale, delineare in modo palese (facendolo opportunamente seguire dall’indicazione specifica “a pena di inammissibilità dell’offerta”) ciò che riveste natura “essenziale” per la formulazione dell’offerta, tenuto conto delle sue specifiche esigenze (Cons. Stato, sez. III, 27 aprile 2018, n. 2567).
9.2. A tal proposito, dalla complessiva documentazione di gara emerge come l’obiettivo della concessione in esame sia quello di “garantire l’attuazione delle attività sportive, anche a carattere ludico-ricreativo e socializzante, compatibili con le strutture presenti” nell’impianto di Via Roma 2, mediante lo svolgimento delle attività di gestione degli spazi attrezzati per la pratica sportiva (campi da tennis, campo polifunzionale e relativi spogliatoi) e delle attività ad essa complementari (pulizia, custodia, sorveglianza del centro sportivo, manutenzione ordinaria degli immobili, degli spazi e delle attrezzature sportive, nonché somministrazione di alimenti e bevande all’interno del bar/punto di ristoro ivi presente – v. art. 1 del Capitolato di gestione, nonché PEF e Nota esplicativa sub Allegato A).
In tale ottica, deve ritenersi pienamente sussistente l’equivalenza tra la pratica del basket – indicata tra gli oneri gravanti sul concessionario dall’art. 5.1, lett. b) del Capitolato di gestione e tra i contenuti delle prestazioni a carico del concessionario, previsti a titolo meramente esemplificativo dallo schema di contratto di cui all’Allegato E – e quella della pallavolo, offerta dall’aggiudicataria, trattandosi in entrambi i casi di discipline sportive di squadra che, per caratteristiche e dimensioni delle attrezzatture richieste, ben possono essere ospitate all’interno del campo coperto “polifunzionale” di cui si discute.
Invero, quanto alle dimensioni del campo, la circostanza – allegata dalla ricorrente – secondo cui “il campo da basket è circa il doppio di quello da pallavolo” non fa che corroborare l’anzidetta conclusione, posto che, se il campo polisportivo di cui è controversia è adatto allo svolgimento della pratica del basket, non può che esserlo, a fortiori, per la pallavolo (che richiede, come visto, uno spazio minore). Anche l’assunto secondo cui “la pallavolo necessita di maggiore altezza per consentire le azioni di attacco e i pallonetti” risulta inconferente, non potendo dubitarsi (e non essendo peraltro oggetto di contestazione) che un centro comunale deputato allo svolgimento di plurime attività sportive, quale quello di cui è causa, sia dotato dei requisiti richiesti a tal fine sotto il profilo edilizio.
Neppure coglie nel segno l’assunto di parte ricorrente secondo cui le superfici di gioco e le attrezzature necessarie per lo svolgimento del basket e della pallavolo sarebbero tra loro incompatibili, trattandosi di elementi agevolmente amovibili (si veda con riguardo alla “pavimentazione in parquet…sovrapposta all’esistente” quanto già evidenziato al par. 7.1.).
Né, infine, merita condivisione l’assunto di parte ricorrente, che pretenderebbe di dimostrare la non equipollenza tra le discipline sportive de quibus in ragione della diversità delle regole del gioco e delle rispettive Federazioni Sportive Nazionali di appartenenza: è evidente, infatti, come tali elementi esulino del tutto dal risultato concretamente perseguito dalla Amministrazione concedente con la gara in esame.
10. In conclusione, a giudizio del Collegio, la decisione dell’Amministrazione concedente di escludere la realizzazione di una scuola basket dal novero dei requisiti minimi obbligatori e di considerare la realizzazione di una scuola di pallavolo come prestazione equivalente appare coerente con la complessiva documentazione di gara e risulta, pertanto, immune dalle dedotte censure di violazione di legge ed eccesso di potere.
11. Le considerazioni sinora svolte consentono altresì di disattendere il secondo motivo di ricorso, con cui si lamenta l’erronea assegnazione del punteggio tecnico in favore della controinteressata.
In disparte la questione – eccepita dalla difesa comunale – dell’ammissibilità di tale doglianza per difetto di interesse in ragione della mancata dimostrazione della c.d. prova di resistenza, basti evidenziare come la relativa infondatezza emerga dalla considerazione per cui, per suo tramite, la ricorrente insista nel censurare l’offerta tecnica presentata dalla controinteressata sul presupposto – come visto erroneo – della ritenuta carenza di un requisito minimo obbligatorio (ossia la realizzazione di una scuola di basket).
12. In conclusione, per tutte le ragioni sin qui illustrate, il ricorso proposto avverso il provvedimento di aggiudicazione della procedura de qua in favore dell’odierna controinteressata è infondato e, come tale, va respinto.
13. Dall’infondatezza della domanda di annullamento del provvedimento gravato discende, quale logico corollario, la reiezione della domanda risarcitoria ad essa connessa.
14. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo in favore delle parti costituite vittoriose.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente alla rifusione in favore del Comune di Cusano Milanino e della controinteressata delle spese di lite, liquidate in complessivi Euro 2.500,00 per ciascuno, oltre oneri e accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Maria Ada Russo, Presidente
Valentina Caccamo, Primo Referendario
Silvia Torraca, Referendario, Estensore
IL SEGRETARIO
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