Diritto catastrofico: prevenzione, resilienza e Costituzione

(a cura della dott.ssa Francesca Levato, ispettore del lavoro in organico all’Ispettorato Nazionale del Lavoro, attualmente in comando presso la presidenza del Consiglio dei Ministri. Il presente contributo non implica posizioni dell’amministrazione di appartenenza e quella di servizio, ed è stato redatto a titolo personale)

Il mese di agosto appartiene alla memoria del cuore per la Repubblica italiana. La storia del Paese commemora in agosto molte tragedie che hanno segnato e che ancora oggi interrogano tutti e soprattutto le istituzioni sul significato della responsabilità pubblica. La strage di Bologna del 2 agosto 1980, il terremoto di Amatrice del 24 agosto 20216, le emergenze sanitarie e le altre grandi crisi collettive non sono soltanto eventi da ricordare: sono storie di persone, di famiglie, di donne, uomini e bambini le cui vite sono state improvvisamente spezzate o profondamente trasformate. Queste ricorrenze mi hanno fatto riflettere sul diritto catastrofico in una versione particolare e se lo facessimo assurgere quale possibile paradigma interpretativo dell’ordinamento contemporaneo? Le catastrofi non possono essere affrontate esclusivamente nella fase dell’emergenza o della ricostruzione; esse impongono una responsabilità preventiva delle istituzioni, chiamate a conoscere i rischi, ridurre le vulnerabilità e proteggere concretamente la persona. Il diritto catastrofico non è una nuova branca del diritto, ma può essere approfondito come principio trasversale dell’ordinamento costituzionale, fondato sulla Costituzione, capace di unire memoria, prevenzione e accountability pubblica. Ho sempre sostenuto che la sicurezza è un diritto fondamentale e deve sempre orientare l’azione amministrativa, incidendo sul diritto del lavoro, sulla protezione civile, sugli appalti pubblici e sulla progettazione delle infrastrutture, ma soprattutto la sicurezza è orientata alla tutela delle persone vulnerabili, alla prevenzione nei luoghi di lavoro. In questo contributo ho voluto anche porre l’attenzione ai lavori pubblici, al ruolo del Responsabile Unico del Progetto e del Coordinatore per la Sicurezza, ai documenti della sicurezza, proponendo una visione fondata sulla resilienza amministrativa e sulla governance preventiva del rischio ai fini di una maggiore applicazione del diritto catastrofico. Ricordare le tragedie significa quindi assumere una responsabilità verso il futuro: trasformare il dolore delle vittime in conoscenza, la memoria in prevenzione e la sicurezza in un dovere permanente della Repubblica.

1. La memoria quale fondamento della prevenzione

Il diritto contemporaneo è sempre più chiamato a confrontarsi con eventi che superano la tradizionale distinzione tra calamità naturali, disastri tecnologici, emergenze sanitarie e atti di terrorismo. Tali fenomeni, pur differenti nella loro origine, condividono una caratteristica comune: la capacità di incidere simultaneamente sui diritti fondamentali, sull’organizzazione pubblica e sulla stessa tenuta dello Stato costituzionale. In tale prospettiva, il 2 agosto 1980 assume un significato che trascende la ricorrenza commemorativa. La strage della stazione di Bologna continua a rappresentare una ferita

della Repubblica, ma costituisce altresì un monito giuridico: la memoria non può esaurirsi nella celebrazione delle vittime, dovendo tradursi in responsabilità istituzionale e cultura della prevenzione. La funzione della memoria, infatti, non è soltanto etica o storica. Essa diviene criterio interpretativo dell’azione amministrativa e legislativa, orientando la costruzione di sistemi capaci di ridurre la vulnerabilità delle persone e dei territori. È significativo osservare come la Corte costituzionale abbia più volte affermato che il principio personalista sancito dall’art. 2 Cost. permea l’intero ordinamento, imponendo alle istituzioni un dovere positivo di protezione dei diritti fondamentali. Tale dovere assume particolare rilievo nelle situazioni di rischio collettivo, nelle quali la prevenzione diventa essa stessa modalità di attuazione della Costituzione. Mentre in altri paesi (soprattutto anglosassoni) viene disciplinato il Disaster Law come complesso di norme e principi che disciplinano la prevenzione, la preparazione, la gestione e la ricostruzione successive agli eventi catastrofici, nell’ordinamento italiano, invece, manca ancora un organico contesto in tal senso. Il concetto di disaster low è strettamente legato alla efficacia della recovery, alla capacità di uno stato di mantenere la continuità di azione in seguito a eventi imprevisti. Per ogni istituzione, la capacità di riprendersi rapidamente da tali eventi è cruciale per la sua sopravvivenza e il suo successo. Nel nostro sistema però il diritto catastrofico è trasversalmente ancora molto frammentato tra diritto amministrativo, diritto della protezione civile, diritto del lavoro, diritto penale, diritto ambientale e diritto europeo. Proprio questa scissione costituisce probabilmente il principale limite del nostro attuale sistema. Il rischio catastrofico è sistemico, come ci dimostra l’esperienza degli ultimi decenni: la modernità produce rischi globali che sfuggono ai tradizionali strumenti di governo. Però le catastrofi non rappresentano più eventi eccezionali, bensì fenomeni strutturali delle società tecnologicamente avanzate ed il diritto non può limitarsi alla disciplina dell’emergenza, ma deve necessariamente, oggi in modo ineludibile, sviluppare una vera teoria della prevenzione che trovi applicazione immediata.

2. Dalla responsabilità civile alla responsabilità preventiva

Tradizionalmente il sistema giuridico italiano è costruito attorno alla responsabilità successiva al danno. La responsabilità civile risarcisce. La responsabilità penale punisce. La responsabilità amministrativa sanziona. Il diritto catastrofico propone invece un diverso paradigma: la responsabilità preventiva. La ratio funzionale dell’amministrazione pubblica non si deve limitare soltanto nell’intervenire quando il danno si è verificato, ma nell’organizzare le conoscenze, approfondire le competenze e procedure capaci di impedirne la verificazione. Si tratta di un’evoluzione coerente con il principio di buon andamento sancito dall’art. 97 Cost., che oggi deve essere letto insieme ai principi di sostenibilità, tutela ambientale e sicurezza introdotti dalla riforma costituzionale del 2022. L’efficienza amministrativa non può più essere valutata esclusivamente sulla base della rapidità procedimentale, ma anche della capacità di prevenire eventi lesivi. Una particolare attenzione va rivolta al diritto di precauzione come già sancito dall’art. 191 TFUE. Anche la Corte di Giustizia ha chiarito che le istituzioni pubbliche possono adottare particolari misure limitative in presenza di incertezza scientifica, a condizione che il rischio appaia plausibile e sufficientemente fondato. L’importanza di tale principio di precauzione va ben oltre però, a mio parare, la tutela ambientale. Può essere inteso come un nuovo modello di decisione pubblica, fondato sulla gestione dell’incertezza e non sulla certezza del danno. Questo potrebbe essere sostenuto come mutamento culturale per l’evoluzione del diritto amministrativo.

3. Le grandi tragedie italiane e la costruzione della cultura della prevenzione. Vulnerabilità e tutela dei diritti fondamentali

Il Vajont costituisce ancora oggi il paradigma della responsabilità istituzionale derivante dalla sottovalutazione del rischio. Le decisioni giudiziarie evidenziarono come le criticità geologiche fossero note ben prima del disastro. Analoga riflessione emerge dalla sentenza della Corte di Cassazione n. 12478/2016 relativa al terremoto dell’Aquila. È stato così giurisdizionalmente stigmatizzato un principio destinato a incidere in modo concreto sul diritto dell’emergenza: ciò che emerge non è la mancata previsione del terremoto, impossibile secondo le conoscenze scientifiche, bensì l’errata/omessa/non funzionale comunicazione del rischio ai cittadini. La responsabilità istituzionale nasce quindi dall’inadeguata gestione dell’informazione. Il medesimo schema è riemerso durante la pandemia da SARS-COVID-19, nella quale la qualità delle decisioni pubbliche è dipesa interamente dalla capacità di integrare competenze scientifiche, amministrative e sanitarie. Uno dei limiti dell’attuale diritto dell’emergenza consiste nell’aver privilegiato una concezione uniforme della popolazione. Le catastrofi, invece, producono effetti profondamente differenziati. Bambini, anziani, persone con disabilità e soggetti economicamente fragili subiscono conseguenze significativamente più gravi. Tale disallineamento degli effetti ci impone di riflettere sull’idea di superare la concezione meramente quantitativa della protezione civile, fondata sulla tutela indistinta della collettività, per arrivare a realizzare un modello di prevenzione e gestione del rischio orientato alla vulnerabilità concreta dei destinatari delle misure pubbliche. Ma alla luce dei principi costituzionali dell’art 2 e dell’art. 3, comma 2, Costituzione il principio di uguaglianza, anche nella gestione delle emergenze, non può essere interpretato come mera uniformità di trattamento, ma richiede interventi differenziati quando le condizioni sostanziali dei destinatari risultino diverse. A tal riguardo, l’Unione europea è dotata di un modello di gestione dell’emergenza fondato sulla capacità di assicurare protezione effettiva ai soggetti maggiormente esposti e non fondato soltanto sulla capacità di risposta dell’apparato pubblico. La pianificazione dell’emergenza dovrebbe necessariamente contenere protocolli specifici rivolti ai soggetti vulnerabili. Si dovrebbero prevedere procedure differenziate di comunicazione del rischio, evacuazione, assistenza e continuità dei servizi essenziali. Una misura formalmente identica può produrre effetti sostanzialmente diseguali. L’uguaglianza sostanziale impone pertanto trattamenti differenziati quando essi siano necessari a garantire una protezione realmente efficace della persona. La vulnerabilità va sempre preventivamente considerata nella governance del rischio e la responsabilità istituzionale non si deve limitare alla capacità di intervento successiva all’evento catastrofico, ma deve comprendere il dovere anticipato di individuare le fragilità della popolazione, predisponendo adeguati strumenti di tutela e l’accessibilità concreta di tutti al diritto alla sicurezza.

4. La protezione dei minori nelle catastrofi tra Convenzione dell’Aja e livelli essenziali delle prestazioni: una prospettiva costituzionale

Vittime delle catastrofi spessissimo sono i minori: ogni emergenza compromette non solo la loro sicurezza materiale, ma anche i legami familiari, l’identità personale e il percorso di crescita. Tali martiri sono la massima espressione della vulnerabilità affidata alla protezione pubblica. Il loro ricordo costringe le istituzioni a rafforzare il dovere di prevenzione, sicurezza e tutela, affinché la gestione del rischio si orientati sempre più verso la salvaguardia della persona nella sua dimensione più fragile, più umana. Le catastrofi creano sempre condizioni di particolare vulnerabilità. Ogni decisione nelle situazioni di emergenza va guidata dal principio del superiore interesse del minore

(sancito dall’art. 3 della Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza del 1989 e riproposto nella Convenzione dell’Aja del 1993 sulla protezione dei minori e sulla cooperazione in materia di adozione internazionale, ratificata dall’Italia con la legge n. 476 del 1998). In questa prospettiva, la tutela dei minori nelle catastrofi non può essere considerata una semplice misura assistenziale, ma deve essere interpretata come un obbligo costituzionale della Repubblica, fondato sugli artt. 2, 3, 30, 31 e 32 Cost. La tutela dei vulnerabili va collegata ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, secondo comma, lett. m), Cost. Un sistema fondato sulla disciplina organica del diritto catastrofico può essere considerato innovativo: trasformare la vulnerabilità in criterio di priorità dell’azione pubblica. La capacità di proteggere i bambini nelle situazioni di crisi rappresenta una delle espressioni più concrete della responsabilità costituzionale dello Stato e della sua capacità di trasformare la memoria delle tragedie in prevenzione.

5. Sicurezza sul lavoro e diritto catastrofico: oltre il Documento di Valutazione dei Rischi

Il legislatore con il T.U. n. 81/2008 ha costruito uno dei sistemi prevenzionistici più avanzati del panorama europeo perché ha messo in primo piano la visione dinamica della sicurezza quale processo, ciclo continuo di individuazione, mappatura, valutazione e gestione di tutti i rischi. Tuttavia, nella realtà operativa, il Documento di Valutazione dei Rischi (DVR) continua spessissimo ad essere realizzato secondo una logica prevalentemente ordinaria, statica e quasi stigmatizzata, misurata solo sui pericoli connaturati al ciclo produttivo tradizionale e senza quasi mai considerare la progressiva trasformazione degli scenari di rischio e la potenzialità degli eventi. Il mutamento del clima, l’aumento della frequenza e l’imprevedibilità degli eventi calamitosi, le crisi energetiche, le emergenze epidemiologiche e le conseguenze sistemiche delle grandi catastrofi ci impongono, anche a livello prevenzionistico, un ampliamento della prospettiva. Non possiamo più intendere la sicurezza sul lavoro come protezione del lavoratore rispetto al rischio “interno” all’organizzazione produttiva, ma dobbiamo estendere la visione in termini prospettici e sviluppare, evolvendoci, un DVR inteso come modello integrato di resilienza organizzativa, capace di anticipare anche la gestione di eventi eccezionali ma ragionevolmente prevedibili. Centrale, in tale prospettiva, è l’art. 28 del D.Lgs. n. 81/2008: secondo cui la valutazione deve riguardare «tutti i rischi» per la salute e la sicurezza dei lavoratori. Purtroppo, le tecniche redazionali del DVR, ad oggi, si limitano alla valutazione dei rischi limitati nell’ambito aziendale. Il disposto normativo, invece, va sempre riletto alla luce dei principi costituzionali di cui agli artt. 32 e 41 Cost., e l’interpretazione va fatta nel senso di una posizione sostanziale della prevenzione. La valutazione del rischio deve pertanto ricomprendere non soltanto i rischi legati ad eventi statisticamente frequenti, ma anche quegli straordinari che, pur caratterizzati da minore probabilità, siano idonei a determinare conseguenze particolarmente gravi. Un simile approccio trova fondamento anche nel diritto dell’Unione europea. La logica comunitaria supera alla grande la concezione meramente riparatoria dell’infortunio, affermando un modello anticipatorio nel quale la conoscenza del rischio costituisce presupposto indispensabile per la sua eliminazione o riduzione. La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha progressivamente rafforzato tale impostazione, chiarendo che il DVR non costituisce un mero documento formale destinato all’assolvimento di un obbligo burocratico, ma rappresenta lo strumento attraverso cui si concretizza l’obbligo organizzativo e prevenzionistico del datore di lavoro, deve cioè tradursi in un’effettiva analisi dell’ambiente lavorativo e delle condizioni operative, assumendo una funzione sostanziale nell’intero sistema della sicurezza. Il DVR non è una mera fotografia del rischio ordinario, ma uno strumento di pianificazione della continuità operativa e della protezione della persona anche nelle

situazioni di crisi. L’emergenza, infatti, non rappresenta una dimensione estranea alla sicurezza sul lavoro, ma costituisce il banco di prova della capacità preventiva dell’organizzazione. Il passaggio da una cultura dell’adempimento a una cultura della prevenzione richiede quindi che il diritto della sicurezza incorpori la dimensione catastrofica del rischio: il DVR catastrofico deve considerare ancora di più la vulnerabilità dei lavoratori, la complessità delle organizzazioni e l’interconnessione tra fenomeni naturali, tecnologici e sanitari. In questa evoluzione, la tutela della salute e della sicurezza assume il valore di principio ordinatore dell’attività produttiva, coerente con il principio personalista della Costituzione e con l’obiettivo fondamentale di preservare la dignità della persona anche nelle condizioni di maggiore esposizione al pericolo.

6. Il nuovo Codice dei contratti pubblici e la resilienza delle opere: dalla logica dell’appalto alla governance del rischio

Il principio del risultato (art. 1), il principio della fiducia (art. 2) e quello dell’accesso al mercato (art. 3) introdotti dal D.Lgs 36/2023, segnano un’evoluzione significativa nella disciplina dei contratti pubblici, ponendo al centro dell’azione amministrativa la funzione dell’efficienza amministrativa e la tempestività nella realizzazione delle opere. Ma l’azione amministrativa deve tenere oggi in debito conto anche il principio europeo del “Do No Significant Harm” (DNSH-introdotto dal Regolamento (UE) 2020/852 e valorizzato su PNRR) sulla “tassonomia delle attività sostenibili” che serve alla promozione degli investimenti del settore privato in progetti verdi e sostenibili contribuendo a realizzare gli obiettivi del Green Deal. Sebbene concepito in materia ambientale, tale principio appare applicabile anche al settore delle infrastrutture pubbliche, imponendo che ogni opera sia progettata in modo da non incrementare la vulnerabilità del territorio e delle comunità rispetto ai rischi naturali e antropici. La crescente frequenza di eventi estremi di natura climatica rende ormai insufficiente e restrittiva una concezione della sicurezza limitata alla prevenzione degli infortuni nei cantieri. Le opere pubbliche devono essere progettate e realizzate tenendo conto della loro capacità di resistere a fenomeni quali alluvioni, frane, incendi boschivi, ondate di calore, eventi sismici, dissesti idrogeologici e crisi energetiche. La resilienza e l’accountability cessano così di rappresentare una categoria propria dell’ingegneria per assumere una precisa dimensione esterna, più ampia. In questo contesto il Responsabile Unico del Progetto (RUP) deve avere una responsabilità estesa alla governance complessiva del rischio, coordinando progettazione, programmazione, sostenibilità, sicurezza e gestione dell’intero ciclo di vita dell’opera e non solo confinata al corretto svolgimento del procedimento amministrativo. Analogamente, il Coordinatore per la Sicurezza in fase di Esecuzione (CSE), disciplinato dagli artt. 89 e ss. del D.Lgs. n. 81/2008, non può essere considerato un mero verificatore documentale dei Piani Operativi di Sicurezza, bensì il garante dell’effettiva attuazione del principio di prevenzione all’interno del cantiere, anche rispetto a scenari eccezionali e non ordinari. Ferme tutte le pronunce giurisprudenziali sulla funzione di “alta sorveglianza” del CSE e di garanzia del RUP, ora l’orientamento è nel senso che la sicurezza sul lavoro costituisca una responsabilità dinamica e non un mero adempimento formale. Responsabilità dinamica che deve prevedere anche la prevenzione dei rischi dovuti a eventi calamitosi. In questa stessa direzione si colloca anche la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha riconosciuto come la prevenzione dei rischi è ormai un vero e proprio obbligo convenzionale gravante sulle amministrazioni pubbliche, chiamate ad adottare misure idonee a tutelare la vita e l’incolumità delle persone. Alla luce di ciò, nell’ambito della progettazione delle opere pubbliche va quindi adottata una specifica Valutazione del Rischio Catastrofico (VRC), che affianchi gli strumenti già esistenti di valutazione ambientale e di sicurezza. In un’ottica interdisciplinare, la vulnerabilità dell’opera va valutata ai fini della sicurezza sul lavoro rispetto agli scenari climatici, sismici, idrogeologici, sanitari e tecnologici, trasformando il principio di prevenzione in un criterio strutturale della progettazione pubblica.

7. Verso un diritto costituzionale della prevenzione: una proposta ricostruttiva.

Oggi è possibile pensare ad una nuova categoria che potremmo definire diritto costituzionale della prevenzione. Non dobbiamo sostituire le discipline esistenti, ma si tratta di dare rilievo al diritto della prevenzione dell’evento/rischio catastrofico. La protezione dei diritti fondamentali richiede interventi attivi da parte delle istituzioni e l’adozione di misure preventive rispetto ai rischi noti o prevedibili, in tal senso la giurisprudenza costituzionale e quella della Corte europea dei diritti dell’uomo. L’esperienza delle grandi catastrofi dimostra come la tutela dei diritti fondamentali non possa essere affidata esclusivamente alla risposta emergenziale; il diritto è chiamato ad agire “prima” dell’evento lesivo, mediante strumenti corretti di pianificazione, efficaci nella prevenzione, concreti nell’organizzazione e decisivi nel controllo. La vera sfida del diritto contemporaneo non consiste nell’inasprire le sanzioni o nel creare nuovi illeciti, bensì nel consolidare la struttura di un’amministrazione capace di anticipare il rischio, ridurre la vulnerabilità e garantire una protezione effettiva delle persone. Un modello di amministrazione efficace non può più essere valutato soltanto sulla base dell’efficienza procedimentale, ma anche della sua capacità di apprendere dagli eventi passati e di trasformare l’esperienza delle catastrofi in conoscenza organizzativa. La prevenzione diventa così una funzione pubblica permanente, strettamente connessa ai principi di buon andamento, imparzialità e leale collaborazione tra istituzioni. Oltre la commemorazione, le tragedie ci impongono di progettare il futuro. In questa prospettiva, il diritto catastrofico può rappresentare una delle più interessanti evoluzioni del diritto pubblico contemporaneo. Esso trasforma la sicurezza da costo organizzativo a investimento costituzionale; la prevenzione da attività tecnica a dovere della Repubblica; la memoria da esercizio commemorativo a criterio permanente dell’azione amministrativa.

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