1. Contratti pubblici – Finanza di progetto ex art. 193, d.lgs. n. 36/2023 – Ampia discrezionalità insindacabile dell’amministrazione nella valutazione della rispondenza della proposta all’interesse pubblico – Il proponente non ha alcuna aspettativa giuridicamente tutelata circa l’esito della valutazione né circa l’ottenimento della gestione dell’opera – L’accantonamento del progetto nella fase preliminare è eventualità fisiologica rientrante nel rischio d’impresa
2. Contratti pubblici – Finanza di progetto ex art. 193, d.lgs. n. 36/2023 – Silenzio-inadempimento – Obbligo di pronunciarsi espressamente sulla proposta quando si è instaurata una protratta interlocuzione procedimentale con rielaborazioni su richiesta dell’amministrazione – Tale interlocuzione genera in capo all’amministrazione l’obbligo di definire il procedimento con provvedimento espresso
3. Processo amministrativo – Silenzio-inadempimento – Il termine annuale del ricorso avverso il silenzio non è un termine di decadenza ma una presunzione legale assoluta relativa alla persistenza dell’interesse ad agire – La riproposizione dell’istanza fa decorrere un nuovo termine – La decorrenza si computa dalla presentazione della nuova istanza
4. Processo amministrativo – Silenzio-inadempimento – Nomina preventiva del commissario ad acta contestualmente alla sentenza – Il compenso del commissario costituisce danno erariale a carico dei soggetti responsabili dell’inerzia
1. Nell’ambito delle procedure di finanza di progetto, «deve riconoscersi in capo all’Amministrazione un’ampia discrezionalità tecnico-amministrativa nella valutazione della rispondenza della proposta formulata dal soggetto privato alle esigenze di interesse pubblico». Il proponente «dialoga con l’amministrazione nella definizione di un obiettivo di interesse generale, senza poter nutrire alcuna aspettativa giuridicamente tutelata circa la sua effettiva individuazione» (Cons. Stato, Sez. V, n. 5184/2023), né circa l’ottenimento della gestione dell’opera, che «transita indefettibilmente per una successiva fase di individuazione del contraente mediante procedura di gara». «L’accantonamento del progetto nella preliminare fase di valutazione dell’interesse pubblico, a prescindere dall’entità dagli investimenti realizzati per la sua elaborazione e dallo stato di avanzamento delle interlocuzioni con l’amministrazione, rappresenta dunque un’eventualità del tutto fisiologica, rientrante nel naturale rischio d’impresa implicitamente accettato dall’operatore economico» (Cons. Stato, Sez. III, n. 8072/2022). «Le scelte dell’Amministrazione sul punto risultano del tutto incoercibili e il privato non può vantare rispetto ad esse alcuna pretesa tutelabile, neppure sottoforma di risarcimento del danno precontrattuale», la cui configurabilità è esclusa «fino al momento di aggiudicazione della concessione» (Cons. Stato, Sez. V, n. 196/2024). «Il promotore, in ogni caso, non può pretendere che l’amministrazione dia corso alla procedura di project financing, posto che tale scelta costituisce una tipica e prevalente manifestazione di discrezionalità amministrativa» che «non può essere resa coercibile nell’ambito del giudizio di legittimità» (Cons. Stato, Sez. V, n. 207/2017).
2. Impregiudicata la discrezionalità insindacabile dell’amministrazione sull’esito della valutazione, «nella peculiare fattispecie caratterizzata da una protratta e articolata interlocuzione tra le parti, sussiste in capo alla resistente Amministrazione comunale l’obbligo di pronunciarsi in maniera espressa sulla proposta». Tale obbligo si radica nella circostanza che «il proponente, nel corso del tempo, ha ripetutamente adeguato la propria proposta alle richieste di correttivi, modifiche e rielaborazione formulate dall’Amministrazione, dando luogo a un confronto procedimentale stabile e significativo, idoneo a ingenerare in capo alla medesima Amministrazione l’obbligo di definire in maniera espressa il procedimento avviato». In virtù dei «principi generali di doverosità e certezza dei tempi dell’azione amministrativa, unitamente a quello dell’affidamento del privato nel corretto esercizio del potere pubblico» (Cons. Stato, Sez. V, n. 5772/2007; Sez. VI, n. 2318/2007), che trovano espresso riconoscimento nell’art. 2 della l. n. 241/1990 e si ricollegano al canone costituzionale del buon andamento, il Comune era tenuto a definire il procedimento con un provvedimento espresso.
3. Ai sensi degli artt. 117, comma 1, e 31, comma 2, del c.p.a., il ricorso avverso il silenzio può essere proposto «fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento». Tale termine «non costituisce un vero e proprio termine di decadenza, regolato dagli articoli 2964 e ss. cod. civ., ma una mera presunzione legale assoluta, avente ad oggetto la persistenza dell’interesse ad agire in giudizio per il rilascio del provvedimento richiesto»: «mentre nei casi di decadenza l’inerzia del titolare della situazione giuridica soggettiva è sanzionata dal legislatore con la perdita della situazione giuridica stessa, nella fattispecie in esame l’inerzia dell’interessato non preclude, per espressa previsione di legge, la possibilità di proporre nuovamente l’istanza laddove ne ricorrano i presupposti». La riproposizione dell’istanza da parte del privato evidenzia il «perdurante interesse all’esame della relativa proposta» e fa decorrere un nuovo termine annuale.
4. In caso di accertamento del silenzio-inadempimento il giudice può nominare contestualmente alla sentenza un commissario ad acta che si insedierà allo spirare del termine assegnato all’amministrazione per provvedere, qualora non risulti pervenuta comunicazione dell’avvenuta adozione del provvedimento espresso. Il commissario provvede in sostituzione dell’amministrazione inadempiente entro il termine di sessanta giorni dall’insediamento, personalmente o tramite funzionario formalmente delegato in possesso di idonea qualifica professionale e comprovata competenza nella materia. «I compensi ed i rimborsi del Commissario ad acta, se dovuti per effetto del suo insediamento, sono sin d’ora posti a carico dell’Ente locale». «Costituisce danno erariale patrimoniale il compenso che la P.A. corrisponde al Commissario ad acta nominato dal Giudice amministrativo per effetto dell’inerzia dei soggetti preposti all’attuazione delle decisioni giudiziali» (Corte dei Conti, Sez. I giurisd. centrale d’appello, n. 255/2020).
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Una società aveva presentato al Comune di OMISSIS, in data 20 maggio 2025, una proposta di finanza di progetto ex art. 193 del d.lgs. n. 36/2023 avente ad oggetto un piano per la mobilità urbana, la viabilità e i parcheggi, all’esito di una protratta interlocuzione già avviata nel 2022 nel corso della quale il proponente aveva più volte rielaborato la proposta su richiesta del Comune.
Di fronte al silenzio dell’amministrazione, la società aveva proposto ricorso per silenzio-inadempimento. Il Comune aveva eccepito l’insussistenza dell’obbligo di provvedere, la tardività del ricorso e l’intervenuto arresto procedimentale per effetto della scelta di svolgere il servizio tramite una propria partecipata.
2) La decisione
Il TAR accoglieva il ricorso. L’amministrazione gode di ampia discrezionalità insindacabile sull’esito della valutazione della proposta, e il proponente non ha aspettative tutelabili sull’esito.
Tuttavia, la protratta interlocuzione procedimentale — con rielaborazioni della proposta su richiesta del Comune — aveva ingenerato l’obbligo di provvedere espressamente. Il termine annuale del ricorso avverso il silenzio non è un termine di decadenza; la nuova istanza del 2025 aveva fatto decorrere un nuovo termine.
3) L’esito
Il TAR accoglieva il ricorso, dichiarava illegittimo il silenzio, ordinava al Comune di provvedere entro 60 giorni, nominava preventivamente il Capo pro tempore del Dipartimento per gli Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno come commissario ad acta per il caso di inadempimento, poneva i compensi del commissario a carico del Comune e condannava quest’ultimo al pagamento delle spese di lite (€ 1.000 oltre accessori).
Pubblicato il 08/06/2026
N. 10514/2026 REG.PROV.COLL.
N. 01673/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1673 del 2026, proposto da
OMISSIS Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Daniele Marrama, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, piazza Nicola Amore 6;
contro
Comune di OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Federica Forcellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la declaratoria di illegittimità
del silenzio-inadempimento e per l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione resistente di provvedere sulla proposta presentata dalla ricorrente in data 20/05/2025, avente ad oggetto: “Proposta di finanza di progetto ex art. 193 del d. l.vo n. 36 del 2023 “so-stare al mare”, con assegnazione di un termine pari a 30 giorni decorrenti dalla data del deposito della sentenza e con istanza di nomina di un Commissario ad acta, che si attivi in caso di perdurante inerzia dell’Amministrazione resistente anche dopo la scadenza del predetto termine.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di OMISSIS;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera di Consiglio del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato in data 9 febbraio 2026 e depositato in pari data, la Società ricorrente premette di avere trasmesso al Comune di OMISSIS, con istanza del 20/05/2025, una proposta di finanza di progetto ex art. 193 del d. l.vo n. 36 del 2023 “so-stare al mare” – peraltro all’esito delle numerose interlocuzioni già avute con il Comune su analoga istanza già inviata in data 12/01/2022 -, avente a oggetto un innovativo piano per rendere la Città di OMISSIS una vera e propria smart city sotto il profilo della mobilità urbana, della viabilità e dei parcheggi.
2. Avverso l’inerzia serbata dall’Amministrazione comunale sulla prefata istanza, parte ricorrente ha quindi proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio (deducendo la violazione e falsa applicazione dell’art. 193 del D. Lgs. n. 36/2023 e dell’art. 2 della Legge n. 241/1990) chiedendo l’accertamento dell’inadempimento del Comune e la sua condanna a provvedere sull’istanza, se del caso anche attraverso la nomina di un Commissario ad acta.
3. Si è costituito in resistenza il Comune di OMISSIS eccependo l’inammissibilità, sotto diversi profili, del ricorso ex adverso proposto (per insussistenza in capo al medesimo Comune dell’obbligo di provvedere sull’istanza di che trattasi, per tardività, essendo decorso più di un anno dalla presentazione dell’iniziale istanza di project financing, nonché per intervenuto arresto procedimentale, avendo il Comune verificato di potere svolgere il servizio di cui alla proposta attraverso una propria partecipata).
4. Alla Camera di Consiglio del 14 aprile 2026, il ricorso è stato introitato in decisione.
5. In via preliminare deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività della relativa proposizione, essendo stato lo stesso proposto entro un anno dalla presentazione della istanza del 20/05/2025.
5.1 Devesi al riguardo osservare che, ai sensi dell’art. 117, comma 1, e 31, comma 2, c.p.a., decorsi i termini fissati per la conclusione dei procedimenti, il ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione può essere proposto anche senza necessità di diffida “fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti”.
La giurisprudenza formatasi successivamente all’entrata in vigore della analoga disposizione contenuta nell’art. 2, comma 5, della Legge n. 241/1990 (nel testo risultante dall’art. 3, comma 6-bis, del d.l. 14 marzo 2005, n. 35, conv. con L. 14 maggio 2005, n. 80, non più vigente), ha avuto modo di chiarire che il suddetto termine di un anno non costituisce un vero e proprio termine di decadenza, regolato dagli articoli 2964 e ss. cod. civ., ma una mera presunzione legale assoluta, avente ad oggetto la persistenza dell’interesse ad agire in giudizio per il rilascio del provvedimento richiesto, nonostante il decorso di un notevole lasso di tempo dalla data di scadenza del termine previsto dalla legge per la conclusione del procedimento. Infatti, mentre nei casi di decadenza l’inerzia del titolare della situazione giuridica soggettiva è sanzionata dal legislatore con la perdita della situazione giuridica stessa, nella fattispecie in esame l’inerzia dell’interessato non preclude, per espressa previsione di legge, la possibilità di proporre nuovamente l’istanza laddove ne ricorrano i presupposti (cfr. T.A.R. Palermo, Sez. III, n. 1209 dell’8/07/2009 e giurisprudenza ivi richiamata; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 6 giugno 2006, n. 6747).
5.2 E, invero, con la nuova istanza del 20/05/2025 il ricorrente ha mostrato di avere un perdurante interesse all’esame della relativa proposta.
6. Tanto premesso, il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a., ritualmente notificato alla controparte e tempestivamente depositato in giudizio nell’osservanza del dimezzamento dei termini previsto nel giudizio in materia di silenzio dall’art. 87, commi 2, lett. b), e 3, c.p.a., è fondato, nei limiti e per le ragioni illustrate in appresso.
7. In via preliminare, il Collegio ritiene opportuno richiamare il consolidato e condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo cui, nell’ambito delle procedure di finanza di progetto, deve riconoscersi in capo all’Amministrazione un’ampia discrezionalità tecnico‑amministrativa nella valutazione della rispondenza della proposta formulata dal soggetto privato alle esigenze di interesse pubblico.
La proposta di project financing, infatti, veicola la spontanea iniziativa di un operatore economico, che si attiva al fine di individuare un bisogno di beni e servizi del soggetto pubblico, da perseguire attraverso un progetto per la realizzazione e gestione delle opere connesse. Nel primo segmento dell’iter procedurale, dunque, il proponente dialoga con l’amministrazione nella definizione di un obiettivo di interesse generale (e degli strumenti per conseguirlo), senza poter nutrire alcuna aspettativa giuridicamente tutelata circa la sua effettiva individuazione (Cons. Stato, sez. V, 26 maggio 2023, n. 5184), né – a fortiori – circa l’ottenimento della gestione dell’opera o del servizio (che transita indefettibilmente per una successiva fase di individuazione del contraente mediante procedura di gara).
L’accantonamento del progetto nella preliminare fase di valutazione dell’interesse pubblico, a prescindere dall’entità dagli investimenti realizzati per la sua elaborazione e dallo stato di avanzamento delle interlocuzioni con l’amministrazione, rappresenta dunque un’eventualità del tutto fisiologica, rientrante nel naturale rischio d’impresa implicitamente accettato dall’operatore economico che decida di presentare una proposta di project financing (Cons. Stato, sez. III, 19 settembre 2022, n. 8072).
Le scelte dell’Amministrazione sul punto risultano, infatti, del tutto incoercibili e il privato non può vantare rispetto ad esse alcuna pretesa tutelabile, neppure sottoforma di risarcimento del danno precontrattuale – la cui configurabilità è invero esclusa dalla giurisprudenza, ben oltre questa fase procedurale, fino al momento di aggiudicazione della concessione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 gennaio 2024, n. 196).
Il promotore, in ogni caso, non può pretendere che l’amministrazione dia corso alla procedura di project financing, posto che: “tale scelta costituisce una tipica e prevalente manifestazione di discrezionalità amministrativa nella quale sono implicate ampie valutazioni in ordine all’effettiva esistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, tali da non potere essere rese coercibili nell’ambito del giudizio di legittimità che si svolge in sede giurisdizionale amministrativa” (Cons. Stato, sez. V, 18 gennaio 2017, n. 207).
Diversamente opinando, del resto, il project financing finirebbe per rappresentare un indebito strumento di pressione sulle pubbliche amministrazioni, idoneo a condizionarne sensibilmente la discrezionalità operativa, ben oltre il perimetro e gli scopi della procedura di cui trattasi. La mera (e tendenzialmente spontanea) attivazione del privato ai sensi dell’art. 193, del D. Lgs. n. 36 del 2016 – indipendentemente dall’intervento di una determinazione che attesti la fattibilità e la rispondenza all’interesse pubblico del progetto – produrrebbe, invero, l’effetto di aggravare gli oneri istruttori e motivazionali sottesi alle scelte gestionali del soggetto pubblico, costringendolo a confrontarsi con un modello di gestione alternativo (e, nella prima fase della procedura, ancora del tutto ipotetico) e sottoponendo le relative valutazioni all’ingerenza del proponente.
7.1 Impregiudicata, pertanto, l’ampia e insindacabile discrezionalità riconosciuta all’Amministrazione a fronte della presentazione da parte di un privato di una proposta di finanza di progetto, il Collegio ritiene, tuttavia, che, nella peculiare fattispecie in esame — caratterizzata da una protratta e articolata interlocuzione tra le parti — sussista in capo alla resistente Amministrazione comunale l’obbligo di pronunciarsi in maniera espressa sulla proposta di parte ricorrente del 20 maggio 2025.
Tale obbligo si radica, anche, nella circostanza che il proponente, nel corso del tempo, ha ripetutamente adeguato la propria proposta alle richieste di correttivi, modifiche e rielaborazione formulate dall’Amministrazione, dando luogo a un confronto procedimentale stabile e significativo, idoneo a ingenerare in capo alla medesima Amministrazione l’obbligo di definire in maniera espressa il procedimento avviato.
In virtù, infatti, dei principi generali di doverosità e certezza dei tempi dell’azione amministrativa, unitamente a quello dell’affidamento del privato nel corretto esercizio del potere pubblico (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 novembre 2007, n. 5772), che trovano espresso riconoscimento nell’art. 2 della Legge n. 241/1990 e si ricollegano tutti al canone costituzionale del buon andamento dell’amministrazione, nonché in ossequio a esigenze di giustizia ed equità sostanziale (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 maggio 2007, n. 2318), il Comune di OMISSIS, a seguito della presentazione della proposta del 20/05/2025, era tenuto a definire il procedimento con un provvedimento espresso.
8. Stante, dunque, la ravvisata illegittimità del silenzio serbato dal Comune di OMISSIS nella vicenda procedimentale controversa, il ricorso in epigrafe va accolto, ordinando al medesimo Ente di provvedere sull’istanza de qua entro il termine di 60 (sessanta) giorni, decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza.
9. Nel caso di perdurante inadempimento all’obbligo di provvedere, il Collegio, sin d’ora, nomina quale Commissario ad acta il Capo pro tempore del Dipartimento per gli Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno.
Il suddetto Commissario provvederà, personalmente ovvero per il tramite di un funzionario dallo stesso formalmente delegato, purché in possesso di idonea qualifica professionale nonché di comprovata competenza ed esperienza nella materia oggetto del presente giudizio, ad adottare un provvedimento espresso sull’istanza presentata dalla Società ricorrente.
Il medesimo Commissario si insedierà tempestivamente allo spirare del termine assegnato all’Amministrazione per provvedere, qualora non risulti pervenuta al suo ufficio comunicazione dell’avvenuta adozione del provvedimento espresso, che l’Ente locale è onerato di trasmettergli.
Dalla data di insediamento decorrerà, in capo al Commissario, il termine di giorni sessanta per provvedere in via sostitutiva.
I compensi ed i rimborsi del Commissario ad acta, se dovuti per effetto del suo insediamento, sono sin d’ora posti a carico dell’Ente locale, nella misura che sarà liquidata a compimento dell’incarico, dietro presentazione di relazione e parcella, da redigersi ai sensi del d.P.R. n. 115/2002 e dell’art. 2 del D.M. 30/05/2002.
8.5 Si precisa, a quest’ultimo proposito, che costituisce danno erariale patrimoniale il compenso che la P.A. corrisponde al Commissario ad acta nominato dal Giudice amministrativo per effetto dell’inerzia dei soggetti preposti all’attuazione delle decisioni giudiziali (Corte dei Conti, Sez. I giurisd. centrale d’appello, 2 ottobre 2020, n. 255).
10. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ex artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c., vanno poste a carico della resistente Amministrazione comunale, e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, dichiara illegittimo il silenzio rifiuto serbato dal Comune di OMISSIS sulla proposta di parte ricorrente del 20 maggio 2025, ordinando di provvedere in maniera espressa su di essa, entro il termine di 60 (sessanta) giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.
Nomina sin d’ora per il caso di ulteriore inadempimento nel termine prescritto, il Commissario ad acta nella persona del Capo pro tempore del Dipartimento per gli Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, con facoltà di delega, perché provveda in sostituzione dell’Amministrazione comunale intimata nelle forme e nei termini di cui in motivazione.
Condanna il Comune di OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di lite, liquidate in complessivi € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori e contributo unificato come per legge
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:
Michelangelo Francavilla, Presidente
Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore
Christian Corbi, Referendario
IL SEGRETARIO
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