1. Contratti pubblici – Verifica dell’anomalia – Termine di quindici giorni ex art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36/2023: ordinatorio e non perentorio – La riduzione da termine minimo a termine massimo esprime l’esigenza di celerità ma non conferisce carattere perentorio – La stazione appaltante conserva discrezionalità nel concedere proroghe e nell’articolare il contraddittorio in più fasi
2. Contratti pubblici – Verifica dell’anomalia – Modificabilità del costo della manodopera in sede di giustificativi: ammessa la rimodulazione interna delle risorse quando rimanga immutato l’importo complessivo del costo del lavoro – L’immodificabilità dell’offerta attiene al corrispettivo complessivo e alle voci espressamente richieste a pena di esclusione
3. Contratti pubblici – Verifica dell’anomalia – Indicazione del CCNL nel d.lgs. n. 36/2023: il CCNL indicato dall’operatore in sede di offerta ex art. 11, comma 3, non può essere modificato in sede di giustificativi – Eccezione per le attività secondarie con incidenza non significativa sul costo del lavoro – Applicabilità della disciplina del correttivo d.lgs. n. 209/2024 in via interpretativa alle procedure precedenti
4. Contratti pubblici – Verifica dell’anomalia – Prova di resistenza: il ricorrente che censuri la congruità del costo della manodopera per scostamento dalle tabelle ministeriali deve quantificare l’entità dello scostamento e dimostrarne l’idoneità a erodere interamente l’utile – Le tabelle ministeriali applicabili sono quelle vigenti al momento della verifica, non della presentazione dell’offerta
1. Il termine di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 per la presentazione delle giustificazioni «non è qualificato dalla norma come perentorio» e, «per tale ragione — nonché per la mancata correlata previsione di apposite sanzioni in caso di sua violazione, di decadenza per la stazione appaltante o di esclusione per l’operatore economico — va reputato ordinatorio» (Cons. Stato, Sez. III, n. 8107/2025). Si tratta di termine «acceleratorio», finalizzato a superare la parvenza di anomalia nel minor tempo possibile, che «deve essere rispettato dalla stazione appaltante quando formula, per la prima volta, la richiesta di spiegazioni», mentre essa conserva «ampia discrezionalità nel fissarne la durata nei confronti dell’operatore economico, senza tuttavia poter superare quella massima di legge». Il passaggio da termine minimo (art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50/2016) a termine massimo esprime la scelta di tutelare le esigenze di celerità anziché le esigenze difensive del concorrente, ma «è da ritenersi prorogabile su richiesta dell’operatore economico» e la relativa richiesta è «discrezionalmente valutabile dalla stazione appaltante». L’art. 110 non esclude la possibilità di «ulteriori fasi di contraddittorio procedimentale quando le giustificazioni non siano ritenute sufficienti o appaiano incomplete», anche in assenza di apposita previsione della lex specialis (Cons. Stato, Sez. V, nn. 3472/2021 e 6577/2022).
2. «L’immodificabilità dell’offerta economica attiene esclusivamente al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altre voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell’esecuzione del rapporto» (Cons. Stato, Sez. V, n. 6710/2025; Sez. III, n. 9120/2025; n. 9696/2025). La modifica dei livelli degli operai impiegati, del costo medio orario e del monte ore degli addetti ai servizi «rientra nel ius variandi consentito in sede di giustificazioni» quando «sotto il profilo economico, non venga modificato l’importo complessivo del costo della manodopera e, sotto il profilo tecnico, non venga alterata la natura sostanziale dell’offerta, in quanto ci si limiti ad una rimodulazione interna delle risorse» (C.G.A.R.S., n. 621/2024; Cons. Stato, Sez. III, n. 9696/2025). «La tabella dei costi della manodopera allegata all’offerta economica non costituisce elemento essenziale dell’offerta quando la lex specialis non ne abbia espressamente sanzionato la mancata allegazione con l’esclusione».
3. «Nel vigore del d.lgs. n. 36 del 2023, il CCNL indicato dall’operatore economico in sede di gara, ai sensi dell’art. 11, comma 3, non può essere modificato in occasione della verifica di anomalia del costo della manodopera, integrando tale variazione un’inammissibile modifica di un elemento dell’offerta economica delineato come essenziale dall’impianto normativo» (Cons. Stato, Sez. V, n. 2605/2025). «L’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato in offerta, altresì rilevando quale parametro con cui verificarne correttezza e sostenibilità». Tuttavia, tale regola non opera quando la variazione del CCNL riguarda attività secondarie con incidenza non significativa sul costo complessivo del lavoro: anche nel vigore del testo originario dell’art. 11, comma 2, «l’onere della stazione appaltante di indicare il contratto collettivo applicabile era limitato alle prestazioni prevalenti ed a quelle, anche secondarie, comunque aventi un’incidenza significativa nella determinazione del costo del lavoro», con la conseguenza che la modifica del CCNL per attività secondarie inferiori al 30% delle prestazioni complessive non integra modifica essenziale dell’offerta. Le modifiche apportate dal d.lgs. n. 209/2024 all’art. 11 rilevano in via interpretativa anche per le procedure precedenti.
4. Il ricorrente che censuri la congruità del costo della manodopera per scostamento rispetto alle tabelle ministeriali «deve quantificare la sottostima, deducendone l’idoneità ad erodere interamente l’utile». In mancanza di tale specificazione, «il motivo di appello non può essere accolto, dovendosi ritenere che gli scostamenti del costo del personale ben possano trovare compensazione, o copertura sotto il profilo economico-finanziario, nelle voci dell’utile e, a determinate condizioni, dei fondi per imprevisti». Quanto alle tabelle ministeriali di riferimento, «è da condividere in linea di massima» il rilievo che quelle applicabili siano quelle vigenti «al momento di verifica dell’anomalia» e non quelle vigenti «al tempo di presentazione dell’offerta», sebbene ciò non conduca all’esclusione in assenza della prova dell’incidenza dello scostamento sull’intero margine positivo.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
In un accordo quadro multioperatore per la manutenzione autostradale, un lotto era stato aggiudicato per il 60% alla ricorrente e per il 40% a un’ATI concorrente. La ricorrente aveva impugnato la quota del 40% assegnata all’ATI, contestando le modalità di svolgimento e gli esiti del subprocedimento di verifica dell’anomalia: plurime proroghe e supplementi istruttori; modifica del CCNL e delle voci del costo della manodopera; mancata risposta ai chiarimenti; inadeguatezza delle giustificazioni sui costi. Il TAR aveva respinto tutti i motivi. La ricorrente aveva appellato.
2) La decisione
Il Consiglio di Stato confermava la sentenza di primo grado su tutti i motivi. Il termine di quindici giorni dell’art. 110 è ordinatorio, non perentorio, e la stazione appaltante conserva discrezionalità nell’articolare il contraddittorio. La rimodulazione interna delle voci del costo della manodopera è ammessa quando rimane immutato l’importo complessivo. La modifica del CCNL in sede di giustificativi è di regola inammissibile nel nuovo Codice, ma nel caso di specie riguardava attività secondarie inferiori al 30%, senza incidenza significativa. La mancata quantificazione dell’entità dello scostamento dalle tabelle ministeriali rendeva il motivo inammissibile.
3) L’esito
Il Consiglio di Stato respingeva l’appello e condannava l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore di ciascuna delle appellate nella misura di € 5.000 oltre accessori.
Pubblicato il 10/06/2026
N. 04666/2026REG.PROV.COLL.
N. 09270/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9270 del 2025, proposto da
OMISSIS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 99706600ED, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Melucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
OMISSIS S.r.l., in proprio ed in qualità di mandataria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luciano Costanzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autostrade per L’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Guccione, Adriano Cavina, con domicilio eletto presso lo studio Claudio Guccione in Roma, via Po, 22;
nei confronti
OMISSIS S.p.A. in proprio ed in qualità di mandante, La Gardenia S.r.l. in proprio ed in qualità di mandante, Bonifico Group S.r.l. in proprio ed in qualità di mandante, Progest S.p.A. in proprio ed in qualità di mandante, non costituiti in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 18674/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di OMISSIS S.r.l. in proprio ed in qualità di mandataria Ati e di Autostrade per L’Italia S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Melucci, Zaccone, in sostituzione dell’avv. Costanzo, e Cavina;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso proposto dalla società OMISSIS s.p.a. contro Autostrade per l’Italia s.p.a. e nei confronti della OMISSIS s.r.l. per l’annullamento dell’aggiudicazione del 40% del lotto n. 16 dell’appalto indetto da ASPI per l’affidamento della “Gara europea a procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro misto di servizi e lavori per la manutenzione ordinaria e ricorrente delle tratte autostradali di competenza della committente” (Tender 64784 – CIG. 99706600ED) in favore dell’ATI OMISSIS Srl – OMISSIS Srl – OMISSIS Spa – OMISSIS Group Srl –OMISSIS Spa.
1.1. La sentenza premette che la OMISSIS ha impugnato il provvedimento con cui la stazione appaltante ha disposto l’aggiudicazione definitiva del lotto 16 in favore della stessa ricorrente (per una quota del 60%) e dell’a.t.i. OMISSIS (per il restante 40%) e che, in particolare, la ricorrente ha contestato la legittimità del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta presentata dall’a.t.i. controinteressata, al fine di ottenerne l’esclusione e, conseguentemente, l’affidamento dell’intera commessa.
1.2. Avverso gli atti di gara la ricorrente ha spiegato cinque motivi di impugnazione, tutti riconducibili a vizi concernenti le modalità di svolgimento e gli esiti del procedimento di verifica dell’anomalia, sotto distinti profili, sintetizzati come segue nella parte in fatto della sentenza:
<<i) sul piano formale, si denuncia una gestione irregolare del sub procedimento da parte della stazione appaltante, che attraverso plurime proroghe e inammissibili forme di soccorso istruttorio, avrebbe consentito la violazione dei termini perentori previsti per la presentazione dell’offerta, con ciò snaturando la funzione propria dell’istituto;
ii) sul piano sostanziale, si contesta la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta economica, atteso che l’a.t.i. controinteressata, in sede di giustificazioni, avrebbe modificato elementi essenziali della propria offerta – in particolare i dati relativi al costo della manodopera – riducendo i costi medi orari dei dipendenti ed estendendo il monte orario stimato;
iii) sotto il profilo istruttorio, si censura l’operato della stazione appaltante, che, pur avendo richiesto chiarimenti specifici e analitici in merito ai costi medi orari della manodopera, ha ritenuto superata la criticità nonostante la mancata produzione, da parte dell’a.t.i., di adeguate giustificazioni documentali;
iv) si evidenzia, altresì, l’inattendibilità dell’offerta originariamente presentata dalla controinteressata, la quale avrebbe parametrato l’impiego della forza lavoro su un monte ore complessivo corrispondente a soli 372 giorni, del tutto inadeguato a coprire l’arco temporale di 48 mesi previsto dall’accordo quadro;
v) infine, si deducono ulteriori profili di illegittimità del subprocedimento, consistenti:
– nell’omessa considerazione del costo derivante dal contratto di avvalimento stipulato tra Italsem s.r.l. e l’ausiliaria Cieffe s.r.l.;
– nell’illegittima sostituzione del fornitore originariamente indicato, privo delle necessarie autorizzazioni per lo smaltimento dei rifiuti;
– nella modifica non giustificata delle spese generali indicate in sede di offerta;
– nell’assoluta carenza di motivazione del giudizio finale di congruità.>>.
1.3. Il Tribunale – dato atto della costituzione in giudizio di Autostrade per l’Italia e della controinteressata OMISSIS, nonché delle eccezioni di rito formulate dall’una e dall’altra – ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale avanzata dalla OMISSIS, nonché le eccezioni di inammissibilità avanzate da entrambe, ritenendo sussistente l’interesse della ricorrente ad aggiudicarsi l’intero lotto, senza necessità da parte della stessa ricorrente di fornire la c.d. prova di resistenza “atteso che i motivi non mirano semplicemente a proporre una rideterminazione quantitativa del punteggio della controinteressata – prospettando una diversa valutazione dei costi economici dell’offerta – quanto piuttosto a ottenerne, più radicalmente, l’esclusione per manifesta inattendibilità”.
1.3. Dopo avere precisato che, contrariamente a quanto sostenuto dalla stazione appaltante resistente, il ricorso non sollecitava un inammissibile sindacato sul merito delle valutazioni discrezionali, ma si limitava a invocare un controllo di legittimità volto a verificare se tali valutazioni fossero affette da manifeste illogicità, travisamenti dei fatti o macroscopici errori, il Tribunale ha esaminato e respinto tutti i motivi di ricorso
1.4. Le spese processuali sono state compensate.
2. La OMISSIS ha proposto appello con quattro motivi, prestando acquiescenza al rigetto del quarto motivo del ricorso e dei primi tre profili di censura del quinto, e riproponendo le restanti censure, in chiave critica rispetto alla decisione di primo grado.
Autostrade per l’Italia e OMISSIS si sono costituite per resistere all’appello.
2.1. All’udienza del 26 febbraio 2026 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza, previo deposito di memoria difensiva dell’appellante e di memorie di replica delle appellate.
3. Col primo motivo, viene riproposta la censura di violazione del termine di quindici giorni prescritto dall’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023.
3.1. Il T.a.r. ha respinto la censura, ritenendo tuttora valido, anche alla luce del quadro normativo delineato dal d.lgs. n. 36 del 2023, l’orientamento giurisprudenziale precedente sulla discrezionalità dell’amministrazione in tema di gestione del procedimento di verifica di anomalia. Ha quindi escluso che la trasformazione del termine di quindici giorni di cui al precedente articolo 97, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016 da minimo a massimo, secondo quanto invece previsto dall’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, sia di per sé sufficiente a conferire allo stesso natura perentoria, per le ragioni esposte in motivazione, sia di ordine letterale che di ratio dell’istituto.
3.2. L’appellante osserva che il ragionamento del T.a.r. non sarebbe coerente con il dato normativo e con le previsioni della lex specialis.
3.2.1. Quanto al primo, le obiezioni dell’appellante si fondano sulla tempistica procedimentale stabilita dal legislatore, che prevede che il contraddittorio sia articolato in una sola richiesta istruttoria e che si possa assegnare un solo termine acceleratorio “non superiore” a quindici giorni.
Vengono richiamati, a sostegno, degli arresti giurisprudenziali, sia in tema di verifica di anomalia (Cons. Stato, V, 13 agosto 2024, n. 7114) sia in tema di principio del risultato.
3.2.2. L’appellante si sofferma quindi sulle previsioni del bando di gara, in particolare l’art. 22, rubricato “Verifica di anomalia delle offerte”, deducendo che nel caso di specie la stazione appaltante avrebbe “stravolto completamente il procedimento a cui si era auto-vincolata con il Disciplinare di gara”, secondo quanto esposto nel dettaglio al punto 1.6 dell’atto di appello.
In sintesi, ad avviso dell’appellante, la stazione appaltante avrebbe concesso un “triplice supplemento istruttorio” alla controinteressata, in contrasto col principio di autoresponsabilità dell’operatore economico e con la natura acceleratoria del subprocedimento di verifica di anomalia dell’offerta.
3.2.3. Ancora, viene dedotta la violazione del principio della par condicio dei partecipanti e dell’appellante, anche in conseguenza della decisione di primo grado.
3.3. Il motivo è infondato.
3.3.1. In effetti l’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023 presenta diversi aspetti innovativi rispetto alla disciplina della verifica delle “offerte anormalmente basse” contenuta nell’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016, tra cui la riduzione delle tempistiche di instaurazione e svolgimento del contraddittorio procedimentale.
In proposito, l’art. 110, comma 2, prevede che, in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa, le stazioni appaltanti, con la richiesta di spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, assegnino “a tal fine un termine non superiore a quindici giorni”, mentre nella disciplina previgente il termine era “non inferiore” a quindici giorni (art. 97, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016).
Va evidenziato che il termine previsto dall’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 non è qualificato dalla norma come perentorio, e per tale ragione – nonché per la mancata correlata previsione di apposite sanzioni in caso di sua violazione, di decadenza per la stazione appaltante o di esclusione per l’operatore economico – va reputato ordinatorio (cfr. in termini, Cons. Stato, III, 20 ottobre 2025, n. 8107; più in generale sul termine di conclusione del procedimento, Cons. Stato, VII, 30 luglio 2024, n. 6854, secondo cui, in assenza di una specifica disposizione che espressamente lo preveda come perentorio, il termine va inteso come sollecitatorio od ordinatorio, sicché il suo superamento non determina l’illegittimità dell’atto).
Più in particolare, si tratta di termine “acceleratorio”, finalizzato a superare la parvenza di anomalia nel minor tempo possibile: esso deve essere rispettato dalla stazione appaltante quando formula, per la prima volta, la richiesta di “spiegazioni”, avendo essa ampia discrezionalità nel fissarne la durata nei confronti dell’operatore economico, senza tuttavia poter superare quella massima di legge.
In tale senso è da intendersi il passaggio della Relazione al Codice approvato col d.lgs. n. 36 del 2023 secondo cui detto termine “deve comunque essere congruo e ragionevole in relazione alla complessità delle spiegazioni richieste e delle altre esigenze che potranno venire in rilievo nel caso specifico” ma “fermo il rispetto del termine massimo previsto dalla legge”, a tutela delle esigenze di celerità della proceduta, laddove il d.lgs. n. 50 del 2016 mirava piuttosto a tutelare le esigenze del “concorrente” fissando il termine minimo cui la stazione appaltante si sarebbe dovuta attenere.
Per tale ragione, esso, come è proprio dei termini ordinatori, è da ritenersi prorogabile su richiesta dell’operatore economico e la richiesta di proroga è discrezionalmente valutabile dalla stazione appaltante.
La motivazione della sentenza gravata va condivisa nella parte in cui afferma che “la previsione di un termine massimo di quindici giorni comporta che l’operatore economico non vanta più il diritto a un periodo difensivo superiore a tale durata: il legislatore ha inteso infatti limitare temporalmente la fase istruttoria, per garantire una maggiore tempestività nella conclusione del procedimento di verifica e, conseguentemente, nell’aggiudicazione della gara. Ne consegue, correlativamente, che la stazione appaltante non è tenuta a concedere eventuali proroghe richieste o a prendere in considerazione documentazione presentata oltre i quindici giorni.
Tuttavia, questa limitazione temporale non è tale da elidere ogni margine di discrezionalità dell’amministrazione, che conserva il potere di estendere tale termine, in considerazione della complessità dell’istruttoria, qualora ritenga che ciò possa contribuire a una più completa verifica dell’affidabilità e della congruità dell’offerta. Si tratta, dunque, di un potere discrezionale che rimane nella disponibilità dell’amministrazione, strumentale a contemperare l’interesse a un’aggiudicazione tempestiva con quello di assicurare una valutazione approfondita e sostanzialmente corretta delle offerte, senza che ciò valga a configurare un diritto dell’operatore economico a dilazioni o a un’estensione del termine massimo”.
3.3.2. La sentenza della Sezione, 13 agosto 2024 n.7114, citata dall’appellante, ha giustamente valorizzato la ratio della modifica normativa, osservando che essa risponde all’esigenza di concentrare le interlocuzioni con l’offerente, per esigenze di celerità delle procedure di affidamento, inscrivendosi <<in un contesto di rispetto del principio del risultato, in base al quale le stazioni appaltanti “perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo” (art. 1 comma 1 del d. lgs. n. 36 del 2023)>> (così Cons. Stato, n. 7114/2024 cit.).
Ciò premesso, va però chiarito che in nessun punto della motivazione si afferma, in linea generale ed astratta, la perentorietà del termine dell’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023.
La ratio decidendi è infatti basata, non sull’automatica esclusione dell’operatore economico per il mancato rispetto del termine di legge, bensì sulla mancanza di fondamento normativo della pretesa, azionata in quel giudizio, dallo stesso operatore economico (escluso per non avere adeguatamente giustificato la propria offerta), di ottenere in assegnazione un ulteriore termine per un supplemento istruttorio, nonché sulla valutazione, in sede giurisdizionale, dell’esercizio della discrezionalità della stazione appaltante, ritenuto non irragionevole quanto al diniego di tale supplemento istruttorio in considerazione delle vicende procedimentali descritte ed esaminate in sentenza (per le quali la stazione appaltante aveva ritenuto l’offerta inaffidabile e l’aveva esclusa senza necessità di ulteriore istruttoria).
3.3.3. Nel caso di specie, è invece accaduto che, prima della scadenza del termine assegnato da ASPI, in conformità all’art.110, fino all’11 aprile 2024, l’a.t.i. OMISSIS abbia richiesto una proroga, in data 5 aprile, e la stazione appaltante l’abbia accordata, in data 8 aprile (quando quindi il termine originario non era ancora scaduto), in considerazione tra l’altro della complessità delle giustificazioni (per la considerevole quantità di dati e di documentazione) dovuta alla natura ed all’oggetto dell’affidamento, riguardante un accordo quadro misto multi-operatore della durata di ventiquattro mesi, con opzione di proroga fino a 48 mesi, comprendente lavori e servizi, per un valore stimato di circa 40 milioni di euro.
D’altronde, proprio in ragione di tale complessità, la stessa legge di gara prevedeva una possibile scansione bifasica del procedimento, disponendo all’art. 22 del disciplinare di gara che “il Rup richiede al concorrente la presentazione delle spiegazioni, se del caso, indicando le componenti specifiche dell’offerta ritenute anomale. A tal fine assegna un termine non superiore a 15 giorni dal ricevimento della richiesta. Il rup esaminate le spiegazioni fornite dall’offerente, ove le ritenga non sufficienti ad escludere l’anomalia, può chiedere, anche mediante autorizzazione orale, ulteriori chiarimenti assegnando un termine perentorio per il riscontro”.
Con tale previsione, il disciplinare non si pone in contrasto con l’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023, dal momento che -contrariamente all’assunto dell’appellante, secondo cui la tempistica procedimentale stabilita dal legislatore prevederebbe che il contraddittorio si articoli in un’unica richiesta istruttoria- siffatta limitazione non si rinviene nella norma ed essa, sia dal punto vista letterale che da quello teleologico, non esclude affatto – anche nel caso in cui manchi un’apposita previsione della lex specialis – la possibilità di esperire ulteriori fasi di contraddittorio procedimentale, quando, come accaduto nel caso di specie, le giustificazioni non siano ritenute sufficienti o appaiano incomplete.
Anche nel vigore del nuovo Codice, mantiene validità la giurisprudenza che, vigendo il Codice precedente, valorizzava la discrezionalità della stazione appaltante anche quanto all’istruttoria da condurre per la verifica di anomalia dell’offerta (cfr. Cons. Stato, V, 3 maggio 2021, n. 3472 e id., V, 26 luglio 2022, n. 6577).
Nel caso di specie, peraltro, Autostrade per l’Italia ha condotto un’articolata istruttoria nel rispetto dell’art. 22 del disciplinare di gara (clausola, quest’ultima, conforme al bando tipo Anac e comunque non impugnata).
In particolare, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, non è stato violato il termine espressamente definito perentorio dall’art. 22, poiché, dopo la prima proroga di cui sopra, l’a.t.i. OMISSIS ha presentato tempestivamente le proprie giustificazioni in data 18 aprile 2024 e il rup, ritenendo necessari dei chiarimenti, in data 6 maggio 2024, si è limitato a convocare il concorrente per l’audizione orale fissando allo scopo il giorno 13 maggio 2024 e precisando poi, con la nota dell’8 maggio 2024, che soltanto dopo l’incontro per l’audizione orale sarebbero stati assegnati “15 giorni per rispondere alle richieste” (vale a dire il termine ulteriore previsto come perentorio dall’art. 22 del disciplinare).
L’audizione orale si è tenuta il 15 maggio 2024 (a seguito di riprogrammazione per impedimento di alcuni dei convocati per il giorno 13) e la relazione integrativa finale è stata redatta il 24 maggio 2024, quindi entro il termine perentorio di cui alla legge di gara.
3.3.4. In conclusione, le scelte compiute dalla stazione appaltante nella procedura de qua non sono in contrasto né con l’art. 110 del Codice dei contratti né con l’auto-vincolo imposto dalla legge di gara; nemmeno l’esercizio della discrezionalità appare connotato da violazioni gravi e manifeste del principio della par condicio dei partecipanti, dovendosi piuttosto ritenere che sia stato finalizzato ad acquisire ogni elemento utile a valutare la congruità e la sostenibilità dell’offerta dell’ATI aggiudicataria.
Va quindi confermata la sentenza di primo grado anche nella parte in cui -dopo aver argomentato sulla mancata qualificazione del termine ex art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 come perentorio e sulla mancata previsione di una sanzione espulsiva in caso di suo mancato rispetto (a differenza di quanto invece previsto dall’art. 101, comma 2, in tema di soccorso istruttorio)- si sofferma sulla natura “collaborativa” dell’istituto, rilevando che il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta “non ha come fine immediato l’esclusione dell’offerta sospettata di anomalia, bensì è volto a verificare se, nel suo complesso, essa risulti attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto. La sua finalità è quindi quella di tutelare l’interesse pubblico, assicurando che il contraente sia effettivamente in grado di eseguire l’appalto alle condizioni richieste. L’esclusione dell’offerta rappresenta solo l’epilogo di tale valutazione complessiva, qualora emerga una manifesta incongruità o inaffidabilità.
Proprio in ragione di tale finalità sostanziale – ossia garantire l’aggiudicazione al miglior offerente – il procedimento di verifica dell’anomalia è avulso da rigidi formalismi e si caratterizza per un’impostazione elastica e dialogica, ispirata al principio di leale collaborazione tra la stazione appaltante e l’operatore economico coinvolto, coerente con l’obiettivo di garantire una valutazione completa e approfondita dell’offerta.”.
3.4. Il primo motivo di appello va respinto, restando perciò assorbita l’eccezione di ASPI di inammissibilità per carenza di interesse o per genericità del gravame.
4. Col secondo motivo viene riproposta la censura di modifica dei costi delle singole voci della manodopera, con conseguente illegittima variazione di un elemento essenziale dell’offerta.
4.1. Il T.a.r. ha respinto la censura, richiamando i principi affermati in giurisprudenza in tema di giudizio di congruità dell’offerta ed affermando, quanto al caso di specie, che la valutazione dell’amministrazione di attendibilità dell’offerta dell’aggiudicataria non potesse ritenersi manifestamente illogica o irragionevole, “in quanto le modifiche contestate sono riconducibili entro l’ambito in cui può legittimamente esplicarsi lo ius variandi del concorrente in sede di giustificazioni dell’offerta”.
4.1.1. In particolare, ha ritenuto che l’aggiudicataria si fosse limitata a rimodulare talune voci interne dell’offerta – relative al monte ore e al costo orario dei dipendenti – “fornendo una diversa articolazione interna dei costi, senza tuttavia incidere sull’impianto essenziale dell’offerta, rimasta inalterata nei suoi profili sostanziali”, per le ragioni esposte nella stessa motivazione (punto 5.2).
4.2. L’appellante critica tali ragioni osservando quanto segue.
4.2.1. In via preliminare, rileva che il T.a.r. avrebbe omesso di considerare la previsione del punto 17 del disciplinare di gara in tema di contenuto dell’offerta economica e di stima dei costi della manodopera, da correlare con l’allegato 18 (“Tabella costi della manodopera”), da compilare in sede di partecipazione e presentare nella stessa busta dell’<<offerta economica>>.
Secondo l’appellante, quest’ultima tabella sarebbe “elemento essenziale dell’offerta”, tanto da essere prevista a pena di esclusione. Pertanto, non sarebbe stato possibile modificarla, in modo da sanare o rimodulare l’offerta, così alterando il confronto competitivo.
4.2.2. Nel dettaglio, viene poi criticato il rilievo del T.a.r. secondo cui “la riduzione del costo medio orario ha riguardato quasi esclusivamente la manodopera impiegata nei servizi di pulizia – settore nel quale opera una minoranza degli addetti e che rappresenta una quota limitata del costo complessivo della manodopera – con una variazione marginale per le altre categorie contrattuali, rimaste sostanzialmente invariate”.
L’appellante osserva che i dati di fatto sarebbero diversi. Dal confronto fra la tabella dei costi della manodopera presentata dall’ATI in sede di partecipazione e quella presentata in sede di giustificazioni emergerebbe infatti che la modifica ha riguardato: il CCNL applicato ai servizi di pulizia; i livelli degli operai indicati anche per gli addetti agricolo florovivaistico; il costo medio orario di tutti gli addetti; il monte ore complessivo di tutti gli addetti.
L’esercizio dello ius variandi da parte dell’aggiudicataria sarebbe stato -a detta dell’appellante- contrario alle ipotesi eccezionalmente ammesse dalla giurisprudenza solo per sopravvenienze di fatto o normative o per originari comprovati errori di calcolo o altre plausibili ragioni, non anche per fare “quadrare i conti”.
4.2.3. In particolare, sarebbe erronea la sentenza nella parte in cui ha rilevato che <<Tale modifica si è resa necessaria a seguito delle specifiche richieste formulate dalla stazione appaltante nel corso del subprocedimento di verifica dell’anomalia, la quale ha sollecitato l’operatore economico a fornire un dettaglio analitico a supporto dei “costi medi orari pagati” per gli operai inquadrati “ai livelli 3B (€/ora 24,00), 4B (€/ora 25,76), e 5B (€/ora 27,68)”. In tale sede, l’amministrazione ha rilevato che il CCNL “Igiene Ambientale”, invocato dall’operatore per l’inquadramento della manodopera addetta ai servizi, non risultava tra i contratti collettivi applicabili all’appalto, così come espressamente indicato nel Disciplinare di gara.>>.
Secondo l’appellante, la modifica del CCNL indicato in offerta darebbe luogo ad una modifica essenziale dell’offerta, per come affermato in giurisprudenza (T.a.r. Lecce, 3 novembre 2025 n. 1449 e Cons. Stato, 28 marzo 2025, n. 2605) e, nel caso di specie, non sarebbe stata determinata da circostanze sopravvenute, bensì dovuta al solo scopo di “far quadrare l’offerta”.
4.2.4. La OMISSIS conclude quindi osservando che il principio giurisprudenziale richiamato in sentenza, concernente il carattere “complessivo” del giudizio di congruità dell’offerta (Cons. Stato, V, 3 aprile 2018, n. 2053), non sarebbe pertinente e la sua applicazione nel caso di specie porterebbe ad un’elusiva modificazione a posteriori dell’offerta, snaturando la funzione propria del subprocedimento di verifica dell’anomalia.
4.3. Il motivo non merita favorevole apprezzamento.
4.3.1. In primo luogo, è da confutare l’assunto di fondo del ragionamento dell’appellante secondo il quale la “Tabella costi della manodopera” predisposta dalla stazione appaltante, di cui al modulo da allegare all’offerta economica, fosse elemento essenziale dell’offerta, in quanto la sua allegazione sarebbe stata prescritta “a pena di esclusione”.
In effetti, l’art. 17 della legge di gara ha previsto che all’offerta economica dovesse essere allegata la tabella dei costi della manodopera, ma non ne ha sanzionato la mancata allegazione con l’esclusione.
Risulta invero prescritto a pena di esclusione che l’offerta dovesse contenere: i) il ribasso; ii) la stima dei costi aziendali per salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; iii) la stima dei costi della manodopera.
Tutti e tre tali elementi erano presenti nell’offerta OMISSIS; in particolare, era indicato l’importo di € 14.466.812,16 quale costo complessivo della manodopera.
Quanto, poi, alla “Tabella costi della manodopera”, peraltro allegata dall’aggiudicataria (anche se modificata in sede di giustificativi), era chiarito nello stesso allegato, come predisposto dalla stazione appaltante, che si trattava richiesta fatta per verificare “che il costo del personale non sia inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23, comma 16” e che “la mancata produzione di tale documento non costituisce causa di esclusione”.
Dato quanto fin qui esposto, va escluso che la “Tabella costi della manodopera” fosse elemento essenziale dell’offerta, come tale immodificabile.
4.3.2. Il RTI OMISSIS ha effettivamente apportato delle modifiche alla “Tabella costi della manodopera” allegata all’offerta economica, risultanti con evidenza dal confronto tra questa e la “Tabella costi della manodopera” presentata all’esito del procedimento di verifica di anomalia dell’offerta.
Se è vero che le modifiche non hanno riguardato soltanto gli addetti al servizio di pulizia, come rileva l’appellante, parimenti risulta dalla motivazione della sentenza che il T.a.r. non ha inteso affermare che le modifiche avrebbero riguardato esclusivamente tali ultimi addetti. Piuttosto, il primo giudice ha efficacemente operato lo stesso confronto invocato dalla OMISSIS “tra i dati contenuti nella tabella allegata all’offerta e quelli riportati nei successivi chiarimenti”, affermando che esso “dimostra che le modifiche intervenute restano confinate in una diversa articolazione interna dei costi della manodopera, senza tuttavia alterarne né l’importo complessivo, né la struttura economica sostanziale” e precisando che “l’analisi comparata dei dati consente di rilevare che la riduzione del costo medio orario ha riguardato quasi esclusivamente la manodopera impiegata nei servizi di pulizia – settore nel quale opera una minoranza degli addetti e che rappresenta una quota limitata del costo complessivo della manodopera – con una variazione marginale per le altre categorie contrattuali, rimaste sostanzialmente invariate”.
Nel contesto della motivazione, tale ultima precisazione va intesa come riferita alla più significativa riduzione del costo medio orario che, effettivamente, ha coinvolto gli addetti al servizio di pulizia, senza tuttavia escludere una marginale variazione del costo medio orario anche degli addetti del settore agricolo-florovivaistico, in ragione della modifica dei livelli degli operai di entrambi i settori.
Ciò precisato, va comunque ribadito che, in linea di principio, le modifiche che coinvolgono i livelli degli operai impiegati, il costo medio orario e, di conseguenza, anche il monte ore complessivo degli addetti ai servizi rientrano nel ius variandi consentito in sede di giustificazioni, quando, sotto il profilo economico, non venga modificato l’importo complessivo del costo della manodopera (come è incontestato sia accaduto nel caso di specie) e, sotto il profilo tecnico, non venga alterata la natura sostanziale dell’offerta, in quanto ci si limiti ad una rimodulazione interna delle risorse (come ritenuto nel caso di specie dal T.a.r.: cfr. , in particolare, al punto 5.2, dove, a proposito della riduzione del costo medio orario della manodopera e del correlato incremento del monte ore, si osserva che “si tratta, per entrambe le voci, di scostamenti quantitativi marginali, riconducibili entro la soglia fisiologica di tollerabilità che la giurisprudenza costantemente ammette nel valutare la sostanziale compatibilità dell’offerta tecnica aggiudicata rispetto all’originario impegno negoziale e che ben può rientrare nei limiti dello ius variandi riconosciuto in capo all’operatore economico nella fase di giustificazione dell’anomalia.
Lungi dal configurare una modifica sostanziale dell’offerta, le giustificazioni rese da OMISSIS si sono limitate a una diversa allocazione interna delle risorse, in piena conformità ai principi consolidati secondo cui la verifica di anomalia non mira a sanzionare imprecisioni formali, bensì ad accertare la serietà e affidabilità dell’offerta nel suo complesso.”).
Si tratta di un approdo giurisprudenziale, in tema di costi della manodopera, venutosi a consolidare nel vigore del Codice del 2016, per il quale “la rimodulazione dell’organizzazione del personale non dà luogo a un’alterazione del contenuto dell’offerta, risolvendosi piuttosto in una diversa imputazione dei costi, a condizione che l’offerta economica risulti, nel complesso, sufficiente a coprire tutti i costi della manodopera che dovessero risultare necessari per l’espletamento delle prestazioni oggetto della procedura di gara” (così C.G.A.R.S., 6 agosto 2024, n. 621, citata in sentenza; ma cfr., nello stesso senso, da ultimo anche Cons. Stato, III, 10 dicembre 2025, n. 9696, dove si evidenzia la necessità di “tenere adeguatamente distinti il contenuto (immodificabile) della proposta contrattuale, affidata all’offerta economica, e le giustificazioni della struttura dei costi (motivatamente e ragionevolmente rimodulabili in sede di verifica di anomalia)”).
4.3.3. Pur condividendo siffatto orientamento giurisprudenziale, il Collegio ritiene che esso debba essere contemperato -dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 36 del 2023- con le previsioni normative dell’art. 11 in tema di indicazione del CCNL applicabile alla commessa.
La portata innovativa della disposizione si apprezza se confrontata con l’art. 30, comma 4, del previgente codice dei contratti pubblici, il quale si limitava ad enunciare un obbligo legale generalizzato di applicare i contratti collettivi stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, con riferimento alla “attività oggetto dell’appalto”. La giurisprudenza ha interpretato la norma nel senso che la scelta del contratto collettivo da applicare rientrasse nelle prerogative di organizzazione dell’imprenditore e nella libertà negoziale delle parti, purché fosse individuato un CCNL coerente con l’oggetto dell’appalto (cfr., tra le altre, Cons. Stato, III, 25 febbraio 2020, n. 1406 e id., V, 6 agosto 2019, n. 5574). D’altronde, non era previsto che la stazione appaltante fosse obbligata ad indicare nella legge di gara lo specifico contratto collettivo da applicare, nemmeno in caso di appalti ad alta intensità di manodopera, e, nel caso in cui uno specifico CCNL fosse indicato nei documenti iniziali di gara, la giurisprudenza ha consentito all’operatore economico di discostarsi da tale indicazione, senza che potesse essere sanzionato con l’esclusione per inammissibilità dell’offerta (cfr. Cons. Stato, III, 2 marzo 2017, n. 975).
Tuttavia il detto assetto normativo è mutato, di modo che i principi giurisprudenziali affermati nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 non appaiono più di generalizzata applicazione.
Invero, mentre il primo comma dell’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023 riproduce sostanzialmente il testo del detto art. 30, comma 4, l’innovazione si rinviene nel secondo e nel terzo comma, dalla cui combinazione risulta l’obbligo per le stazioni appaltanti di indicare nei bandi e negli inviti il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto e la facoltà per gli operatori economici di discostarsi da tale indicazione, provvedendo però ad indicare nella propria offerta “il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante [o dall’ente concedente]” (così nel testo originario dell’art. 11, commi 2 e 3, prima delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 209 del 2024, c.d. correttivo).
Non è dato occuparsi nel presente giudizio delle conseguenze dovute all’omissione totale dell’indicazione del CCNL applicato dall’operatore economico offerente, fattispecie sulla quale si è pronunciata la sentenza di questa Sezione V, 28 marzo 2025 n. 2605 (nella cui motivazione si legge, peraltro, che “come evincibile dal combinato disposto degli artt. 110, comma primo e 108, comma 9 d.lgs. n. 36 del 2023 – […] le disposizioni del CCNL concretamente applicato (così come individuato nell’offerta) rilevano anche sull’eventuale anomalia delle offerte che rechino il riferimento ad un CCNL – ed al conseguente costo della manodopera – diverso da quello posto a base della legge di gara”).
Piuttosto, rileva la diversa fattispecie della indicazione nelle giustificazioni rese nel subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta di un CCNL diverso da quello che l’operatore economico abbia indicato nella propria offerta, in luogo di quello applicato dalla stazione appaltante.
In base alla norma dell’art. 11, commi 2 e 3, letta in correlazione con l’art. 41, comma 14, e con l’art. 57, nonché -come detto incidentalmente nella citata sentenza n. 2605/2025- in correlazione con gli artt. 110, comma 1, e 108, comma 9, va affermato che, di regola, nel vigore del d.lgs. n. 36 del 2023, il CCNL indicato dall’operatore economico in sede di gara, ai sensi dell’art. 11, comma 3, non può essere modificato in occasione della verifica di anomalia del costo della manodopera, integrando tale variazione un’inammissibile modifica di un elemento dell’offerta economica delineato come essenziale dall’impianto normativo sopra detto. Si tratta di una conclusione che consegue alla constatazione che l’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato in offerta, altresì rilevando quale parametro con cui verificarne, sia in sede di prime valutazioni che di sub-procedimento di anomalia, correttezza e sostenibilità (così Cons. Stato, V, n. 2605/2025 cit.; cfr. in termini analoghi, pur se in un caso in cui la modifica riguardava anche l’importo del costo della manodopera, Tar Lecce, 3 novembre 2025, n. 1449, ampiamente citata negli scritti delle parti del presente giudizio).
Dato quanto sin qui esposto, va però condivisa l’obiezione della difesa di ASPI secondo cui, nel caso di specie, non vi sarebbe stata alcuna significativa modifica di un elemento essenziale dell’offerta, non tanto perché già in sede di gara il RTI OMISSIS aveva indicato un contratto collettivo relativo comunque al comparto “servizi pulizia”, quanto perché il CCNL Pulizia/Multiservizi, sulla base del quale sono stati infine calcolati i costi della manodopera di OMISSIS, è relativo appunto ai soli servizi di pulizia che rappresentano un’attività secondaria inferiore al 30% delle prestazioni complessive (dato, quest’ultimo, non contestato dall’appellante).
Sebbene la presente procedura sia stata indetta con bando di gara pubblicato il 7 agosto 2023, prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 209 del 2024, rilevano le modifiche apportate da quest’ultimo all’art. 11 del d.lgs. n. 36 del 2023, emendando in toto il comma 2 ed inserendo il nuovo comma 2 bis: la prima modifica attiene all’indicazione da fornirsi da parte della stazione appaltante del contratto collettivo applicabile, in coerenza con “l’oggetto dell’appalto” e in conformità, oltre che al comma 1, al nuovo allegato I.01, parimenti introdotto col c.d. correttivo; la seconda innovazione riguarda la fattispecie -alla quale è da ricondurre la procedura de qua– in cui l’oggetto dell’appalto (o della concessione) annoveri attività plurime: essa impone alla stazione appaltante l’onere di indicare il contratto collettivo nazionale o territoriale applicabile soltanto quando le attività secondarie o accessorie o sussidiarie o scorporabili -diverse da quella prevalente oggetto del contratto- ineriscano ad una categoria omogenea per una soglia almeno pari (o superiore) al 30%.
Pur non applicandosi in via diretta tale previsione normativa, è da ritenere che, anche nel vigore del testo originario dell’art. 11, comma 2, l’onere della stazione appaltante di indicare il contratto collettivo applicabile al personale dipendente fosse limitato alle prestazioni prevalenti ed a quelle, anche secondarie, comunque aventi un’incidenza significativa nella determinazione del costo del lavoro, anche in ragione dell’operatività del c.d. vincolo oggettivo già fissato dall’art. 11, comma 1, dovuto alla necessità di individuare il CCNL coerente con l’attività oggetto dell’appalto.
Facendo applicazione di tale ricostruzione normativa al caso di specie, va tenuto conto del fatto che l’entità dell’offerta complessiva di OMISSIS è rimasta immutata così come è rimasto immutato il costo della manodopera indicato in offerta e che la variazione in sede di giustificazioni ha riguardato il solo CCNL degli addetti al servizio pulizia (per il quale può ribadirsi quanto già affermato dal T.a.r. sia pure in una diversa prospettiva, secondo cui trattasi di “settore nel quale opera una minoranza degli addetti e che rappresenta una quota limitata del costo complessivo della manodopera”), per di più sostituendo al CCNL “Igiene Ambientale”, indicato in offerta, quello “Pulizia/Multiservizi” indicato invece dalla stazione appaltante. Giova aggiungere che tale variazione ha comportato la modifica dei livelli degli operai addetti ai servizi di pulizia, mentre la marginale modifica dei livelli degli operai addetti al settore agricolo florovivaistico non è dipesa da modifica di CCNL; comunque sono rimasti del tutto invariati i livelli delle altre categorie di lavoratori (edili e metalmeccanici), che rappresentano l’indiscussa prevalenza delle prestazioni contrattuali.
La modifica del monte ore complessivo è poi marginale (riguardando 20 giorni su 390) ed è consistita in un incremento, che non rileva come modifica dell’offerta tecnica (“in quanto era stato comunque valutato come sufficiente e adeguato fin dalla fase originaria della gara”, secondo quanto si legge al punto 5.2 della sentenza) e non ne altera affatto la natura sostanziale, rappresentando una modulazione interna delle risorse. A ciò si aggiunga che la procedura di gara è finalizzata all’aggiudicazione di un accordo-quadro, i cui contratti applicativi potranno avere una durata inferiore a quella stimata, con la conseguenza che anche il monte ore previsto dall’impresa è da riferire ad una stima di massima (secondo quanto si legge anche nella relazione di congruità e sostenibilità dell’offerta, redatta dal rup a conclusione del subprocedimento).
4.3.4. In definitiva, la valutazione di congruità della stazione appaltante è da ritenersi legittima e conforme anche alla normativa sopravvenuta di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, fermi restando i principi giurisprudenziali tuttora applicabili in tema di irrilevanza della diversa imputazione dei costi in fase di giustificazione, dato che, ferme restando le precisazioni di cui sopra in tema di indicazione di CCNL applicabile, “l’immodificabilità dell’offerta economica attiene esclusivamente al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altri voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell’esecuzione del rapporto, rientrando tale potere nella libertà negoziale ed imprenditoriale” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2025, n. 6710, richiamata da Cons. Stato, III, 21 novembre 2025, n. 9120, e, da ultimo, nello stesso senso, id. V, 7 gennaio 2026, n. 106).
4.4. Il secondo motivo di appello va quindi respinto.
5. Col terzo motivo, vengono riproposte le censure concernenti la mancata risposta della controinteressata alla richiesta della stazione appaltante di chiarimenti specifici sui costi medi orari dei lavoratori metalmeccanici e comunque sull’indicazione di costi inferiori rispetto ai valori indicati nelle tabelle ministeriali di riferimento.
5.1. In proposito, il T.a.r., dopo aver chiarito che la censura non atteneva al rispetto dei livelli salariali minimi, non oggetto di contestazione, ha affermato che, in riferimento alla congruità complessiva dei costi della manodopera dichiarati, “la stazione appaltante ha ritenuto superabile il rilievo sollevato, anche in assenza della documentazione integrativa, in quanto i costi orari dei lavoratori metalmeccanici dichiarati risultavano comunque in linea con i valori medi indicati dalle tabelle ministeriali di riferimento”.
5.1.1. In merito, poi, a queste ultime, il T.a.r. ha precisato che “le tabelle ministeriali costituiscono un parametro tecnico oggettivo e attendibile” ed ha rilevato che l’amministrazione aveva “correttamente fatto riferimento alle tabelle ministeriali vigenti al momento della presentazione dell’offerta, segnatamente a quelle approvate con Decreto direttoriale n. 37/2022”, mentre sarebbe da considerare erroneo il riferimento fatto dalla ricorrente alla successiva tabella approvata con Decreto direttoriale del 13 novembre 2023, “adottata in epoca posteriore alla presentazione dell’offerta e, pertanto, inapplicabile ratione temporis alla valutazione di congruità effettuata dalla stazione appaltante”.
5.2. L’appellante ripropone la censura di mancata risposta della controinteressata alla richiesta di chiarimenti della stazione appaltante e soprattutto evidenzia l’errore in cui sarebbero incorsi, dapprima, quest’ultima, e, quindi, il giudice di primo grado, prendendo a riferimento le tabelle ministeriali vigenti al tempo di presentazione dell’offerta invece che quelle vigenti nel momento di verifica dell’anomalia.
5.3. Quest’ultimo rilievo dell’appellante va in linea di massima condiviso, ma non conduce all’esito escludente dalla gara della controinteressata, come preteso dalla OMISSIS.
Il motivo è infatti inammissibile.
La parte ricorrente non ha nemmeno dedotto sull’incidenza dello scostamento dalle tabelle ministeriali che assume applicabili -vale a dire quelle riferite al CCNL Metalmeccanico approvate col d.d. del 13 novembre 2023- sulla sostenibilità dell’offerta del RTI OMISSIS.
Invero, non è contestato l’utile stimato da quest’ultima nell’importo di € 2.840.071,75, a cui si aggiunge una riserva per imprevisti di € 277.300,00, per un margine positivo totale di € 3.117.375,75.
A fronte di tale considerevole importo, sarebbe stato onere della ricorrente quantificare la sottostima, deducendone l’idoneità ad erodere interamente l’utile.
In mancanza, il motivo di appello non può essere accolto, dovendosi ritenere che gli scostamenti del costo del personale ben possano trovare compensazione, o copertura sotto il profilo economico-finanziario, nelle voci dell’utile e, a determinate condizioni, dei fondi per imprevisti.
5.4. Il terzo motivo di appello va respinto.
6. Col quarto motivo, l’appellante sostiene che il T.a.r. avrebbe omesso qualsivoglia pronuncia su una censura indicata nella seconda parte del quinto motivo del ricorso introduttivo.
6.1. Quest’ultima è riproposta in appello come segue:
<<5.3. Ma il giudizio di congruità finale è anche privo di un idoneo impianto motivazione che possa consentire il superamento di tutte le criticità rilevate nel corso dello stratificato sub procedimento.
Per quanto riguarda i servizi a misura, in tutte le analisi la Commissione rileva e ribadisce profili di criticità emersi e resi noti nelle precedenti interlocuzioni che si sostanziano in potenziali maggiori costi non considerati dal concorrente per l’espletamento delle lavorazioni in esame, che verranno valutati nel complesso dell’offerta.
A fronte di ciò, non è dato rinvenire un adeguato impianto motivazionale che possa consentire di ripercorre l’iter logico con cui siano state superate le criticità rilevate.
5.4 In merito, poi, ai profili di criticità relativi alla produttività ritenuta di gran lunga sovrastimata le conclusioni della Commissione sono del tutto illogiche ed irrazionali in quanto da una parte valutano congrua l’offerta e, dall’altra, si esprimono in tal senso “utopistiche produttività medie attese per alcune attività di appalto”. Tali circostanze rilevano in termini escludenti confermando la sottostima della manodopera e la conseguenziale irrealizzabilità dell’offerta che non garantisce l’esecuzione dei lavori e dei servizi per l’intera durata dell’appalto. La carenza di motivazione, l’illogicità e l’irrazionalità la fanno da padrone.>>.
6.2. Il motivo non merita favorevole apprezzamento.
6.2.1. Va premesso che il T.a.r. -contrariamente a quanto si assume dall’appellante- si è pronunciato sul quinto motivo di ricorso con la seguente condivisibile motivazione:
<<Analogamente, è destituito di fondamento il quinto motivo di ricorso, con cui si deducono ulteriori profili di illegittimità del subprocedimento, quali, segnatamente:
[…]
iv) l’assoluta carenza di motivazione del giudizio finale di congruità in relazione alle rilevate criticità strutturali dell’offerta.
Ancora una volta, infatti, la ricorrente insiste in un’analisi parcellizzata delle singole voci di costo, senza però riuscire a dimostrare profili di illogicità o abnormità tali da compromettere la congruità complessiva dell’offerta.
[…] Avuto riguardo al caso di specie, deve rilevarsi che:
[…]
iv) più in generale, il r.u.p., con l’ampia e analitica relazione finale, ha diffusamente esaminato ogni profilo critico emerso nel corso del procedimento. Le presunte contraddizioni sollevate dalla ricorrente derivano piuttosto da una non corretta interpretazione dell’iter logico seguito che, in piena coerenza con i consolidati indirizzi giurisprudenziali, ha dapprima evidenziato in modo trasparente alcune sottostime e criticità, per poi procedere a una valutazione complessiva della sostenibilità dell’offerta. In tale contesto, il r.u.p. ha quindi ritenuto che le sottostime rilevate, riguardando aspetti marginali, non fossero tali da compromettere l’equilibrio economico né l’affidabilità dell’offerta, considerato che l’eventuale erosione dell’utile atteso resta comunque contenuto e non incide né sulla remuneratività dell’appalto né sul corretto svolgimento del servizio.>>.
6.2.2. In disparte il profilo di inammissibilità dovuto alla mancata specifica contestazione delle riportate affermazioni della sentenza, il motivo va respinto perché la relazione del r.u.p., svolta per oltre cinquanta pagine, è argomentata con meticolosità e ragionevolezza. In particolare, essa tiene conto delle criticità emerse nel corso del subprocedimento (tra cui anche quelle segnalate dall’appellante), ma conclude per il loro superamento nel contesto della valutazione complessiva e globale dell’offerta, proprio perché non in grado di erodere significativamente l’utile.
6.2.3. Le censure dell’appellante, a fronte delle risultanze appena richiamate, appaiono del tutto generiche, comunque inaccoglibili.
7. L’appello va quindi respinto.
7.1. Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo a carico dell’appellante ed a favore di ciascuna delle appellate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali che liquida, in favore di ciascuna delle appellate, nell’importo di € 5.000,00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Alberto Urso, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore
Marina Perrelli, Consigliere
Annamaria Fasano, Consigliere
IL SEGRETARIO
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