1. Contratti pubblici – Sistemi di qualificazione ex art. 168, d.lgs. n. 36/2023 – La responsabilità vicaria ex art. 2049 c.c. per fatti illeciti del dirigente preposto è imputabile alla società e integra grave illecito professionale rilevante ai fini del giudizio di affidabilità e integrità – L’assenza di organi di controllo sull’operato del dirigente è fattore di aggravamento della responsabilità organizzativa
2. Contratti pubblici – Sistemi di qualificazione – La responsabilità vicaria ex art. 2049 c.c. e la valutazione di affidabilità professionale non operano su piani separati ma si integrano – Il comportamento che determina responsabilità civile è parametro di giudizio utilizzabile nell’esercizio del potere pubblicistico di valutazione dell’affidabilità
3. Contratti pubblici – Sistemi di qualificazione – Self-cleaning tempestivo e adeguato è idoneo a neutralizzare il giudizio di inaffidabilità derivante dalla responsabilità vicaria – Le misure di autopulizia devono riguardare il personale e l’organizzazione e devono essere adottate in termini ragionevoli dall’avvio del procedimento
4. Contratti pubblici – Sistemi di qualificazione – La motivazione di inidoneità delle misure di self-cleaning deve essere specifica e non può essere generica – La sospensione dal sistema di qualificazione — che equivale all’esclusione da un numero indeterminato di future gare — impone onere motivazionale rafforzato rispetto all’esclusione da una singola gara
1. Nei sistemi di qualificazione istituiti ai sensi dell’art. 168 del d.lgs. n. 36/2023, la responsabilità della società per i fatti illeciti commessi dal dirigente preposto al settore dei controlli — nella specie, emissione di 17 certificazioni false sul funzionamento di locomotori ferroviari — va valutata alla stregua della responsabilità vicaria ex art. 2049 c.c., che ricorre quando sussistano: il rapporto di preposizione, il fatto illecito del preposto e la connessione tra incombenze assegnate e danno procurato (nesso di occasionalità necessaria). «Il preponente risponde del danno cagionato al terzo anche se il preposto abbia abusato della sua posizione, andando oltre l’incarico ricevuto, contravvenendo alle istruzioni ricevute o abbia agito per finalità diverse da quelle per le quali le incombenze gli erano state affidate, perseguendo obiettivi egoistici di carattere illecito e persino delittuoso» (Cass. civ., Sez. III, n. 2851/2025; n. 28952/2024). «La responsabilità vicaria comunque integra un grave illecito professionale, data l’imputabilità dei fatti commessi dal preposto, e può dare pertanto luogo ad un giudizio discrezionale di inaffidabilità ed assenza di integrità professionale in capo all’organismo societario nel suo complesso». Il fatto che nessun altro soggetto potesse controllare l’operato del dirigente preposto «costituisce fattore di aggravamento — e non certo di affievolimento — circa la responsabilità oggettiva e direttiva dei vertici che rappresentano la società stessa».
2. «La sfera privatistica e quella pubblicistica si integrano nel senso che la prima costituisce criterio di giudizio utilizzato nella seconda in termini di affidabilità del privato che si trova ad operare con la PA». «Non si può scindere la responsabilità vicaria ex art. 2049 c.c. dalla inaffidabilità dell’operatore stesso, inaffidabilità accertata dalla stazione appaltante sulla base del comportamento pregiudizievole dell’operatore economico per la sicurezza della circolazione ferroviaria nonché a cagione del grave illecito professionale scaturente dalla sostanziale prolungata assenza di controlli». La valutazione di affidabilità dei singoli operatori si basa sulla eventuale sussistenza di gravi comportamenti che integrano illeciti professionali — nella specie riconducibili alle «significative carenze esecutive e inadempienze particolarmente gravi» di cui all’art. 98, comma 3, lett. c), del d.lgs. n. 36/2023 — e tali gravi carenze «sono imputabili non solo al dirigente preposto ma anche alla società che gli ha affidato tale incarico, per la contemporanea sussistenza dei tre criteri» del nesso di preposizione, del fatto illecito e dell’occasionalità necessaria.
3. «Qualora le misure di autopulizia organizzativa siano tempestivamente ed efficacemente adottate ai sensi dell’art. 96, comma 6, del codice dei contratti pubblici, esse sarebbero comunque in grado di neutralizzare la valutazione di inaffidabilità professionale che scaturisce dall’accertamento della responsabilità vicaria o indiretta». Le misure adottate dall’operatore — licenziamento del dirigente preposto alle false certificazioni e istituzione di un organismo di vigilanza dotato di requisiti di professionalità e indipendenza, poteri di accesso alla documentazione aziendale e poteri di controllo delle attività — soddisfano i requisiti dell’art. 96, comma 6, in quanto riguardano il «personale» e aspetti «organizzativi» della società. La tempestività è soddisfatta quando le misure siano adottate «in termini ragionevoli ossia sufficientemente ravvicinati» rispetto all’avvio del procedimento: nella specie, la sospensione del preposto dopo un mese dall’avvio e il licenziamento e l’istituzione dell’organismo di vigilanza entro due mesi sono stati ritenuti tempestivi.
4. La stazione appaltante che ritenga inidonee le misure di self-cleaning adottate dall’operatore «non può limitarsi ad un non liquet, affermando in modo del tutto ellittico che tali misure non appaiono di per sé idonee a determinare la effettiva prevenzione di ulteriori analoghi accadimenti»: deve spiegare «le ragioni effettive di tale asserita inidoneità organizzativa e funzionale». La motivazione «avrebbe dovuto risultare ancor più stringente» in quanto si trattava non di esclusione da una singola gara ma di sospensione da un sistema di qualificazione, «dunque di sostanziale esclusione da un numero indeterminato di future gare», con effetti «ancor più lesivi nei riguardi della società stessa». Il provvedimento di sospensione che tronchi «in radice, ma con motivazione alquanto generica e dunque inammissibile, la possibilità concreta di OM di poter neutralizzare gli effetti della propria responsabilità» è illegittimo.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Un operatore economico iscritto nel sistema di qualificazione di RFI per la manutenzione dei mezzi ferroviari era stato sospeso da tale sistema dopo che era emerso, a seguito di esposto anonimo e accertamenti giudiziari, che un suo dirigente aveva emesso 17 certificazioni false sul funzionamento di locomotori ferroviari.
Prima della sospensione, l’operatore aveva licenziato il dirigente responsabile e istituito un organismo interno di vigilanza. RFI aveva ritenuto inidonee le misure di self-cleaning senza motivazione specifica. Il TAR Lazio aveva annullato la sospensione scindendo la responsabilità del dirigente da quella della società. RFI aveva appellato.
2) La decisione
Il Consiglio di Stato confermava la sentenza del TAR con diversa motivazione.
Accoglieva il primo motivo di appello di RFI: la responsabilità vicaria ex art. 2049 c.c. per i fatti del dirigente preposto è imputabile alla società e integra grave illecito professionale; l’assenza di organi di controllo è fattore di aggravamento.
Tuttavia rigettava il secondo motivo: le misure di self-cleaning adottate erano tempestive e adeguate ex art. 96, comma 6, e la motivazione di RFI sulla loro inidoneità era del tutto generica, insufficiente a legittimare la sospensione da un sistema di qualificazione che equivale all’esclusione da un numero indeterminato di future gare. Il self-cleaning tempestivo neutralizza il giudizio di inaffidabilità derivante dalla responsabilità vicaria.
3) L’esito
Il Consiglio di Stato rigettava l’appello di RFI e confermava con diversa motivazione la sentenza del TAR. Rigettava i motivi riproposti dall’operatore. Spese compensate.
Pubblicato il 18/06/2026
N. 04891/2026REG.PROV.COLL.
N. 00222/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 222 del 2026, proposto da
OMISSIS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianni Emilio Iacobelli, Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 19513/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di OMISSIS S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 maggio 2026 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Nicola Marcone, Gianni Emilio Iacobelli e Saverio Sticchi Damiani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Si controverte su un provvedimento di esclusione dagli elenchi relativi ai soggetti qualificati per operare la manutenzione dei mezzi ferroviari per conto di OMISSIS (d’ora in avanti, RFI). L’esclusione veniva disposta in quanto era emerso, a seguito di esposto anonimo, che la OMISSIS avrebbe nel tempo falsificato ben 17 certificazioni di controllo sulla sicurezza dei mezzi ferroviari. Più in particolare:
1.1. OMISSIS fa parte del sistema di qualificazione tra l’altro istituito e gestito da RFI, ai sensi dell’art. 168, comma 1, del decreto legislativo n. 36 del 2023, per la scelta degli operatori economici da incaricare per la manutenzione dei mezzi di locomozione;
1.2. In seguito a denunzia anonima, nonché in forza di accertamenti eseguiti dalla competente autorità giudiziaria, emergeva che la società stessa aveva effettuato 17 certificazioni false circa il controllo di efficienza e di buon funzionamento di ben otto locomotori;
1.3. In data 14 gennaio 2025 veniva dunque avviato il procedimento di sospensione di OMISSIS dal suddetto elenco di operatori qualificati;
1.4. Nel frattempo OMISSIS (d’ora in avanti OM) prima sospendeva il responsabile dei controlli (14 febbraio 2025) e poi lo licenziava in data 21 marzo 2025. Ancor prima, in data 10 marzo 2025 la stessa società aveva inoltre provveduto alla istituzione di un proprio organismo interno di vigilanza con precisi compiti e responsabilità proprio al fine di evitare, de futuro, simili anomalie e distorsioni organizzative e gestionali;
1.5. RFI, con provvedimento del 1° aprile 2025, riteneva comunque il comportamento di OM particolarmente grave per la sicurezza dei passeggeri e della circolazione. Né potevano ritenersi idonee e tempestive le misure di self cleaning nel frattempo adottate (licenziamento del responsabile e istituzione organismo di vigilanza): di qui la decisione di sospendere OM dal suddetto sistema di qualificazione. Di qui anche la decisione di risolvere due contratti ancora in corso tra RFI ed OM;
2. Il provvedimento di sospensione veniva impugnato dinanzi al TAR Lazio il quale accoglieva il ricorso di OMISSIS (OM) sia in quanto le suddette falsificazioni erano state prodotte da un responsabile poi licenziato (responsabile che non sarebbe risultato altrimenti controllabile da altri soggetti ed organi di OM), sia perché RFI non avrebbe preso adeguatamente in considerazione le misure di self cleaning nel frattempo adottate da OM (ossia: licenziamento responsabile delle falsificazioni nonché istituzione organismo di vigilanza). Il giudice di primo grado affermava in particolare che:
2.1. Non poteva addebitarsi alcuna responsabilità, in capo alla società ricorrente, in quanto “nella vicenda in esame, assume rilievo decisivo sia il carattere doloso del comportamento del Responsabile Tecnico, sia la posizione “apicale” rivestita da quest’ultimo, non essendo previsto che altri verificassero la genuinità dell’attività certificativa”;
2.2. “Quanto alle misure di self-cleaning … ritiene il Collegio che esse siano state tempestive, in quanto adottate già nel corso del procedimento benché non valutate con congrua motivazione da RFI”.
3. La sentenza di primo grado veniva impugnata per i motivi di seguito indicati:
3.1. Violazione dell’art. 13.7 del Disciplinare dei Sistemi di Qualificazione RFI, il quale prevede la sospensione dal suddetto registro in caso di “comportamenti gravemente pregiudizievoli per la sicurezza dell’esercizio ferroviario … tali da pregiudicare l’integrità e affidabilità dell’operatore economico e ledere gravemente il rapporto fiduciario con RFI”. Il TAR non avrebbe tenuto conto, in altre parole, del fatto che la grave condotta del dirigente di OM preposto ai suddetti controlli avrebbe comportato, altresì, un certo grado di responsabilità di quest’ultima nel suo complesso e quindi la assenza di affidabilità ed integrità, in capo alla stessa società, onde continuare ad essere iscritta nel suddetto sistema di qualificazione;
3.2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 96 del decreto legislativo n. 36 del 2023 nella parte in cui la sentenza non avrebbe tenuto conto che le misure di self cleaning introdotte da OM non sarebbero state comunque sufficienti onde evitare la sospensione dal suddetto sistema di qualificazione.
4. Si costituiva in giudizio OMISSIS per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. La stessa OM riproponeva, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i seguenti motivi non altrimenti affrontati dal giudice di primo grado:
4.1. Violazione del disciplinare del sistema di qualificazione nella parte in cui non sarebbero state indicate le specifiche disposizioni del “codice etico” e della “sanction policy” eventualmente trasgredite;
4.2. Violazione del disciplinare del sistema di qualificazione nella parte in cui non sarebbe stato considerato che le disposizioni applicabili sarebbero state quelle di cui all’art. 13.2. o, al limite, di cui all’art. 13.3.;
4.3. Violazione dell’art. 169 del decreto legislativo n. 36 del 2023 il quale prevede che le imprese pubbliche possano specificare ulteriori ipotesi di gravi illeciti professionali. Facoltà questa esercitata da RFI mediante adozione di apposito “elenco di condotte” nel cui novero non rientrerebbero i comportamenti specificamente contestati a OM;
4.4. Illegittimità derivata delle due risoluzioni contrattuali disposte “a valle” della ridetta sospensione dal sistema di qualificazione.
5. Alla pubblica udienza del 5 maggio 2026, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.
6. Tutto ciò premesso, il primo motivo di appello si rivela fondato in quanto sussiste comunque, ai sensi dell’art. 2049 c.c., una certa responsabilità dell’ente anche per i fatti compiuti esclusivamente da alcuni dei suoi dipendenti. Inoltre, il fatto che nessun altro soggetto potesse controllare l’operato di tale responsabile costituisce fattore di aggravamento – e non certo di affievolimento – circa la responsabilità oggettiva e direttiva dei vertici che rappresentano la società stessa. Osserva in particolare il collegio che:
6.1. Costituisce circostanza pacifica il fatto che siano state emesse, dalla società OM, ben 17 certificazioni false circa il buon funzionamento e l’efficienza operativa di otto locomotrici destinate all’esercizio del trasporto ferroviario;
6.2. Costituisce circostanza altrettanto pacifica che una simile condotta debba essere ricondotta all’ipotesi di cui all’art. 13.7. del Disciplinare riguardante il Sistema di Qualificazione di RFI, a norma del quale: “RFI si riserva la facoltà di sospendere temporaneamente … l’efficacia della qualificazione … di un operatore economico, nel caso in cui sia stato debitamente accertato da RFI che l’operatore economico … qualificato … abbia posto in essere atti e/o comportamenti gravemente pregiudizievoli per la sicurezza dell’esercizio ferroviario … ovvero qualora RFI venga a conoscenza, in occasione … di indagini svolte da Autorità Giudiziarie … di atti e/o comportamenti violanti il Codice Etico o la Sanction Policy del Gruppo F.S., tali da pregiudicare l’integrità e affidabilità dell’operatore economico e ledere gravemente il rapporto fiduciario con RFI e conseguentemente incidenti sul … mantenimento nei Sistemi di Qualificazione”;
6.3. Va rammentato, a tale riguardo, che i suddetti Sistemi di Qualificazione sono previsti dall’art. 168 del decreto legislativo n. 36 del 2023 affinché le stazioni appaltanti (in questo caso, proprio RFI) possano preselezionare determinati operatori economici (dotati di specifici requisiti di ordine generale, economico-finanziari e tecnico-professionali) che potranno a loro volta essere invitati dalla stessa SA (qui RFI) alle procedure di affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture. Finalità dei suddetti sistemi di qualificazione è dunque anche quella di assicurare che le imprese partecipanti ai suddetti sistemi, selezionate con modalità di trasparenza conformi alla normativa eurounitaria, garantiscano affidabilità adeguata ai delicati compiti che vengono loro assegnati (in questo caso, nel campo della sicurezza del trasporto ferroviario). Ai sensi del comma 2 del citato art. 168, poi: “le stazioni appaltanti … stabiliscono norme e criteri oggettivi per il funzionamento del sistema di qualificazione”. Di qui la ragionevole previsione di ipotesi, quali quelle di cui al citato art. 13.7. (comportamenti pregiudizievoli per la sicurezza ferroviaria), in presenza delle quali è possibile anche disporre la sospensione dal suddetto elenco di operatori qualificati;
6.4. In estrema sintesi, nel caso di specie veniva addebitato, all’appellata OM, di avere tenuto comportamenti particolarmente pregiudizievoli per la sicurezza della circolazione ferroviaria (comportamenti peraltro accertati anche dall’autorità giudiziaria) e dunque di avere gravemente leso il proprio livello di affidabilità e di integrità, sì da compromettere il legame fiduciario con RFI (legame instaurato mediante inserimento nei suddetti sistemi di qualificazione);
6.5. A tale riguardo, il giudice di primo grado ha tuttavia scisso la responsabilità del dirigente preposto ai suddetti controlli dalla responsabilità della società. In tal senso ha quindi reciso, in radice, il nesso di imputabilità tra l’azione individuale del dipendente infedele e l’organizzazione aziendale di OMISSIS;
6.6. Questa impostazione del TAR non può tuttavia essere condivisa ove soltanto si consideri che la giurisprudenza di legittimità (Cass. civ., sez. III, 5 febbraio 2025, n. 2851) ha avuto modo di osservare che, con riferimento specifico alla responsabilità speciale di cui all’art. 2049 c.c.: “la responsabilità dei preponenti per i fatti illeciti commessi dai loro preposti – che ha natura di responsabilità oggettiva per fatto altrui o indiretta (da ultimo, Cass. 11/11/2024, n. 28988) e che trova fondamento nell’esigenza che chi dispone dell’attività lavorativa altrui per i propri fini assuma le conseguenze dannose di tale attività – richiede la compresenza di tre condizioni, consistenti a) nel rapporto di preposizione, b) nel fatto illecito posto in essere dal preposto e c) nella connessione tra le incombenze di quest’ultimo e il danno subito dal terzo”. A tale ultimo riguardo, poi: “il preponente risponde del danno cagionato al terzo anche se il preposto abbia abusato della sua posizione, andando oltre l’incarico ricevuto od espletato, contravvenendo alle istruzioni ricevute o alle modalità di svolgimento concordate, o abbia agito per finalità diverse da quelle per le quali le incombenze gli erano state affidate, perseguendo obiettivi egoistici di carattere illecito e persino delittuoso (da ultimo, Cass. 11/11/2024, n. 28952). Al riguardo, questa Corte ha ripetutamente affermato che il rapporto di occasionalità necessaria sussiste nella misura in cui le funzioni esercitate abbiano determinato, agevolato o comunque reso possibile la realizzazione del fatto lesivo, nel qual caso è irrilevante che il preposto abbia superato i limiti delle mansioni affidategli, od abbia agito con dolo e per finalità strettamente personali, a condizione che la sua condotta abbia costituito il non imprevedibile sviluppo dello scorretto esercizio delle mansioni”. Ed infine che: “ai fini della sussistenza del nesso di occasionalità necessaria, la condotta del preposto … non esclude la degenerazione o l’eccesso nell’esercizio delle mansioni, determinati dall’abuso della posizione ricoperta o dalla contravvenzione alle modalità del loro svolgimento o ai compiti assegnati o, ancora, dalla violazione delle regole stabilite o delle istruzioni ricevute; circostanze che, se, da un lato, evidenziano l’indebita sostituzione delle finalità perseguite dal preponente con obiettivi egoistici di carattere illecito e persino delittuoso, dall’altro lato non tolgono al detto esercizio il carattere di occasione necessaria del danno cagionato al terzo dal preposto”;
6.7. Ebbene, nel caso di specie ricorrono tutte le condizioni sopra evidenziate dal momento che: a) sussisteva un rapporto di preposizione in quanto colui che ha emesso la falsa certificazione era stato nominato dirigente dello specifico settore addetto a tali controlli; b) lo stesso preposto ha pacificamente commesso un fatto illecito, nel momento in cui ha emesso la suddetta falsa certificazione, tale da compromettere gravemente la sicurezza della circolazione ferroviaria; c) lo stesso dirigente preposto al settore dei controlli sulle locomotrici ha commesso tale illecito proprio facendo leva sulla posizione ricoperta e dunque in occasione delle mansioni lui stesso affidate, abusando del suo ruolo per finalità illecite e agendo in piena degenerazione nello svolgimento dei compiti assegnati: di qui la connessione tra incombenze assegnate e danno anche solo potenziale procurato al terzo, ossia a RFI;
6.8. Di qui ancora la piena responsabilità dell’operatore economico ossia di OMISSIS i cui vertici non sono stati in grado, illo tempore, di evitare simili comportamenti così denotando una certa superficialità e approssimazione gestionale ed organizzativa. Tanto che a seguito della ridetta sospensione la stessa OM si è premurata di istituire un apposito organismo di vigilanza con compiti di prevenzione di simili fenomeni degenerativi ad opera, altresì, dei dirigenti preposti ai vari settori di attività;
6.9. La difesa di OM contesta una simile ricostruzione in quanto si produrrebbe, in tal modo, una indebita sovrapposizione tra responsabilità civile “vicaria” ai sensi dell’art. 2049 c.c. (profilo strettamente privatistico) e valutazione di affidabilità professionale (profilo eminentemente pubblicistico). Ritiene al riguardo il collegio che:
6.9.1. La valutazione di affidabilità dei singoli operatori, anche ai fini del loro mantenimento o meno all’interno di un simile sistema di qualificazione, si basa altresì sulla eventuale sussistenza di gravi comportamenti che integrano, tra l’altro, anche illeciti professionali (qui sostanzialmente riconducibili al rilascio di certificazioni false che hanno inevitabilmente finito per mettere a repentaglio la sicurezza della circolazione ferroviaria, se non altro perché tali controlli non sono stati materialmente eseguiti per almeno un biennio);
6.9.2. Ai sensi dell’art. 98 del decreto legislativo n. 36 del 2023, tra i gravi illeciti professionali rientrano, altresì, le significative carenze esecutive e le inadempienze particolarmente gravi [comma 3, lettera c)], ipotesi nel cui novero sicuramente sono da ricondurre i fatti illeciti di cui si controverte in questa sede (ossia una lunga serie di controlli che, al netto della falsità documentale che ne attestava la regolarità, sono comunque rimasti ripetutamente e sostanzialmente ineseguiti, come sopra evidenziato);
6.9.3. Ebbene, secondo i criteri indicati dalla Corte di cassazione tali gravi carenze e inadempienze sono imputabili non solo al dirigente preposto ma anche alla società che gli ha affidato tale incarico, ossia OMISSIS. E ciò per la contemporanea sussistenza dei tre criteri sopra indicati (par. 6.7.) e in particolare del nesso di occasionalità necessaria tra incombenze del preposto e danno anche solo potenzialmente procurato a RFI;
6.9.4. In siffatta direzione, l’accertamento di una simile responsabilità “vicaria” senz’altro costituisce parametro di valutazione del livello di affidabilità e di integrità della società che ha affidato l’incarico dirigenziale in questione;
6.9.5. E ciò sia nell’ottica del citato art. 98 del codice (dal momento che le false attestazioni si sono peraltro tradotte, come già detto, in assenza di controlli ossia in gravi inadempienze esecutive), sia in quella dell’art. 168, comma 2, del codice stesso, come declinato a livello secondario con il citato Disciplinare sui sistemi di qualificazione di RFI (il cui art. 13.7 prevede per l’appunto la sospensione dal suddetto sistema in caso di comportamenti gravemente pregiudizievoli, quali quelli di specie, per la sicurezza della circolazione ferroviaria);
6.9.6. In altre parole, il comportamento civilistico determinante in chiave di responsabilità civile assume un certo rilievo anche ai fini dell’esercizio del potere pubblicistico circa la valutazione di affidabilità ed integrità del singolo operatore economico;
6.9.7. Pertanto, la sfera privatistica e quella pubblicistica si integrano nel senso che la prima costituisce, come appena detto, criterio di giudizio utilizzato nella seconda in termini di affidabilità del privato che si trova ad operare con la PA;
6.9.8. Con ciò si vuole dire che non si può scindere la responsabilità “vicaria” ex art. 2049 c.c. dalla inaffidabilità dell’operatore stesso, inaffidabilità accertata dalla stazione appaltante – almeno nel caso di specie – sulla base del comportamento pregiudizievole dell’operatore economico per la sicurezza della circolazione ferroviaria nonché a cagione del grave illecito professionale scaturente dalla sostanziale prolungata assenza di controlli, da parte del medesimo, sulla funzionalità dei mezzi ferroviari;
6.9.9. In definitiva la responsabilità “vicaria” comunque integra un grave illecito professionale, data l’imputabilità dei fatti commessi dal preposto, e può dare pertanto luogo ad un giudizio discrezionale di inaffidabilità ed assenza di integrità professionale in capo all’organismo societario nel suo complesso;
6.10. La stessa difesa di OM ritiene che, per tale via, il meccanismo del self cleaning risulterebbe del tutto vanificato. Il collegio ritiene tuttavia che, qualora le misure di “autopulizia” organizzativa siano tempestivamente ed efficacemente adottate ai sensi dell’art. 96, comma 6, del codice dei contratti pubblici, esse sarebbero comunque in grado di neutralizzare la valutazione di inaffidabilità professionale che scaturisce dall’accertamento della suddetta responsabilità vicaria o indiretta;
6.11. Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, il primo motivo di appello deve pertanto essere accolto.
7. Quanto poi ai motivi riproposti, affrontati qui di seguito per ragioni di logica connessione con il primo motivo di appello, osserva il collegio che:
7.1. Con il motivo sub 4.1. si lamenta la violazione del disciplinare del sistema di qualificazione nella parte in cui non sarebbero state indicate le specifiche disposizioni del “codice etico” e della “sanction policy” eventualmente violate. Osserva il collegio che, in disparte ogni considerazione sul fatto che i paragrafi 5.1. e 5.4. pongono in primo piano il valore della sicurezza della circolazione ferroviaria, in ogni caso la violazione dell’art. 13.7., ossia la adozione di comportamenti pregiudizievoli per la sicurezza ferroviaria, costituisce ragione di per sé sufficiente ad integrare un giudizio di inaffidabilità ed assenza di integrità professionale e quindi la sospensione dal suddetto sistema di qualificazione. Di qui il rigetto dello specifico motivo;
7.2. Con il motivo sub 4.2. si evidenzia la violazione del disciplinare del sistema di qualificazione nella parte in cui non sarebbe stato considerato che le disposizioni applicabili sarebbero state quelle di cui all’art. 13.2. o, al limite, di cui all’art. 13.3. Anche tale censura è infondata dal momento che:
7.2.1. L’art. 13.2. del disciplinare contempla ipotesi di “scarco rendimento”, mentre nel caso di specie dovevano essere sanzionati, mediante sospensione dal sistema, comportamenti gravemente pregiudizievoli per la sicurezza ferroviaria;
7.2.2. Il paragrafo 13.3. prevede non la sospensione temporanea (come nel caso del par. 13.7. qui applicato) ma la sua definitiva esclusione. Di qui la applicazione del principio nemo potest venire contra factum proprium e quindi la inammissibilità di tale parte di censura;
7.2.3. In conclusione, anche tale motivo riproposto deve pertanto essere respinto;
7.3. Con il motivo sub 4.3. si lamenta la violazione dell’art. 169 del decreto legislativo n. 36 del 2023 il quale prevede che le imprese pubbliche possano specificare ulteriori ipotesi di gravi illeciti professionali. Facoltà questa esercitata da RFI mediante adozione di apposito “elenco di condotte” nel cui novero non rientrerebbero i comportamenti specificamente contestati a OM. Osserva al riguardo il collegio che:
7.3.1. Le fattispecie di ulteriore grave illecito disciplinare di cui al ridetto art. 169 hanno carattere integrativo e non alternativo rispetto all’art. 98 del codice dei contratti, tanto che l’elenco adottato da RFI riguarda fattispecie relative a rapporti e contratti intercorsi unicamente tra essa ed altri operatori economici (mentre l’art. 98 riguarda i rapporti che i singoli operatori economici hanno in corso o hanno coltivato anche con altre stazioni appaltanti);
7.3.2. In ogni caso, nel caso di specie si tratta non solo di un grave illecito disciplinare rilevante ai sensi degli artt. 98 e 169 del codice dei contratti (illecito derivante, come sopra detto, dalla sostanziale interruzione dei controlli sui mezzi e dunque da un grave inadempimento in sede di esecuzione contrattuale) ma anche, se non principalmente nell’ottica di RFI, di un comportamento gravemente pregiudizievole per la sicurezza ferroviaria e mediatamente imputabile anche alla OM per via del nesso di occasionalità necessaria tra incombenze del preposto e danno procurato. Comportamento che ha determinato, più da vicino, la sospensione dal sistema di qualificazione contemplato nell’art. 168 del codice stesso, ossia da un ambito selezionato dal quale sono infatti allontanati – seppure in via temporanea, come nella specie – determinati soggetti che assumono “atteggiamenti allarmanti”;
7.3.3. Di qui il rigetto, altresì, di tale specifica riproposta censura;
7.4. Con il motivo sub 4.4. si evidenzia infine la illegittimità derivata delle due risoluzioni contrattuali disposte “a valle” della ridetta sospensione dal sistema di qualificazione. Il motivo è chiaramente inammissibile in quanto trattasi di aspetti (risoluzione contrattuale) per definizione riservati alla cognizione dell’AGO.
7.5. In conclusione, i motivi riproposti dalla appellata OM debbono tutti essere rigettati.
8. Il secondo motivo di appello è invece infondato dal momento che il provvedimento di esclusione ha evidentemente tenuto in non cale le misure di “autopulizia” effettivamente adottate sia son il licenziamento del responsabile, sia con l’istituzione di un organismo di vigilanza che prima non era contemplato e che adesso dovrebbe proprio occuparsi di evitare tali comportamenti devianti. Il provvedimento si limita infatti a ritenere inidonee tali misure, tra l’altro anche tempestivamente adottate, senza tuttavia spiegarne concretamente le ragioni. Osserva in particolare il collegio che:
8.1. OMISSIS risulta avere adottato tale misure di “autopulizia” nel pieno rispetto dell’art. 96, comma 6, del codice dei contratti. Ed infatti:
8.1.1. Si è trattato di provvedimenti concreti che hanno riguardato il “personale” (licenziamento del dirigente preposto ai suddetti controlli) nonché aspetti organizzativi della società stessa mediante istituzione di un organismo di vigilanza, come si evince dal verbale dell’amministratore unico della società del 10 marzo 2025, dotato a sua volta di: a) requisiti di professionalità e indipendenza; b) poteri di accesso alla documentazione aziendale; c) poteri di controllo delle relative attività mediante verifica del modello organizzativo adottato e rispetto delle procedure e delle misure adottate dai vari responsabili;
8.1.2. Le misure sopra indicate risultano avere carattere sufficientemente “riparatorio”, almeno in termini organizzativi, per il futuro dell’attività societaria;
8.1.3. Le misure risultano essere anche tempestivamente adottate dal momento che, all’indomani dell’avvio del procedimento di sospensione (14 gennaio 2025), la società ha agito in termini ragionevoli ossia sufficientemente ravvicinati sia per la sospensione del preposto (14 febbraio 2025, quindi una volta accertato con sufficiente grado di approssimatezza i fatti che sono stati commessi), sia per la istituzione del suddetto organismo di vigilanza (10 marzo 2025) ed il successivo licenziamento del preposto stesso (21 marzo 2025);
8.2. Ebbene, pur a fronte di tale comportamento organizzativo di OM (corretto e tempestivo, come appena detto) RFI si è limitata ad un non liquet, affermando in modo del tutto ellittico che tali misure di autopulizia “non appaiono di per sé idonee a determinare la effettiva prevenzione di ulteriori analoghi accadimenti”. Il tutto senza spiegare le ragioni effettive di tale asserita inidoneità organizzativa e funzionale. Motivazione che avrebbe dovuto a fortiori risultare ancor più stringente ove soltanto si consideri che si trattava non di esclusione da una singola gara ma, piuttosto, di sospensione da un sistema di qualificazione, dunque di sostanziale esclusione da un numero indeterminato di future gare, e ciò con effetti ancor più lesivi nei riguardi della società stessa;
8.3. Per tutte queste ragioni, il secondo motivo di appello deve pertanto essere rigettato dal momento che RFI ha troncato in radice, ma con motivazione alquanto generica e dunque inammissibile, la possibilità concreta di OM di poter neutralizzare gli effetti della propria responsabilità, seppure indiretta, e quindi di poter immobilizzare il giudizio di inaffidabilità e di mancata integrità professionale che ne era già derivato.
9. In conclusione, il ricorso in appello deve essere respinto a cagione del rigetto del secondo motivo che assorbe o meglio supera, in ogni caso, le ragioni poste alla base del primo motivo dal momento che, come più volte detto, le misure di “autopulizia” sono in grado di neutralizzare, in qualche modo, la responsabilità organizzativa di OM e quindi la sua inaffidabilità professionale. Anche i motivi riproposti vanno rigettati per le ragioni di cui al punto 7. Per l’effetto, la sentenza di primo grado va pertanto confermata sebbene con diversa motivazione.
10. Le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti costituite attesa la evidente peculiarità della esaminata vicenda.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta e conferma, con diversa motivazione, la sentenza in epigrafe indicata. Rigetta altresì i motivi riproposti dalla parte appellata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere, Estensore
IL SEGRETARIO
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