Processo amministrativo – Ottemperanza al giudicato – Competenza funzionale inderogabile del giudice che ha emesso la sentenza ottemperanda – La domanda formalmente qualificata come “azione di nullità ex art. 31, comma 4, c.p.a.” che implica la verifica della conformità dell’azione amministrativa al contenuto precettivo del giudicato è una domanda di ottemperanza – I vizi propri dell’atto di riedizione del potere in esecuzione del giudicato conformativo sono inscindibili dalla verifica del rispetto del giudicato e ricadono nella competenza esclusiva del giudice dell’ottemperanza – La conversione dell’azione può essere disposta solo dal giudice dell’ottemperanza
L’attività di riedizione del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, posta in essere dalla stazione appaltante in esecuzione di una pronuncia giurisdizionale che ha fissato specifici criteri istruttori e parametri valutativi, non costituisce un atto amministrativo autonomo ma un atto di attuazione del giudicato.
Ne consegue che la cognizione su ogni vizio del nuovo provvedimento — sia esso qualificato come nullità per elusione del giudicato ex art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, ovvero come vizio proprio per eccesso di potere o violazione delle norme di gara — spetta in via funzionale ed esclusiva al giudice dell’ottemperanza, in quanto la verifica della correttezza del rinnovato giudizio di anomalia presuppone necessariamente lo scrutinio sulla conformità dell’agire amministrativo al vincolo conformativo derivante dalla sentenza ottemperanda.
La competenza funzionale del giudice dell’ottemperanza è «inderogabile e non può essere surrogata dalla competenza cognitoria» (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2/2013; Cons. Stato, Sez. IV, n. 7460/2023). Non è determinante la qualificazione formale operata dalla parte ricorrente — “azione di nullità ex art. 31, comma 4, c.p.a.” — «bensì il contenuto effettivo della domanda»: quando questa implica «necessariamente la verifica della conformità dell’agire amministrativo al contenuto precettivo del giudicato, si tratta nella sostanza di una domanda di ottemperanza». I vizi propri dell’atto di riedizione del potere adottato in esecuzione di un giudicato conformativo sono inscindibili dal profilo dell’elusione del giudicato: «entrambi chiedono al giudice di stabilire se le nuove giustificazioni soddisfino i criteri fissati dalla sentenza ottemperanda», con la conseguenza che la cognizione spetta unitariamente al giudice dell’ottemperanza. «La conversione dell’azione può essere disposta dal giudice dell’ottemperanza e non viceversa» (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2/2013): l’art. 14, comma 3, c.p.a. assegna al giudice dell’ottemperanza la cognizione su «tutte le questioni relative all’ottemperanza», compresi i vizi propri che — in assenza del giudicato — avrebbero potuto essere dedotti in sede cognitoria ordinaria. La mancanza di un giudizio di ottemperanza già incardinato presso il giudice competente non fonda la competenza del giudice cognitorio: essa attiene all’onere della parte di instaurare tale giudizio.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7224/2025, aveva annullato un’aggiudicazione disponendo la riedizione del subprocedimento di verifica dell’anomalia con specifici requisiti istruttori. L’INPS aveva rinnovato il procedimento e riaggiudicato alla stessa operatrice. La seconda classificata aveva impugnato dinanzi al TAR qualificando il primo motivo come “azione di nullità ex art. 31, comma 4, c.p.a.” per elusione del giudicato e il secondo come censura dei vizi propri della rinnovata verifica di anomalia. INPS e aggiudicataria avevano eccepito l’incompetenza funzionale del TAR in favore del Consiglio di Stato quale giudice dell’ottemperanza.
2) La decisione
Il TAR dichiarava la propria incompetenza funzionale sull’intero ricorso e disponeva la trasmissione degli atti al Consiglio di Stato. Quanto al primo motivo: la qualificazione formale come “azione di nullità” non modifica la sostanza della domanda, che implica la verifica del rispetto del giudicato. Quanto al secondo motivo: i vizi propri della riedizione del potere e il profilo dell’elusione del giudicato condividono un identico nucleo di accertamento e sono inscindibili; il giudice dell’ottemperanza ha cognizione unitaria di entrambi. La sentenza di appello n. 7224/2025 non era mera conferma di quella di primo grado ma aveva contenuto conformativo autonomo.
3) L’esito
Il TAR dichiarava la propria incompetenza funzionale, disponeva la trasmissione al Consiglio di Stato e compensava le spese.
Pubblicato il 29/05/2026
N. 10059/2026 REG.PROV.COLL.
N. 01572/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1572 del 2026, proposto da OMISSIS Coop. Soc., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG A01D6CE605, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudio Giangiacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Inps – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniela Anziano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la corretta attuazione
della sentenza del Consiglio di Stato n. 7224 del 5 settembre 2025
nonché per la declaratoria di nullità o, in subordine, per l’annullamento
della determinazione n. RS30 2025/00823/2025 del 29.12.2025, comunicata a mezzo pec il 31.12.2025 con la quale l’INPS ha provveduto all’aggiudicazione alla coop. OMISSIS della gestione dei “Servizi socio-educativi, portierato h24, guardiania, centralino, assistenza infermieristica e trasporto passeggeri presso i Convitti;
dell’Inps “Principe di Piemonte” di Anagni (FR) Lotto 1, “Regina Elena” di Sansepolcro (AR) Lotto 2, “Santa Caterina” di Arezzo Lotto 3, “Luigi Sturzo” di Caltagirone (CT) Lotto 4 e Convitto “Unificato” di Spoleto (PG) Lotto 5” relativamente all’aggiudicazione del lotto 2 (all.1)
degli atti e comunicazioni inerenti il procedimento di verifica di congruità dell’offerta;
della nota del R.U.P. del 29.10.2025 (all. 2) con la quale al termine del procedimento di riedizione del sub procedimento di verifica dell’anomalia valutava positivamente le giustificazioni fornite da OMISSIS nonché per quanto possa occorrere delle giustificazioni fornite da OMISSIS (all. 3) e di tutti gli atti, anche non conosciuti, precedenti o conseguenti
nonché per il riconoscimento del diritto della ricorrente alla aggiudicazione della gara e dell’esclusione de OMISSIS dalla gara;
nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 121 e 122 c.p.a. e del subentro della ricorrente nello stesso;
nonché in via subordinata per la condanna al risarcimento del danno subito dalla ricorrente per responsabilità della p.a.
Visto l’art. 72 cod. proc. amm.;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di OMISSIS Società Cooperativa Sociale e di Inps – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2026 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato in data 30 gennaio 2026 e depositato in data 5 febbraio 2026, la cooperativa OMISSIS (già R.T.I. OMISSIS, oggi fusa in OMISSIS Cooperativa Sociale) ha adito questo Tribunale per la corretta attuazione della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, 5 settembre 2025 n. 7224, passata in giudicato, nonché per la declaratoria di nullità e/o l’annullamento della determinazione INPS n. RS30 2025/00823/2025 del 29 dicembre 2025, con cui l’Istituto previdenziale ha nuovamente aggiudicato alla cooperativa OMISSIS il lotto n. 2, avente ad oggetto l’affidamento in gestione dei servizi socio-educativi, portierato H24, guardiania, centralino, assistenza infermieristica e trasporto passeggeri presso i Convitti dell’Istituto (Convitto “Regina Elena” di Sansepolcro, provincia di Arezzo), per un importo triennale a base d’asta di euro 6.102.097,61, con il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti all’offerta tecnica, 30 all’offerta economica).
2. Il ricorso risulta articolato in due motivi:
I. Nullità dei provvedimenti impugnati per violazione e/o elusione della sentenza del Consiglio di Stato n. 7224/2025; violazione art. 21 septies l. n. 241/90 per elusione del giudicato; eccesso di potere per carenza assoluta di istruttoria;
Parte ricorrente qualifica come azione di accertamento della nullità ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a. il rimedio spiegato avverso i provvedimenti che, invero, risultano gravati per violazione e/o elusione della sentenza n. 7224/2025, ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990, per avere la stazione appaltante accettato giustificazioni di fatto identiche a quelle già ritenute inidonee dal Consiglio di Stato, senza effettuare una reale e rigorosa istruttoria nel merito.
II. Violazione dell’art. 110 d.lgs. n. 36/2023; eccesso di potere; carenza assoluta di istruttoria e di motivazione, illogicità ed erroneità manifesta della valutazione di anomalia dell’offerta; eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione delle giustificazioni; anomalia costi della manodopera; insostenibilità palese incongruità e mancanza di serietà dell’offerta economica, irragionevolezza, l’illogicità e contraddittorietà del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta; violazione del CCNL cooperative sociali; violazione degli artt.11,108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023.
In sintesi, si contesta che le “statistiche” fornite da OMISSIS:
– provenissero da soggetto giuridicamente diverso (l’ausiliaria Il Colibrì), con diverso CCNL applicato (Aninsei anziché cooperative sociali) e diversi istituti normativi incidenti sul monte ore non lavorato;
– si basassero su un campione temporale insufficiente (anni 2021-2022, caratterizzati dalle distorsioni pandemiche);
– mostrassero una variabilità interna incompatibile con la nozione stessa di statistica;
– fossero smentite dalle stesse buste paga allegate, dalle quali — secondo l’analisi dello Studio Falciani — emergerebbe, per il 2022, un tasso di assenteismo reale del 23,25%, superiore alla soglia ministeriale del 21,66%, con conseguente offerta in perdita.
4. L’Istituto previdenziale e OMISSIS si costituivano in giudizio ed eccepivano, in via preliminare, l’incompetenza funzionale di questo Tribunale, in quanto il ricorso — o quantomeno il primo motivo — aveva natura di ricorso per l’ottemperanza al giudicato del Consiglio di Stato, con conseguente competenza esclusiva del Consiglio di Stato medesimo ai sensi degli artt. 113 comma 1 e 14 comma 3 c.p.a.
5. In prossimità dell’udienza pubblica del 27 maggio 2026, OMISSIS depositava apposita memoria illustrativa, insistendo sull’autonomia del primo motivo quale azione di accertamento della nullità ai sensi dell’art. 31 comma 4 c.p.a. (e non quale domanda di ottemperanza), e svolgendo ulteriori argomentazioni nel merito del secondo motivo.
6. L’Istituto previdenziale depositava una memoria difensiva datata 11 maggio 2026, ribadendo in via pregiudiziale l’eccezione di incompetenza funzionale, chiedendo in via subordinata la sospensione del giudizio ex art. 79 c.p.a. in attesa dell’eventuale instaurazione del giudizio di ottemperanza, e concludendo in via gradata per il rigetto del ricorso.
7. All’udienza pubblica del 27 maggio 2026 il Collegio ha trattenuto il ricorso in decisione e la parte ricorrente ha chiesto la pubblicazione anticipata del dispositivo della sentenza.
8. In via pregiudiziale, il Collegio è chiamato a definire la propria competenza funzionale in relazione all’azione proposta da OMISSIS, questione sollevata sia dall’Istituto previdenziale sia dalla controinteressata OMISSIS.
La questione assume carattere indefettibilmente preliminare.
Secondo il costante insegnamento della giurisprudenza amministrativa, la competenza funzionale del giudice dell’ottemperanza è inderogabile e non può essere surrogata dalla competenza cognitoria, atteso che soltanto il giudice dell’ottemperanza è investito dei poteri necessari a scrutinare il rispetto del giudicato e a rimediare alle sue violazioni (Cons. Stato, ad. plen., n. 2/2013; Cons. Stato, sez. IV, n. 7460/2023).
La verifica della competenza precede pertanto qualsiasi esame nel merito.
9. OMISSIS afferma di proporre, con il primo motivo, un’azione di accertamento della nullità ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a. in relazione all’art. 21-septies della legge n. 241/1990, e non un ricorso per l’ottemperanza ai sensi degli artt. 112 e seguenti del c.p.a.
Sostiene, in sostanza, che la competenza del giudice cognitorio ordinario (questo Tribunale) sarebbe preservata quante volte l’azione sia qualificata come domanda di nullità dell’atto amministrativo, indipendentemente dalla circostanza che il vizio dedotto consista nella violazione di un precedente giudicato.
L’argomento non può essere condiviso.
10. Ai sensi dell’art. 112, comma 1, c.p.a., il giudizio di ottemperanza si propone con ricorso al giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta, ovvero, nel caso di sentenze del Consiglio di Stato, direttamente innanzi al Consiglio di Stato.
L’art. 113, comma 1, c.p.a. stabilisce che la competenza a conoscere del giudizio di ottemperanza si radica “in capo al giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta”.
L’art. 14, comma 3, c.p.a. qualifica tale competenza come funzionale, attribuendo al giudice dell’ottemperanza la cognizione su “tutte le questioni relative all’ottemperanza”.
Ne consegue che la cognizione delle questioni di ottemperanza relative a una sentenza del Consiglio di Stato appartiene in via esclusiva e funzionalmente inderogabile al Consiglio di Stato stesso, con preclusione di qualunque forma di deroga convenzionale o processuale.
11. Come chiarito dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la decisione n. 2 del 15 gennaio 2013, «la conversione dell’azione può essere disposta dal giudice dell’ottemperanza e non viceversa». In forza di tale principio, quando l’interessato propone dinanzi al giudice cognitorio ordinario una domanda il cui contenuto sostanziale — quale che sia la veste formale prescelta — si risolve nel controllo sull’esecuzione di un giudicato, il giudice cognitorio non può trattenere la causa ma deve rimetterla al giudice dell’ottemperanza, unico munito di competenza funzionale.
Non è quindi determinante la qualificazione formale operata dal ricorrente — “azione di nullità ex art. 31 co. 4 c.p.a.” — bensì il contenuto effettivo della domanda.
12. Orbene, il primo motivo del ricorso mira a ottenere l’accertamento che la stazione appaltante, nell’attività di riedizione del potere nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, abbia riproposto le stesse giustificazioni già ritenute inidonee dalla sentenza n. 7224/2025 del Consiglio di Stato, senza effettuare l’approfondita istruttoria prescritta dalla medesima sentenza.
La doglianza implica, quindi, necessariamente, la verifica della conformità dell’agire amministrativo al contenuto precettivo del giudicato; si tratta nella sostanza di una domanda di ottemperanza.
13. Né rileva in senso contrario il richiamo operato da OMISSIS all’art. 112, comma 1, secondo periodo, c.p.a., che attribuisce al T.A.R. la competenza per l’ottemperanza ai propri provvedimenti confermati in appello con motivazione avente «lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado».
La sentenza n. 7224/2025 del Consiglio di Stato ha parzialmente riformato la sentenza n. 20366/2024 di questa sezione, con l’ovvia conseguenza che il contenuto conformativo della sentenza di secondo grado è autonomo rispetto a quello della sentenza di primo grado e non ne costituisce mera confirmatio.
Il giudice competente per l’ottemperanza alla sentenza n. 7224/2025 è pertanto il Consiglio di Stato.
14. Rimane da stabilire se, una volta accertata la propria incompetenza funzionale sul primo motivo, questo Tribunale possa trattenere la cognizione del secondo motivo — avente ad oggetto i vizi propri del rinnovato giudizio di anomalia — in quanto autonomamente radicato nella competenza cognitoria ordinaria.
Il Collegio ritiene che neppure il secondo motivo possa essere trattenuto, e che la competenza funzionale debba essere declinata in modo integrale.
Il secondo motivo del ricorso censura l’operato del R.U.P. nella riedizione del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta di OMISSIS per il lotto n. 2.
Tuttavia, tale riedizione non è atto amministrativo autonomo: è l’atto con cui la stazione appaltante ha dato esecuzione al giudicato conformativo della sentenza n. 7224/2025, la quale aveva annullato la precedente aggiudicazione «ai fini della riedizione del sub-procedimento di verifica dell’anomalia», indicando espressamente i parametri istruttori che il R.U.P. avrebbe dovuto rispettare.
Valutare se la riedizione sia stata condotta correttamente o in modo viziato — in particolare se le giustificazioni di OMISSIS sullo scostamento del divisore orario e sulla previdenza complementare soddisfino i requisiti di rigore probatorio prescritti dal Consiglio di Stato — equivale necessariamente a verificare il rispetto del contenuto conformativo del giudicato.
I vizi propri dedotti con il secondo motivo e il vizio di elusione del giudicato denunciato con il primo motivo condividono un identico nucleo di accertamento: entrambi chiedono al giudice di stabilire se le nuove giustificazioni di OMISSIS, e in particolare la metodologia impiegata per giustificare il divisore 1.692,90, soddisfino i criteri fissati dalla sentenza ottemperanda.
15. L’inscindibilità tra il profilo dell’elusione del giudicato e i vizi propri dell’attività di riesercizio del pubblico potere è confermata dalla stessa pronuncia dell’adunanza plenaria n. 2/2013, che assegna al giudice dell’ottemperanza la cognizione unitaria di tutti i vizi del nuovo provvedimento emesso a seguito di giudicato, compresi quelli che — in assenza del giudicato — avrebbero potuto essere dedotti in sede cognitoria ordinaria.
Tale scelta sistematica risponde a una precisa ratio, ovvero evitare che l’azione amministrativa successiva al giudicato sia soggetta a un doppio scrutinio, eventualmente contrastante, da parte del giudice cognitorio e del giudice dell’ottemperanza.
16. Non incide su tali coordinate tracciate la circostanza — pure segnalata dall’INPS — che, a differenza di quanto accade per il lotto n. 3 (oggetto del parallelo giudizio R.G. 1566/2026), per il lotto n. 2 non sia ad oggi pendente un autonomo ricorso per l’ottemperanza innanzi al Consiglio di Stato.
La mancanza di un giudizio di ottemperanza già incardinato presso il giudice competente non può fondare la competenza funzionale di questo Tribunale: essa attiene alla possibilità — e all’onere — per la parte ricorrente di instaurare tale giudizio, non alla competenza del giudice adito.
La declaratoria di incompetenza funzionale e la contestuale trasmissione degli atti al Consiglio di Stato costituiscono, in questo senso, anche un necessario impulso alla corretta instaurazione del giudizio di ottemperanza.
17. Ai sensi degli artt. 14, comma, 3 e 113, comma 1, c.p.a., il Tribunale, rilevata la propria incompetenza funzionale in relazione all’intero ricorso, dispone la trasmissione degli atti al Consiglio di Stato, quale giudice dell’ottemperanza funzionalmente competente a conoscere sia delle domande di accertamento della nullità/elusione del giudicato (di cui al primo motivo), sia dei vizi propri della riedizione del sub-procedimento di verifica dell’anomalia (di cui al secondo motivo), stante l’inestricabile connessione di questi ultimi con il contenuto conformativo della sentenza n. 7224/2025.
18. Il Consiglio di Stato, nel definire il giudizio di ottemperanza, applicherà — nel caso di accoglimento della domanda di nullità degli atti — la previsione dell’art. 114, comma 4, lett. b) del c.p.a., mentre nel caso di rigetto della domanda di nullità, opererà la conversione dell’azione ai fini della cognizione dei vizi propri, conformemente a quanto prefigurato dalla storica pronuncia dell’adunanza plenaria n. 2/2013.
19. La complessità delle questioni processuali trattate giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
1) dichiara la propria incompetenza funzionale a conoscere del ricorso iscritto al n. R.G. 1572/2026, in ragione della competenza esclusiva del Consiglio di Stato, quale giudice dell’ottemperanza alla sentenza n. 7224/2025;
2) dispone la trasmissione degli atti al Consiglio di Stato ai sensi degli artt. 14, comma 3 e 113, comma 1, c.p.a.;
3) spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Savoia, Presidente
Francesco Elefante, Consigliere
Ida Tascone, Primo Referendario, Estensore
IL SEGRETARIO
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