Le Osservazioni Conclusive adottate dal Comitato contro la tortura (CAT) sul rapporto dell’Italia mostrano come il controllo internazionale dei diritti umani si concentri sempre più sulla verifica degli effetti concreti delle politiche pubbliche, soprattutto nei contesti caratterizzati da vulnerabilità istituzionale e limitazione della libertà personale. Le concluding observations assumono una funzione non solo valutativa, ma anche orientativa, individuando criticità strutturali, lacune normative e pratiche amministrative suscettibili di compromettere la tutela effettiva dei diritti garantiti dalla Convenzione.
Introduzione: contesto e temi del dialogo
Nell’aprile 2026, durante la sua 84ª sessione, il Comitato contro la tortura (CAT), l’organo internazionale incaricato di monitorare l’applicazione della Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti (1984), ha esaminato la situazione italiana. L’esame si è svolto sulla base del settimo rapporto periodico presentato dallo Stato italiano ai sensi dell’Art. 19 della Convenzione, nonché degli aggiornamenti successivamente fatti pervenire dal governo, anche in risposta alla lista di domande predisposta dal Comitato. L’ultimo aggiornamento presentato dallo Stato è stato comunicato nel marzo 2026. .
Il dialogo interattivo tra il CAT e la delegazione italiana si è sviluppato attorno ad alcune questioni centrali: la compatibilità dell’art. 613-bis c.p. (delitto di tortura) con la definizione convenzionale di tortura; il sovraffollamento carcerario e il cosiddetto regime 41-bis (restrizioni applicate ai detenuti condannati per mafia e terrorismo); il rispetto del principio di non-refoulement nelle politiche migratorie italiane e la tutela delle persone vulnerabili, incluse vittime di tratta, richiedenti asilo e minori stranieri non accompagnati.
La delegazione italiana era guidata dal Presidente del Comitato interministeriale per i diritti umani, Ministro Plenipotenziario Giovanni Iannuzzi, e composta prevalentemente da alti funzionari dell’amministrazione statale, senza la presenza di componenti ‘politiche’. Vi partecipavano, oltre a rappresentanti del Comitato Interministeriale per i Diritti Umani (CIDU) e della Missione Permanente d’Italia presso le Nazioni Unite a Ginevra, esponenti dei ministeri di Giustizia (amministrazione penitenziaria), Interno (sicurezza), Salute, Infrastrutture e trasporti (guardia costiera),.
L’esame è stato accompagnato da un ampio coinvolgimento di stakeholders istituzionali e della società civile. Sono state depositate oltre 10 comunicazioni scritte provenienti da organizzazioni non governative (tra gli altri:Italian Disability Forum , MAAT for Peace, Development and Human Rights, Refugee Rights Europe, REST, Antigone Onlus e Tripla Difesa Onlus Guardie) e Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale.
Il presente contributo analizza i principali temi emersi dal dialogo, alla luce delle Osservazioni Conclusive del Comitato, pubblicate in versione non definitiva il 1 maggio 2026. L’analisi si sofferma in particolare su alcune criticità sollevate dal Comitato che costituiscono non soltanto episodi di mancata attuazione degli obblighi convenzional, ma anche limiti strutturali delle politiche attuate dall’Italia contro la tortura e i trattamenti inumani.
Il reato di tortura e gli obblighi internazionali dell’Italia
Uno dei principali temi affrontati dal CAT riguarda la disciplina del reato di tortura, introdotta nel Codice penale (art. 613-bis c.p.) con la legge n. 110 del 2017. Nell’ordinamento italiano, infatti, la partecipazione di funzionari pubblici non è un elemento necessario del reato, bensì una circostanza aggravante (art. 613-bis, secondo comma). Il Comitato ha espresso perplessità sulla compatibilità della norma con l’articolo 1 della CAT. Nell’impostazione della Convenzione, la tortura è infatti strettamente collegata all’abuso del potere pubblico e alla responsabilità di funzionari statali o di soggetti che agiscono con il loro consenso.
Le criticità non riguardano soltanto la definizione normativa, ma anche la sua concreta applicazione. Come segnalato, tra gli altri, nel rapporto presentato da MAAT for Peace, Development and Human Rights, la struttura del reato renderebbe difficile perseguire efficacemente alcuni fatti, poiché richiede la dimostrazione di più condotte o di un trattamento degradante continuato. Alla luce di tali criticità, il Comitato nelle concluding observations, ha raccomandato all’Italia di adeguare la disciplina del reato di tortura agli standard internazionali, eliminando inoltre qualsiasi limite prescrizionale per tale crimine.
Sistema penitenziario e tutela dei diritti fondamentali
Le concluding observations dedicano ampio spazio alle condizioni del sistema penitenziario italiano. Secondo i dati richiamati durante la sessione, alla fine del 2025 la popolazione carceraria aveva raggiunto le 63.499 persone detenute, allo stesso tempo si sono registrati 77 suicidi e 254 decessi complessive in detenzione (v. Annuario 2026). La delegazione italiana ha definito il sovraffollamento un problema “storico e strutturale”, annunciando un piano di investimenti pari a circa 900 milioni di euro destinato all’ampliamento delle strutture penitenziarie e alla creazione di 10.000 nuovi posti entro il 2027.
Le osservazioni formulate dal CAT riflettono un orientamento consolidato nel diritto internazionale dei diritti umani, secondo cui il rischio di trattamenti inumani o degradanti può derivare anche da condizioni materiali di detenzione caratterizzate da sovraffollamento, insufficiente assistenza sanitaria e limitato supporto psicologico.
Particolare attenzione è stata dedicata anche al regime speciale del 41-bis e all’uso dell’isolamento disciplinare. Il Comitato ha richiamato gli standard previsti dalle Nelson Mandela Rules, ricordando che forme prolungate di isolamento possono produrre effetti gravemente lesivi sull’equilibrio psicologico dei detenuti. Pertanto, ha richiamato la necessità che le relative misure rispettino i principi di proporzionalità, controllo giurisdizionale e tutela dell’integrità psicofisica della persona detenuta. La delegazione italiana ha precisato che l’isolamento disciplinare ordinario non può superare i 15 giorni e che sono previsti controlli medici quotidiani.
Le organizzazioni non governative e il Garante nazionale delle persone private della libertà personale hanno tuttavia segnalato criticità persistenti: utilizzo delle cosiddette celle lisce, assenza di codici identificativi sulle uniformi della polizia penitenziaria e difficoltà nella documentazione delle lesioni riportate dai detenuti. Tra gli elementi positivamente valutati dal Comitato figura l’assenza di decessi negli istituti penali minorili. Su questo piano, il Comitato richiama la necessità di affrontare il sovraffollamento carcerario e di limitare il ricorso ai regimi detentivi speciali e all’isolamento prolungato; da utilizzare solo in casi eccezionali e per periodi strettamente necessari.
Politiche migratorie, non-refoulement ed esternalizzazione delle frontiere
Il baricentro geopolitico del monitoraggio del CAT riguarda le politiche migratorie italiane e, in particolare, la cooperazione con la Libia e il trasferimento di migranti nei centri in Albania.
Nel caso del memorandum Italia-Libia, il Comitato ha richiamato il rischio di violazione del principio di non-refoulement (divieto di respingimento verso Paesi a rischio tortura), previsto dall’art. 3 CAT. Secondo il Comitato, il sostegno finanziario e operativo fornito alla Guardia Costiera libica può comportare una forma di responsabilità internazionale indiretta, nella misura in cui contribuisce al trasferimento di persone verso centri di detenzione nei quali sono documentate torture, violenze sessuali e detenzioni arbitrarie. Analoga attenzione è stata dedicata al protocollo Italia-Albania del 2023. Il Comitato ha chiesto chiarimenti sulla giurisdizione applicabile nei centri destinati ai migranti soccorsi in mare, sull’accesso ai rimedi giurisdizionali e sui meccanismi di controllo indipendente. La delegazione italiana ha sostenuto che all’interno delle strutture continua ad applicarsi la giurisdizione italiana e che sono garantiti il diritto di difesa e la possibilità di richiedere protezione internazionale.
Sul piano interno, il confronto si è concentrato sui Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR), la cui capacità complessiva a livello nazionale è di soli 891 posti, distribuiti in 11 strutture. I dossier richiamano la sentenza n. 7839/2025 del Consiglio di Stato, che ha parzialmente annullato i capitolati d’appalto ministeriali a causa di gravi carenze nell’assistenza sanitaria e nella prevenzione del rischio suicidario. Secondo gli esperti, le valutazioni mediche di idoneità al trattenimento rimangono formalità accelerate, spesso eseguite alla presenza della polizia e senza mediatori culturali, escludendo così la rilevazione precoce di vulnerabilità psichiche o di passati traumi da tortura.
Accanto a tali criticità, la delegazione italiana ha richiamato l’aggiornamento nel 2025 del Vademecum operativo per la presa in carico dei minori stranieri non accompagnati, elaborato con il supporto di EUAA, UNHCR, OIM e UNICEF. Il documento prevede procedure multidisciplinari per l’identificazione delle vulnerabilità e il coinvolgimento di psicologi dell’età evolutiva e mediatori culturali nei percorsi di accoglienza. Anche su questo piano, il CAT ha raccomandato all’Italia di istituire meccanismi indipendenti di monitoraggio delle condizioni dei migranti intercettati o trasferiti, nonché di garantire nei centri in Albania un accesso effettivo all’assistenza legale, ai rimedi giurisdizionali e a forme indipendenti di supervisione.
Centri di accoglienza, vulnerabilità dei migranti e limiti della protezione effettiva
Le criticità relative alla gestione delle migrazioni emergono anche con riferimento al sistema italiano di accoglienza e detenzione amministrativa. Nei documenti trasmessi al CAT, diverse organizzazioni non governative hanno evidenziato le difficoltà dei CAS (Centri di Accoglienza straordinaria) e del sistema SAI (Sistema di Accoglienza e Integrazione) nell’identificazione e nella presa in carico delle persone vulnerabili, in particolare delle vittime di tortura, tratta e violenza sessuale.
Secondo il rapporto RESST, i nuovi capitolati ministeriali adottati nel 2024 hanno ridotto drasticamente i tempi di assistenza per ciascun ospite. Nei grandi centri collettivi da 900 posti, una persona avrebbe teoricamente accesso a circa 1,52 minuti al giorno di assistenza sociale e a meno di un minuto di assistenza medica; negli hotspot di primo sbarco, il tempo disponibile per un assistente sociale scenderebbe a circa 26 secondi per persona.
Un ulteriore blocco è di natura amministrativa: l’Italia ha recepito l’Art. 14 della Convenzione tramite le Linee Guida del Ministero della Salute del 2017 per la presa in carico delle vittime di tortura, ma la sanità è materia regionale. Ad oggi, solo tre Regioni (Lazio, Toscana e Piemonte) le hanno formalmente attuate, frammentando la continuità terapeutica sul territorio.
Il Comitato, nelle concluding observations richiama l’Italia a potenziare i meccanismi investigativi indipendenti nei casi di tortura e maltrattamenti, garantire alle vittime adeguate forme di riparazione e riabilitazione, in linea con l’art 14 CAT. In tale prospettiva, assume particolare rilievo il riferimento all’Istanbul Protocol, quale strumento essenziale per la documentazione medico-legale della tortura.
Violenza di genere e monitoraggio istituzionale: prevenzione, raccolta dati e tutela delle vittime
Le politiche di contrasto alla violenza di genere sono state oggetto di un dettagliato bilancio documentale da parte delle autorità italiane, che registrano un forte incremento delle risorse destinate alla rete territoriale (108,7 milioni di euro stanziati a fine 2025 per 415 centri antiviolenza e 528 case rifugio). L’evoluzione normativa italiana ha portato, tra l’altro, all’introduzione della Legge n. 181 del 2 dicembre 2025, che ha inserito nel Codice penale il femminicidio come reato autonomo e specifico, punito con l’ergastolo se commesso come atto di odio, sottomissione o dominio basato sul genere.
Sul piano metodologico e della trasparenza, il governo ha sottolineato il potenziamento dei sistemi di raccolta dati e monitoraggio statistico dei fenomeni di violenza di genere. In applicazione della Legge n. 53/2022 sulle statistiche della violenza, è stata attivata, a fine 2025, la piattaforma interattiva Datamart “Autore-Vittima” del Ministero della Giustizia, per la classificazione automatica dei procedimenti e il monitoraggio in tempo reale delle misure cautelari. Il sistema consente inoltre analisi disaggregate per età e nazionalità delle vittime. Il monitoraggio statistico è stato inoltre collegato all’analisi della vittimizzazione secondaria, ossia il rischio che le vittime subiscano ulteriori conseguenze traumatiche durante il percorso giudiziario e istituzionale.
La Polizia di Stato ha sviluppato una rete di protocolli territoriali per la presa in carico delle persone sottoposte ad ammonimento del Questore per comportamenti violenti o persecutori. Alla fine del 2025 risultavano attivi 124 protocolli locali, con il coinvolgimento di servizi sociali, aziende sanitarie e centri specializzati nel trattamento degli autori di violenza, con l’obiettivo di ridurre il rischio di recidiva.
Conclusioni: monitoraggio internazionale e tutela sostanziale
L’impianto complessivo delle relazioni mette in luce un paradosso strutturale: l’Italia risponde ai trattati internazionali costruendo una solida compliance formale — fatta di leggi, linee guida ministeriali, dashboard statistici e protocolli di intesa — a cui però non corrisponde una tutela sostanziale efficace e omogenea.
Le concluding observations si chiudono con l’attivazione della procedura di follow-up: il Comitato ha richiesto all’Italia di fornire entro il 1° maggio 2027 informazioni dettagliate sulle misure adottate in materia di non-refoulement, esternalizzazione delle procedure di asilo, condizioni di detenzione e regimi detentivi speciali, confermando così la volontà di monitorare in modo continuativo l’effettiva attuazione delle garanzie previste dalla Convenzione contro la tortura in questi specifici ambiti.
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