Massimario appalti numero 20 del 29 maggio 2026

Contratti pubblici – Soccorso istruttorio
TAR Puglia – Bari (sez. I) sentenza 18 maggio 2026, n. 579

1. Contratti pubblici – Soccorso istruttorio – Mancato riscontro nel termine perentorio: esclusione automatica ex art. 101, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 – Nessun margine di valutazione discrezionale della stazione appaltante sulle ragioni dell’inadempimento – Irrilevanza dell’errore nell’utilizzo dello strumento telematico
2. Contratti pubblici – Soccorso istruttorio – Omessa allegazione del documento attestante il pagamento dell’imposta di bollo: rientra tra la documentazione soccorribile sia come soccorso integrativo sia come soccorso sanante – L’esclusione è fondata sul mancato riscontro al soccorso e non sull’irregolarità fiscale in sé
3. Contratti pubblici – Imposta di bollo – Domanda di partecipazione a procedura aperta: soggetta a imposta di bollo ex art. 3 Tariffa allegata al d.P.R. n. 642/1972 – L’esenzione si applica solo alle manifestazioni di interesse nelle procedure negoziate e nelle indagini di mercato
4. Contratti pubblici – Notifica del soccorso istruttorio tramite PEC con link di accesso alla piattaforma telematica: valida – Il mancato riscontro è imputabile all’operatore quando la PEC risulta regolarmente accettata e consegnata all’indirizzo aziendale 
1. «L’esclusione sancita dall’art. 101, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 (“L’operatore economico che non adempie alle richieste della stazione appaltante nel termine stabilito è escluso dalla procedura di gara”) scatta automaticamente nel caso di mancato rispetto del termine perentorio ivi previsto, senza lasciare alcun margine di valutazione discrezionale alla stazione appaltante, in specie con riguardo alle ragioni dell’inadempimento; di conseguenza, tali ragioni — purché imputabili all’operatore economico, pure nel caso di mero errore nell’utilizzazione dello strumento telematico — sono irrilevanti al fine di evitare l’esclusione» (Cons. Stato, Sez. V, n. 3536/2026). L’integrazione documentale tramite soccorso istruttorio «non mira soltanto al recupero di un tributo, ma alla verifica della diligenza e della regolarità della partecipazione del concorrente entro termini perentori posti a garanzia della celerità della procedura e della par condicio, con conseguente irrilevanza dell’avvenuto pagamento tardivo dell’imposta».
«l’esclusione sancita dall’art. 101, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 scatta automaticamente nel caso di mancato rispetto del termine perentorio ivi previsto, senza lasciare alcun margine di valutazione discrezionale alla stazione appaltante, in specie con riguardo alle ragioni dell’inadempimento; di conseguenza, tali ragioni — purché imputabili all’operatore economico, pure nel caso di mero errore nell’utilizzazione dello strumento telematico — sono irrilevanti al fine di evitare l’esclusione» (motivazione, con citazione di Cons. Stato, Sez. V, n. 3536/2026)
«la chiesta integrazione documentale tramite soccorso istruttorio non mira soltanto al recupero di un tributo, ma alla verifica della diligenza e della regolarità della partecipazione del concorrente entro termini perentori posti a garanzia della celerità della procedura e della par condicio, con conseguente irrilevanza dell’avvenuto pagamento tardivo dell’imposta» (motivazione)

2. «L’omesso pagamento dell’imposta di bollo e la mancata allegazione di un documento che, ai sensi dell’art. 15 della lex specialis, deve essere inserito nella documentazione amministrativa, rientra pienamente tra la documentazione soccorribile, tanto ai sensi dell’art. 101, co. 1, lett. a), c.d. soccorso integrativo o completivo, quanto ai sensi dell’art. 101, co. 1, lett. b), c.d. soccorso integrativo sanante». «Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’esclusione è stata disposta ai sensi dell’art. 101, comma 2, del codice e non per l’irregolarità fiscale tout court»: la stazione appaltante ha correttamente attivato il soccorso istruttorio e disposto l’esclusione solo a fronte del mancato riscontro nel termine perentorio.
«l’omesso pagamento dell’imposta di bollo e la mancata allegazione di un documento che, ai sensi dell’art. 15 della lex specialis, deve essere inserito nella documentazione amministrativa, rientra pienamente tra la documentazione soccorribile, tanto ai sensi dell’art. 101, co. 1, lett. a), c.d. soccorso integrativo o completivo, quanto ai sensi dell’art. 101, co. 1, lett. b), c.d. soccorso integrativo sanante» (motivazione)
«contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’esclusione è stata disposta ai sensi dell’art. 101, comma 2, del codice e non per l’irregolarità fiscale tout court» (motivazione)

3. «Come chiarito dall’Agenzia delle Entrate, la domanda di partecipazione a procedure aperte è soggetta a imposta di bollo ai sensi dell’art. 3 della Tariffa, Parte Prima, allegata al d.P.R. n. 642/1972 (risposta a interpello n. 347 del 2021), essendo limitata l’esenzione invocata dalla ricorrente alle sole manifestazioni di interesse nelle procedure negoziate o nelle indagini di mercato (Risoluzione dell’Agenzia delle Entrate n. 7/E/2021 e risposta all’interpello n. 906-101/2019)».
«la domanda di partecipazione a procedure aperte è soggetta a imposta di bollo ai sensi dell’art. 3 della Tariffa, Parte Prima, allegata al d.P.R. n. 642/1972 (risposta a interpello n. 347 del 2021), essendo limitata l’esenzione invocata dalla ricorrente alle sole manifestazioni di interesse nelle procedure negoziate o nelle indagini di mercato (Risoluzione dell’Agenzia delle Entrate n. 7/E/2021 e risposta all’interpello n. 906-101/2019)» (motivazione)

4. Il mancato riscontro al soccorso istruttorio è imputabile alla ricorrente quando «la Stazione appaltante ha attivato il relativo sub procedimento sia tramite la Piattaforma sia mediante PEC di notifica all’odierna ricorrente, nella quale ha esplicitato che nell’area personale della Piattaforma vi era una nuova comunicazione, indicando anche il relativo link di accesso» e «la ridetta PEC risulta regolarmente accettata e ricevuta all’indirizzo di PEC aziendale della ricorrente». La comunicazione del soccorso istruttorio effettuata tramite PEC contenente link di accesso all’area riservata della piattaforma è pertanto valida ai fini della decorrenza del termine perentorio per il riscontro.
«il mancato riscontro al soccorso istruttorio è imputabile alla ricorrente in quanto la Stazione appaltante ha attivato il relativo sub procedimento sia tramite la Piattaforma sia mediante PEC di notifica all’odierna ricorrente, nella quale ha esplicitato che nell’area personale della Piattaforma vi era una nuova comunicazione, indicando anche il relativo link di accesso e la ridetta PEC risulta regolarmente accettata e ricevuta all’indirizzo di PEC aziendale della ricorrente» (motivazione)

Difformità tra DGUE e offerta tecnica
TAR Sardegna – Cagliari (sez. I) sentenza 25 maggio 2026, n. 835

1. Contratti pubblici – DGUE: documento amministrativo che attesta i requisiti di partecipazione, non parte dell’offerta – La contraddizione tra DGUE e offerta tecnica in materia di subappalto è sanabile con soccorso istruttorio – Il soccorso istruttorio è vietato solo in relazione all’offerta tecnica ed economica, non al DGUE e alla documentazione amministrativa
2. Contratti pubblici – Valutazione dell’offerta tecnica: espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante – Sindacato giurisdizionale limitato a travOMISSISento di fatto, manifesta irragionevolezza e difetto di motivazione – Il giudice non può sostituire le proprie valutazioni soggettive a quelle della commissione esaminatrice
3. Contratti pubblici – Illecito professionale grave da risoluzione contrattuale – La stazione appaltante non è tenuta a motivare analiticamente le ragioni dell’ammissione del concorrente che ha subito risoluzioni – La motivazione implicita per facta concludentia (ammissione alla gara) è sufficiente – Solo l’esclusione richiede motivazione puntuale – Il principio di fiducia ex art. 2, d.lgs. n. 36/2023 valorizza l’autonomia decisionale della stazione appaltante 

1. Il DGUE «altro non è che un’autodichiarazione preliminare volta a comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione, in sostituzione della documentazione certificativa» e, come tale, «non contribuisce all’espressione della proposta negoziale». Il contenuto del DGUE «spesso si ripete tra una gara e l’altra, il che può far cadere le imprese partecipanti a più gare in errori materiali o refusi nella compilazione dello stesso». Pertanto la scelta della stazione appaltante di «dare prevalenza al contenuto dell’offerta, consentendo la “regolarizzazione formale” del DGUE, è pienamente in linea con tale impostazione di base», alla quale si ispira l’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023, «che, nel dettare la disciplina specifica del soccorso istruttorio, lo vieta (soltanto) in relazione all’offerta tecnica ed economica, consentendolo pienamente, invece, con riferimento al DGUE e alla documentazione amministrativa». La censura relativa alla contraddittorietà dell’offerta è infondata quando la contraddizione si colloca tra il DGUE e l’offerta tecnica, non all’interno dell’offerta stessa.
«il DGUE altro non è che un’autodichiarazione preliminare volta a comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione, in sostituzione della documentazione certificativa e, come tale, non contribuisce all’espressione della proposta negoziale» (in diritto, primo motivo)
«l’art. 101 del d.lgs. 36/2023 vieta [il soccorso istruttorio] (soltanto) in relazione all’offerta tecnica ed economica, consentendolo pienamente, invece, con riferimento al DGUE e alla documentazione amministrativa» (in diritto, primo motivo)

2. La valutazione dell’offerta tecnica «costituisce espressione, da parte della stazione appaltante, di un’estesa discrezionalità tecnica, i cui risultati possono essere sindacati in sede giurisdizionale solo per travOMISSISenti di fatto ovvero per profili di manifesta irragionevolezza e difetto di motivazione, con la conseguente inammissibilità di censure che comportino il superamento di tali limiti, sostanzialmente implicanti un’indebita “sostituzione” delle valutazioni espresse dalla Commissione esaminatrice con valutazioni soggettive del ricorrente prima e del giudice poi» (Cons. Stato, Sez. III, n. 4654/2024; n. 3387/2024). L’organizzazione del lavoro si valuta non soltanto per il numero di squadre utilizzate e per il numero di interventi previsti, ma anche in base ad altri fattori quali la chiarezza della proposta, il sistema di coordinamento, la composizione, i mezzi, la capacità di operare in sicurezza: trattasi di valutazione articolata e multifattoriale. Quando il disciplinare richieda la disponibilità di attrezzature, è sufficiente che il concorrente le indichi nell’offerta senza che sia necessaria la prova della disponibilità immediata, in omaggio ai principi di ragionevolezza e proporzionalità (Cons. Stato, Sez. V, n. 11037/2022).

3. «La scelta della stazione appaltante di ammettere la controinteressata alla procedura senza motivare espressamente sulla rilevanza o meno delle vicende contrattuali indicate nel DGUE va considerata — non già come un’omessa valutazione, bensì — come un implicito giudizio di irrilevanza di quelle vicende contrattuali pregresse». «Qualora non ritenga che la pregressa vicenda abbia inficiato la moralità professionale del concorrente, la stazione appaltante non è tenuta a esplicitare in maniera analitica le ragioni di tale convincimento, potendo la relativa motivazione risultare anche implicitamente o per facta concludentia, cioè con l’ammissione alla gara dell’impresa interessata» (Cons. Stato, Sez. V, n. 8661/2025). «Semmai è il provvedimento di esclusione, fondato sulla valutazione di una gravità tale da elidere l’affidabilità del concorrente, a richiedere un particolare onere motivazionale, essendo, quindi, la stazione appaltante chiamata a motivare puntualmente le esclusioni e non anche le ammissioni» (Cons. Stato, Sez. V, n. 2850/2020). Il principio della fiducia di cui all’art. 2, d.lgs. n. 36/2023 «impone una rilettura della disciplina sul grave illecito professionale che conduce a valorizzare l’autonomia decisionale della stazione appaltante nell’esercizio del relativo potere di valutazione sull’affidabilità o meno del concorrente».
«la scelta della stazione appaltante di ammettere la controinteressata alla procedura senza motivare espressamente sulla rilevanza o meno delle vicende contrattuali indicate nel DGUE della controinteressata va considerata — non già come un’omessa valutazione, bensì — come un implicito giudizio di irrilevanza di quelle vicende contrattuali pregresse» (in diritto, terzo motivo)
«la stazione appaltante è chiamata a motivare puntualmente le esclusioni e non anche le ammissioni» (in diritto, terzo motivo, con citazione di Cons. Stato, Sez. V, n. 2850/2020)

Requisiti delle cooperative
TAR Sardegna – Cagliari (sez. I) sentenza 25 maggio 2026, n. 838

Contratti pubblici – Requisiti di capacità tecnica e professionale – Società cooperativa che partecipa singolarmente alla gara: il servizio eseguito mediante società socie e società consortile costituita per la commessa resta giuridicamente imputabile alla cooperativa – I soci della cooperativa sono “articolazioni organiche del soggetto collettivo” e non soggetti terzi – Non trovano applicazione le disposizioni sulle forme aggregate di partecipazione – Le attestazioni dell’amministrazione committente sono idonee a comprovare il requisito senza necessità di ulteriori approfondimenti istruttori

La società cooperativa «costituisce un autonomo centro di imputazione giuridica e svolge fisiologicamente la propria attività imprenditoriale mediante l’apporto delle imprese socie che ne compongono l’organizzazione mutualistica». L’attività esecutiva svolta dai soci della cooperativa «non integra l’attività di soggetti “terzi” rispetto all’operatore economico concorrente, ma costituisce espressione della sua organizzazione interna». I soci rappresentano «”articolazioni organiche del soggetto collettivo, ossia suoi interna corporis”» (Cons. Stato, Ad. Plen., 20 maggio 2013, n. 14), con la conseguenza che «l’attività da essi svolta nell’ambito delle commesse acquisite dalla cooperativa resta giuridicamente imputabile a quest’ultima». Non si applicano le disposizioni di cui agli artt. 67 e 68, d.lgs. n. 36/2023 — concernenti i meccanismi di qualificazione e imputazione dei requisiti nelle ipotesi di partecipazione in forma aggregata — quando la cooperativa partecipa quale operatore economico singolo. Le attestazioni rilasciate dall’amministrazione committente che certificano il corretto svolgimento del servizio da parte della cooperativa sono «pienamente idonee a comprovare il possesso del requisito di capacità tecnica richiesto dalla lex specialis, né la stazione appaltante era tenuta a svolgere ulteriori approfondimenti istruttori circa le modalità organizzative interne attraverso le quali la cooperativa aveva dato esecuzione alla commessa». Diversamente opinando, «si perverrebbe all’irragionevole conseguenza di negare alla società cooperativa la possibilità di valorizzare esperienze professionali maturate nell’ambito di appalti dalla stessa acquisiti ed eseguiti secondo il proprio fisiologico modello organizzativo».
 
«la società cooperativa costituisce un autonomo centro di imputazione giuridica e svolge fisiologicamente la propria attività imprenditoriale mediante l’apporto delle imprese socie che ne compongono l’organizzazione mutualistica. In tale prospettiva, l’attività esecutiva svolta dai soci della cooperativa non integra l’attività di soggetti “terzi” rispetto all’operatore economico concorrente, ma costituisce espressione della sua organizzazione interna» (§ 1.2.3)
«diversamente opinando, si perverrebbe all’irragionevole conseguenza di negare alla società cooperativa la possibilità di valorizzare esperienze professionali maturate nell’ambito di appalti dalla stessa acquisiti ed eseguiti secondo il proprio fisiologico modello organizzativo, finendo così per disconoscere la stessa funzione economico-sociale del modello cooperativo» (§ 1.2.3)

Servizi di portierato e sorveglianza – Licenza prefettizia
TAR Lazio – Roma (sez. II Ter) sentenza 20 maggio 2026, n. 9395

1. Contratti pubblici – Servizi di portierato e sorveglianza – Licenza prefettizia ex art. 134 TULPS: necessaria quando le prestazioni comprendono passaggi ispettivi con autopattuglia, sopralluoghi ricognitivi e segnalazione alle autorità di pubblica sicurezza – Superamento della distinzione tra vigilanza attiva e passiva: il criterio discriminante è la natura imprenditoriale dell’attività di salvaguardia di beni per conto terzi
2. Contratti pubblici – Licenza prefettizia – Non prevista dalla lex specialis come requisito di partecipazione – Non può essere introdotta per eterointegrazione quando la sua necessità richiede soluzione di questioni interpretative controverse – L’esclusione del concorrente privo di requisito non esplicitato nei documenti di gara viola il principio di parità di trattamento – Il principio di eterointegrazione ex artt. 1339 e 1374 c.c. non opera quando l’esito dell’attività interpretativa non è meramente ricognitivo di un assetto normativo immediatamente chiaro
3. Contratti pubblici – Bando che omette di richiedere la licenza prefettizia per servizi che la necessitano: illegittimo – Annullamento dell’intera procedura con obbligo di riedizione – Il divieto di esclusione del concorrente per requisito non esplicitato non impedisce l’annullamento del bando che avrebbe dovuto prevederlo 

1. La giurisprudenza amministrativa ha tradizionalmente distinto tra «vigilanza attiva», implicante un obbligo di difesa degli immobili e soggetta a licenza prefettizia, e «vigilanza passiva» o portierato, di natura statica e non richiedente autorizzazione. Tuttavia, tale distinzione deve coordinarsi con il più recente orientamento della Cassazione penale, secondo cui «ogni forma di attività imprenditoriale di vigilanza e custodia di beni per conto terzi esige la licenza del prefetto, indipendentemente dalle modalità operative con le quali viene espletata» (Cass. pen., Sez. I, n. 3803/2021), e che «integra la contravvenzione prevista dall’art. 140 TULPS l’attività, non autorizzata da apposita licenza prefettizia, di vigilanza e custodia svolta in forma imprenditoriale, anche senza uso di armi e con la sola finalità di segnalare via radio alle competenti autorità eventuali aggressioni o situazioni di pericolo per le proprietà private» (Cass. pen., Sez. III, n. 1821/2011). Quando il capitolato prevede — oltre ad attività di accoglienza e controllo accessi — «passaggi ispettivi periodici delle aree condominiali interne ed esterne ai siti anche attraverso l’utilizzo di autovettura», «sopralluogo ricognitivo su aree/siti di interesse attraverso un servizio di sorveglianza e controllo saltuario con autovettura» e la trasmissione di ogni segnalazione utile ai fini della sicurezza del sito, le prestazioni richieste «non sono riconducibili al mero servizio di portierato e concretizzano una vera e propria vigilanza privata, trattandosi di compiti finalizzati a garantire la salvaguardia delle aree e degli edifici sottoposti a controllo e che, pertanto, sono di ausilio alle funzioni di tutela della pubblica sicurezza spettanti alle autorità preposte». Il possesso della licenza prefettizia è pertanto necessario per l’esecuzione integrale delle prestazioni.
«ogni forma di attività imprenditoriale di vigilanza e custodia di beni per conto terzi esige la licenza del prefetto, indipendentemente dalle modalità operative con le quali viene espletata. Ne consegue che la mancanza di tale licenza per le attività di vigilanza e custodia di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 134, ne comporta in ogni caso l’illiceità penale a norma dell’art. 140 stesso testo» (§ 3, con citazione di Cass. pen., Sez. I, n. 3803/2021)
«si è in presenza di attività che non sono riconducibili al mero servizio di portierato e che concretizzano una vera e propria vigilanza privata, trattandosi di compiti finalizzati a garantire la salvaguardia delle aree e degli edifici sottoposti a controllo e che, pertanto, sono di ausilio alle funzioni di tutela della pubblica sicurezza spettanti alle autorità preposte» (§ 3)

2. «Non può essere accolta la richiesta di dichiarare l’illegittimità della sola aggiudicazione per difetto della licenza prefettizia in capo all’aggiudicataria», in quanto «tale assunto è in contrasto con il rispetto del principio di parità di trattamento degli operatori economici partecipanti alla gara, che non consente di procedere all’esclusione da una procedura di aggiudicazione di un appalto dell’impresa che non ha adempiuto a un obbligo non espressamente risultante dai documenti di gara e la cui esistenza si può desumere esclusivamente attraverso un’attività interpretativa della normativa primaria svolta in via giurisprudenziale, nei casi in cui l’esito di tale attività interpretativa non sia meramente ricognitivo di un assetto normativo immediatamente chiaro, ma esiga la soluzione di questioni controverse» (richiamando CGUE, C-27/15, Pizzo). Il principio di eterointegrazione ricavabile dagli artt. 1339 e 1374 c.c. non può operare in presenza di questioni interpretative controverse — quale nel caso di specie la nozione di «sorveglianza» alla luce dell’evoluzione della giurisprudenza penale — perché in tale caso l’esclusione del concorrente si fonderebbe su un obbligo non chiaramente desumibile dalla normativa vigente al momento della presentazione dell’offerta.
«non è configurabile procedere all’esclusione da una procedura di aggiudicazione di un appalto dell’impresa che non ha adempiuto a un obbligo non espressamente risultante dai documenti di gara e la cui esistenza si può desumere esclusivamente attraverso un’attività interpretativa della normativa primaria svolta in via giurisprudenziale, nei casi in cui l’esito di tale attività interpretativa non sia meramente ricognitivo di un assetto normativo immediatamente chiaro, ma esiga la soluzione di questioni controverse» (§ 4, con richiamo a CGUE, C-27/15, Pizzo, e TAR Puglia, Lecce, Sez. II, n. 113/2021)

3. Sebbene il principio di parità di trattamento impedisca di escludere il concorrente privo di un requisito non esplicitato nella lex specialis, esso non impedisce di annullare il bando che avrebbe dovuto prevedere tale requisito e non lo ha fatto. «Va dichiarata l’illegittimità del bando e dei relativi allegati, nonché dei successivi atti della procedura di affidamento», con conseguente obbligo per la stazione appaltante di procedere all’integrale riedizione della gara inserendo nella lex specialis il requisito del possesso della licenza prefettizia ex art. 134 TULPS. Il rimedio è quindi l’annullamento dell’intera procedura e non la sola esclusione dell’aggiudicataria: le due conseguenze giuridiche obbediscono a presupposti diversi e non sono in contraddizione tra loro.
«va dichiarata l’illegittimità del bando e dei relativi allegati, nonché dei successivi atti della procedura di affidamento indetta da [stazione appaltante], fatte salve le ulteriori determinazioni che la stazione appaltante vorrà adottare in ordine alla integrale riedizione della gara» (§ 7)

Escussione garanzia provvisoria
Consiglio di Stato (sez. III) sentenza 25 maggio 2026, n. 4190

Contratti pubblici – Cauzione provvisoria ex art. 106, comma 6, d.lgs. n. 36/2023 – Divieto di escussione automatica in caso di esclusione del concorrente dopo la proposta di aggiudicazione e prima dell’aggiudicazione definitiva – Interpretazione conforme alla CGUE (sez. VIII, 26 settembre 2024, n. 403) – Obbligo di motivazione della stazione appaltante sul pregiudizio causato dalla condotta del concorrente – Annullamento della clausola del disciplinare che prevede l’escussione automatica

L’art. 106, comma 6, del d.lgs. n. 36/2023 — che pone la garanzia provvisoria a presidio «della mancata aggiudicazione dopo la proposta di aggiudicazione e della mancata sottoscrizione del contratto imputabili a ogni fatto riconducibile all’affidatario» — deve essere interpretato conformemente alla sentenza della Corte di giustizia UE (sez. VIII, 26 settembre 2024, n. 403), successiva sia alla decisione dell’Adunanza Plenaria n. 7/2022 sia all’entrata in vigore del medesimo decreto. La CGUE ha statuito che «i principi di proporzionalità e di parità di trattamento, nonché l’obbligo di trasparenza ostano a una normativa nazionale che prevede l’incameramento automatico della cauzione provvisoria costituita da un offerente a seguito dell’esclusione di quest’ultimo da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi, anche qualora il servizio di cui trattasi non gli sia stato aggiudicato». Pertanto, «l’art. 106, comma 6, del d.lgs. n. 36/2023 deve essere sempre interpretato in modo da escludere l’automaticità dell’escussione della cauzione provvisoria» — certamente nei casi di esclusione del concorrente dopo la proposta di aggiudicazione all’esito dell’accertamento del mancato possesso di un requisito di partecipazione — «dovendo in questo caso la stazione appaltante sempre motivare in ordine alla sussistenza del pregiudizio causato dalla condotta procedimentale del concorrente». L’escussione disposta quale conseguenza automatica dell’accertamento di una causa di esclusione, senza alcuna valutazione e motivazione in ordine all’incidenza di ciò sul regolare svolgimento della procedura, è illegittima. Va annullata anche la clausola del disciplinare di gara che prevede come automatica l’escussione della cauzione in caso di esclusione dopo la proposta di aggiudicazione, in quanto in contrasto con il diritto nazionale ed europeo.
«l’art. 106, comma 6, del D.lgs. n. 36/2023 deve essere sempre interpretato in modo da escludere l’automaticità dell’escussione della cauzione provvisoria se non, forse, nel caso di mancata stipula del contratto dopo l’aggiudicazione (laddove in certi casi il pregiudizio potrebbe finanche essere considerato in re ipsa), ma certamente nei casi di esclusione del concorrente dopo la proposta di aggiudicazione all’esito dell’accertamento del mancato possesso di uno dei requisiti di partecipazione, dovendo in questo caso la stazione appaltante sempre motivare in ordine alla sussistenza del pregiudizio causato dalla condotta procedimentale del concorrente» (§ 15.2)

Affidamento diretto – Principio di rotazione
Consiglio di Stato (sez. V) sentenza 25 maggio 2026, n. 4185

1. Processo amministrativo- Giudice amministrativo deve astenersi dall’esercitare il proprio sindacato giurisdizionale su poteri amministrativi non ancora esercitati
​2. Contratti pubblici- Procedimentalizzazione dell’affidamento diretto
​3. Contratti pubblici- Affidamento diretto previo interpello e differenza con la procedura negoziata
​4. Contratti pubblici-Principio di rotazione- Affermazione anche nei precedenti Codici
​5. Contratti pubblici- Principio di rotazione-Divieto di affidamento al contraente uscente
​6. Contratti pubblici – Divieto di affidamento al gestore uscente non incontra deroghe se non quelle previste dall’art. 49 comma 4 del Codice dei contratti pubblici

1. L’art. 34 comma 2 dispone che “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati. Salvo quanto previsto dal comma 3 e dall’articolo 30, comma 3, il giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento di cui all’articolo 29”.
Il giudice amministrativo deve astenersi dall’esercitare il proprio sindacato giurisdizionale su poteri amministrativi non ancora esercitati (tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 9 settembre 2025, n. 7261). In assenza di un provvedimento, le censure relative a futuri provvedimenti non possono essere valutate. Il giudice deve limitarsi a valutare la legittimità degli atti già adottati e non può intervenire in via preventiva esercitando un potere che l’Amministrazione non ha ancora concretamente esercitato, poiché un simile intervento si tradurrebbe in una sostituzione dell’autorità giudiziaria nelle valutazioni sull’interesse pubblico da perseguire nel caso concreto. (Rif.: Articolo 209 (articolo 34 c.p.a.- insindacabilità poteri amministrativi non ancora esercitati))

2. Nell’affidamento diretto, il contratto è affidato senza una procedura di gara e, anche nel caso di previo interpello di più operatori economici, la scelta del contraente è operata discrezionalmente dalla stazione appaltante o dall’ente concedente (la definizione contenuta nell’art. 3 comma 1 lett. d dell’allegato I.1. include, evidentemente, anche le concessioni), nel rispetto dei criteri qualitativi e quantitativi previsti dal codice.
La procedimentalizzazione dell’affidamento diretto, attraverso l’acquisizione di una pluralità di preventivi e l’indicazione dei criteri per la selezione degli operatori non trasforma l’affidamento diretto in una procedura di gara a meno che non sia la stessa stazione appaltante a optare per quest’ultima soluzione, come è pacificamente avvenuto nel caso qui esaminato.
Quella che la stazione appaltante svolge è un’istruttoria che si riflette nella motivazione della decisione di affidare che dovrà dar conto delle ragioni della scelta del contraente. Si tratta di un affidamento senza gara, quindi senza un confronto competitivo fra una pluralità di offerte. (Rif.: Articolo 50, comma 1, lettere a) e b)  dlgs. 36 del 2023)
 
3. Le caratteristiche dell’affidamento diretto sono le seguenti:
a) non si tratta di una procedura competitiva e, quindi, non è una gara, neppure intesa in senso informale;
b) non c’è un criterio di aggiudicazione;
c) non c’è una graduatoria;
d) l’acquisizione di preventivi, in caso di previo interpello, non qualifica gli stessi come offerte da valutare in una procedura competitiva.
La differenza tra affidamento diretto previo interpello e procedura negoziata è piuttosto semplice: la procedura negoziata è una gara mentre l’interpello con l’acquisizione di preventivi è una delle modalità (non l’unica) di giustificazione della scelta di negoziare con un determinato operatore economico.
 Se è prevista una fase preliminare volta ad acquisire le manifestazioni di interesse, un confronto competitivo, il vaglio di una commissione giudicatrice, un criterio di aggiudicazione, di certo non si è in presenza di un affidamento diretto, bensì di una gara e, come gara, va trattata.
Se la stazione appaltante decide di fare una gara, pur non essendovi obbligata, non può poi disapplicare le regole che essa stessa si è data giustificando tale disapplicazione dietro lo schermo di un inesistente affidamento diretto. (Rif.: Articolo 50, comma 1, lettere a) e b)  dlgs. 36 del 2023)
 
4. Il principio di rotazione, in verità è un criterio, trattandosi di una regola. Tale principio, se inteso in modo distorto (come talora accade e come è accaduto in questo caso) finisce per concretizzare una causa di esclusione dalle gare non codificata.
20.2. Il principio di rotazione non nasce con il Codice dei contratti del 2023 né con quello del 2016.
Già il precedente Codice del 2006 prevedeva all’art. 57, comma 6, dopo aver indicato i casi tassativi nei quali è possibile ricorrere alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, che:
a) nella fase preliminare di selezione degli operatori economici da consultare, la stazione appaltante “ove possibile” individua tali soggetti “sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico finanziaria e tecnico organizzativa desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione, e seleziona almeno tre operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei”;
b) nella fase della partecipazione alla gara, gli operatori economici selezionati sono quindi contemporaneamente invitati a presentare le offerte oggetto della negoziazione, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione richiesta.
Per le acquisizioni di lavori, servizi e forniture in economia, l’art. 125 del Codice dei contratti del 2006 prevedeva al comma 8 quanto di seguito si riporta:
“Per lavori di importo pari superiore a 40.000 euro e fino a 200.000 euro, l’affidamento mediante cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei, individuati sulla base di indagini di mercato ovvero tramite elenchi di operatori economici predisposti dalla stazione appaltante. Per lavori di importo inferiore a quarantamila euro è consentito l’affidamento diretto da parte del responsabile del procedimento“.
Analoga disposizione si rinveniva per servizi e forniture nel comma 11.
Se si risale ancora indietro nel tempo, l’art. 78 del d.P.R. 554/99 (Regolamento di attuazione della L. 11 febbraio 1994, c.d. Legge “Merloni”) così disponeva:
“Per lavori di importo pari superiore a 40.000 euro e fino a 200.000 euro, l’affidamento mediante cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei, individuati sulla base di indagini di mercato ovvero tramite elenchi di operatori economici predisposti dalla stazione appaltante. Per lavori di importo inferiore a quarantamila euro è consentito l’affidamento diretto da parte del responsabile del procedimento”.
Nulla di nuovo quindi. Si tratta di un principio (oggi regola) da tempo previsto. La ragione dell’introduzione della regola è semplice. Il criterio della rotazione è funzionale ad assicurare un certo avvicendamento delle imprese affidatarie di appalti pubblici.
 Per come era pacificamente inteso prima del Codice dei contratti del 2016, esso non aveva, per le stazioni appaltanti, una valenza precettiva assoluta, di guisa che la sua episodica mancata applicazione non valeva ex se a inficiare gli esiti di una gara già espletata, una volta che questa si fosse comunque conclusa con l’aggiudicazione in favore di un soggetto già in precedenza invitato a simili selezioni ovvero già affidatario dell’appalto. Tali considerazioni valevano laddove fosse provato che la gara si era svolta nel rispetto del principio di trasparenza e di parità di trattamento e si era conclusa con l’individuazione dell’offerta più vantaggiosa per la stazione appaltante, senza che nel giudizio comparativo tra le offerte avesse inciso la pregressa esperienza specifica maturata dalla impresa aggiudicataria nella veste di partner contrattuale della stazione appaltante.
Il Consiglio di Stato aveva già chiarito quale fosse la ragione dell’introduzione del principio di rotazione (all’epoca si trattava, in effetti, di un principio). Nel contesto dell’art. 125 del Codice dei contratti pubblici (del 2006) il principio della rotazione, imposto con riferimento alla procedura di cottimo fiduciario, era concepito dal legislatore come una contropartita, o un bilanciamento, del carattere sommario e fiduciario della scelta del contraente (Consiglio di Stato, sez. III, 12 settembre 2014, n. 4661). (Rif.: Articolo 49, commi 4 e 5 del dlgs. 36 del 2023)
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5. Nelle procedure ordinarie il mercato è aperto a tutti i potenziali concorrenti. Non c’è necessità di curarsi della rotazione perché tutti gli operatori economici interessati e in possesso dei requisiti, possono partecipare alla gara.
20.7. Nelle procedure informali la situazione è differente. Non tutti possono partecipare ma solo coloro che sono individuati dalla stazione appaltante. E questo è lo snodo centrale della questione.
Si tratta di bilanciare il potere di scelta delle amministrazioni con l’obbligo di rispettare la rotazione.
L’esigenza è sempre la medesima, e cioè evitare che la Stazione appaltante consolidi una posizione di vantaggio in capo a un determinato operatore.
 Nell’art. 49 del d.lgs. n. 36 del 2023, eliminato ogni riferimento alla rotazione degli inviti, la disciplina si concentra sul divieto di affidamento o di aggiudicazione del contratto al contraente uscente, quando il nuovo contratto rientri nel medesimo settore merceologico (per i contratti di fornitura) o nello stesso settore di servizi o si tratti di appalti di lavori riconducibili alle medesime categorie di opere di quello precedente. (Rif.: Articolo 49, comma 2, 4 del dlgs. 36 del 2023)
 
6. La funzione del criterio della rotazione è incompatibile con le procedure aperte al mercato. Se nelle procedure negoziate la rotazione tende a controbilanciare la facoltà attribuita alla stazione appaltante di individuare gli operatori economici con i quali contrattare, questa esigenza non ricorre nelle procedure aperte e in ogni caso in cui l’amministrazione proceda attraverso un avviso pubblico aperto a tutti gli operatori economici. Quando il procedimento di gara è preceduto da un avviso per l’acquisizione di manifestazioni di interesse aperto a tutti gli operatori economici in possesso dei requisiti indicati nell’avviso pubblico, cui abbia fatto seguito l’invio delle lettere di invito a tutti gli operatori che hanno manifestato interesse, la rotazione non si applica, semplicemente perché il meccanismo di apertura alla partecipazione degli operatori economici del settore interessato esclude qualsiasi intervento della stazione appaltante nella fase di selezione o individuazione preliminare degli operatori economici da invitare alla procedura.
L’art. 49 comma 5 del Codice dei contratti pubblici dispone che “Per i contratti affidati con le procedure di cui all’articolo 50, comma 1, lettere c), d) ed e), le stazioni appaltanti non applicano il principio di rotazione quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici in possesso dei requisiti richiesti da invitare alla successiva procedura negoziata”. La disposizione, naturalmente, non estende il proprio ambito di applicazione agli affidamenti diretti (lettere a e b) dell’art. 50 comma 1, perché gli affidamenti diretti, come ampiamente esposto, non sono gare. Non essendoci una procedura competitiva, il divieto di affidamento al gestore uscente non incontra deroghe se non quelle previste dall’art. 49 comma 4 del Codice. (Rif.: Articolo 49, comma 4 dlgs. 36 del 2023)

Conflitto di interessi – Legame di parentela tra progettista e concorrente
TAR Campania, Napoli (sez. I) sentenza 19 maggio 2026, n. 3171

1. Contratti pubblici – Conflitto di interessi ex art. 16, d.lgs. n. 36/2023 – Nozione ampia: ricomprende il progettista dipendente della stazione appaltante che ha partecipato alla redazione del progetto esecutivo posto a base di gara, anche se non ha svolto funzioni nella fase di aggiudicazione stricto sensu – La fase di progettazione cristallizza le specifiche tecniche e genera potenziale asimmetria informativa a vantaggio del concorrente legato al progettista da rapporto parentale
2. Contratti pubblici – Conflitto di interessi ex art. 16, d.lgs. n. 36/2023 – Fattispecie di pericolo: non è richiesta la prova della concreta trasmissione di informazioni riservate – È sufficiente il carattere potenziale dell’asimmetria informativa e dell’indebito vantaggio competitivo – L’assenza di dolo o connivenza del progettista è irrilevante – Il conflitto si fonda sul mero dato oggettivo del legame parentale
3. Contratti pubblici – Conflitto di interessi non diversamente risolvibile ex art. 95, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 36/2023 – L’esclusione è l’unica misura proporzionata quando la circostanza emerge in fase avanzata della procedura con offerte già valutate e graduatoria provvisoria già stilata – L’astensione tardiva del progettista non costituisce rimedio idoneo
4. Contratti pubblici – Omissione dichiarativa nel DGUE sul conflitto di interessi: integra grave illecito professionale ex art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. n. 36/2023 – L’operatore economico non può sostituire la propria valutazione sulla rilevanza del rapporto parentale a quella della stazione appaltante – Obbligo di massima trasparenza dichiarativa – La presenza del nome del progettista negli elaborati di gara non esonera dall’obbligo di dichiarazione 

1. L’art. 16, d.lgs. n. 36/2023 «delinea una nozione ampia di conflitto di interessi, idonea a ricomprendere, nel suo perimetro soggettivo di applicazione, chiunque intervenga “a qualsiasi titolo” con compiti funzionali nella procedura, e di riflesso ne possa influenzare “in qualsiasi modo” il risultato». «La fase di progettazione, pur temporalmente antecedente quella di acquisizione e valutazione delle offerte, costituisce il momento genetico in cui si cristallizzano i fabbisogni della stazione appaltante e le specifiche tecniche della gara». Il progettista dipendente della stazione appaltante è «obiettivamente nella condizione di avere accesso ad informazioni privilegiate relative alla procedura di gara, ovvero di essere ben informato dei desiderata dell’amministrazione sul servizio da realizzare e, quindi, di possedere conoscenza degli elementi che avrebbero potuto condurre a conferire maggior peso e pregio all’uno o all’altro elemento dell’offerta» (Cons. Stato, Sez. III, n. 5151/2020). «Non è dirimente che il richiamato professionista fosse solo uno degli otto componenti del team di progettisti, o che gli impianti elettrici avessero valenza asseritamente secondaria: la sua partecipazione alla stesura del progetto esecutivo ha comunque oggettivamente determinato una condizione di possibile asimmetria informativa, ponendo tale operatore economico in una situazione di potenziale supremazia conoscitiva rispetto agli altri competitori».
«la disposizione in esame delinea una nozione ampia di conflitto di interessi, idonea a ricomprendere, nel suo perimetro soggettivo di applicazione, chiunque intervenga “a qualsiasi titolo” con compiti funzionali nella procedura, e di riflesso ne possa influenzare “in qualsiasi modo” il risultato» (§ 2.1)
«la fase di progettazione, pur temporalmente antecedente quella di acquisizione e valutazione delle offerte, costituisce il momento genetico in cui si cristallizzano i fabbisogni della stazione appaltante e le specifiche tecniche della gara» (§ 2.1)

2. L’art. 16, d.lgs. n. 36/2023 «non integra una fattispecie di violazione con evento di danno, ma di semplice pericolo, con funzione precipuamente preventiva della alterazione della concorrenza». «Le cause di incompatibilità servono a tutelare la credibilità e la fiducia dell’Amministrazione, e scattano a fronte di situazioni di mero pericolo, a prescindere dall’effettivo concretizzarsi di un pregiudizio» (TAR Veneto, Sez. II, n. 908/2021). «Al fine della sussistenza di una situazione di conflitto di interesse, è sufficiente il carattere anche solo potenziale dell’asimmetria informativa di cui abbia potuto beneficiare il concorrente tramite l’acquisizione di informazioni non conosciute dagli altri partecipanti per il tramite di un soggetto in rapporto diretto con la stazione appaltante, ed è altresì sufficiente il carattere anche solo potenziale dell’indebito vantaggio competitivo». «Non assume alcuna rilevanza l’assenza di dolo o connivenza in capo al progettista: il conflitto di interessi non si fonda su un giudizio di riprovevolezza o su un presunto accordo collusivo, bensì sul mero dato oggettivo del descritto legame parentale, di per sé idoneo a far insorgere il pericolo di un pregiudizio per la par condicio dei concorrenti».
«l’art. 16 in commento non integra difatti una fattispecie di violazione con evento di danno, ma di semplice pericolo, con funzione, cioè, precipuamente preventiva della alterazione della concorrenza» (§ 2.1)
«non assume alcuna rilevanza l’assenza di dolo o connivenza in capo al progettista: il conflitto di interessi accertato dall’Università resistente non si fonda, infatti, su un giudizio di riprovevolezza o su un presunto accordo collusivo, bensì sul mero dato oggettivo del descritto legame parentale, di per sé idoneo a far insorgere, a seguito della partecipazione del parente alla successiva gara, il pericolo di un pregiudizio per la par condicio dei concorrenti» (§ 2.1)

3. L’art. 95, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 36/2023 prevede l’esclusione del concorrente per conflitto di interessi «non diversamente risolvibile». Nel caso in cui il legame parentale tra il progettista e il legale rappresentante del concorrente emerga solo a seguito di segnalazione anonima «in una fase procedimentale ormai avanzata (con le offerte già valutate e la graduatoria provvisoria già stilata), l’espulsione dell’operatore costituiva l’unica misura proporzionata possibile per emendare il vulnus alla concorrenza, non potendo certo essere rimedio idoneo l’astensione» del progettista «che aveva già operato, quando, oltretutto, anche le successive offerte erano poi state, infine, già presentate e valutate».
«essendo la circostanza del legame parentale emersa solo a seguito dell’anonima segnalazione, in una fase procedimentale ormai avanzata (con le offerte già valutate e la graduatoria provvisoria già stilata), l’espulsione dell’operatore costituiva l’unica misura proporzionata possibile per emendare il vulnus alla concorrenza, non potendo certo essere rimedio idoneo l’astensione del progettista, che aveva già operato, quando, oltretutto, anche le successive offerte erano poi state, infine, già presentate e valutate» (§ 2.1)

4. Ai sensi degli artt. 2 e 5 del d.lgs. n. 36/2023, «l’operatore economico non può essere ammesso, sulla base della propria individuale e arbitraria interpretazione, a ritenere irrilevanti i propri vincoli parentali con i dipendenti della stazione appaltante, ma è tenuto semmai a un obbligo di massima trasparenza dichiarativa al riguardo, affinché sia l’Amministrazione, e non il dichiarante, a operare le valutazioni del caso sulla rilevanza del fatto dichiarato». La società che, nel DGUE, barri l’opzione «NO» in corrispondenza del quesito sulla sussistenza di cause di conflitto di interessi tacendo il proprio legame parentale con il progettista «ha reso una dichiarazione oggettivamente falsa, o quantomeno gravemente fuorviante, precludendo all’Amministrazione resistente di valutare per tempo l’effettiva rilevanza del descritto rapporto di parentela». «La omonimia non esimeva certo l’operatore economico dall’obbligo di rendere dichiarazioni veritiere e non fuorvianti». La riscontrata omissione «ha gravemente minato il rapporto fiduciario, incidendo sull’affidabilità della società ricorrente», integrando gli estremi del grave illecito professionale ex art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. n. 36/2023.
«l’operatore economico non può essere ammesso, sulla base della propria individuale e arbitraria interpretazione, a ritenere irrilevanti i propri vincoli parentali con i dipendenti della stazione appaltante, ma è tenuto semmai a un obbligo di massima trasparenza dichiarativa al riguardo, affinché sia l’Amministrazione, e non il dichiarante, a operare le valutazioni del caso sulla rilevanza del fatto dichiarato» (§ 2.2)
«la riscontrata omissione dichiarativa ha gravemente minato il rapporto fiduciario, incidendo sull’affidabilità della società ricorrente» (§ 2.2)

Verifica di anomalia e costi personale aggiuntivo/migliorie
Consiglio di Stato (sez. IV) sentenza 22 maggio 2026, n. 4156

Contratti pubblici – Verifica anomalia ex art. 110, d.lgs. n. 36/2023 – Il giudizio di anomalia deve riguardare l’offerta nel suo complesso e non può essere circoscritto ai soli elementi trovanti testuale riferimento nella lex specialis – I costi derivanti da personale aggiuntivo e da migliorie inserite nell’offerta tecnica devono essere considerati anche se non espressamente richiesti dal bando – La verifica condotta su un quadro incompleto dei costi è illegittima – Una volta avviato il sub-procedimento di verifica, anche quando facoltativo, lo stesso deve essere condotto nel rispetto dei parametri di legittimità – Il sindacato giurisdizionale non impinge nella discrezionalità tecnica quando censura la mancata considerazione di voci di costo certe e documentate

L’art. 110, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 impone che il giudizio di anomalia sia volto a valutare «la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta», ossia l’offerta nel suo complesso. «Pertanto, il giudizio di anomalia non può essere circoscritto ai soli aspetti della offerta tecnica che trovano testuale riferimento nella lex specialis di gara»: «ove l’offerta presenti degli elementi aggiuntivi sia pure formalmente non richiesti o indicati nel bando o nell’avviso, il giudizio di anomalia si deve necessariamente svolgere anche su tali elementi poiché, diversamente opinando, si perverrebbe a un giudizio di anomalia incompleto di talune rilevanti parti ai fini della affidabilità dell’offerta». È pertanto illegittima la verifica di anomalia che abbia riguardato solo le poste di costo indicate nel quadro economico a base di gara, omettendo di considerare: (i) i costi del personale aggiuntivo previsto nell’offerta tecnica oltre alle figure ordinarie assimilabili al quadro economico del bando, «facilmente calcolabili nell’ambito della verifica di anomalia poiché era sufficiente fare riferimento ai contratti collettivi di categoria»; (ii) i costi delle migliorie offerte in sede tecnica (nel caso: pulizia programmata delle stazioni di sollevamento mediante autospurgo e riattivazione della nastropressa), che «con i loro costi da proiettarsi nel triennio contrattuale, causano con una elevata probabilità un significativo aumento dei costi, aumento tale per cui la Commissione avrebbe dovuto verificare se l’offerta fosse effettivamente in linea con l’esiguo utile dichiarato». Inoltre, «una volta che l’amministrazione abbia dato inizio al procedimento di verifica, il medesimo dev’essere effettuato nel rispetto dei parametri di legittimità», anche quando la verifica era meramente facoltativa secondo la lex specialis. Il sindacato giurisdizionale su tali profili non impinge nella discrezionalità tecnica della commissione di gara: «non è stato richiesto al giudice amministrativo di sostituire il proprio apprezzamento tecnico a quello della Commissione di gara sulla complessiva sostenibilità dell’offerta, bensì è stato contestato il fatto che la Commissione ha espresso il giudizio di non anomalia sulla base di un quadro incompleto dei costi, omettendo di considerare voci di costo certe, documentate e oggettivamente riconducibili all’offerta tecnica presentata».
«il giudizio di anomalia non può essere circoscritto ai soli aspetti della offerta tecnica che trovano testuale riferimento nella lex specialis di gara. Pertanto, pur dovendo il bando di gara indicare gli elementi sui quali effettuare la verifica di anomalia, tuttavia ove l’offerta presenti degli elementi aggiuntivi sia pure formalmente non richiesti o indicati nel bando o nell’avviso, il giudizio di anomalia si deve necessariamente svolgere anche su tali elementi poiché, diversamente opinando, si perverrebbe a un giudizio di anomalia incompleto di talune rilevanti parti ai fini della affidabilità dell’offerta» (§ 12)
«una volta che l’amministrazione abbia dato inizio al procedimento di verifica, il medesimo dev’essere effettuato nel rispetto dei parametri di legittimità» (§ 11)
«non è stato richiesto al giudice amministrativo di sostituire il proprio apprezzamento tecnico a quello della Commissione di gara sulla complessiva sostenibilità dell’offerta bensì è stato contestato il fatto che la Commissione ha espresso il giudizio di non anomalia sulla base di un quadro incompleto dei costi, omettendo di considerare voci di costo certe, documentate e oggettivamente riconducibili all’offerta tecnica presentata» (§ 10.1)

Contratti pubblici – Revisione prezzi straordinaria
Consiglio di Stato (sez. V) sentenza 20 maggio 2026, n. 4016

1. Contratti pubblici – Revisione prezzi straordinaria ex art. 26, d.l. n. 50/2022 – Natura eccezionale e derogatoria: opera in deroga alle clausole contrattuali e all’art. 106, d.lgs. n. 50/2016 – Presupposti esclusivamente temporali: offerta con termine finale entro il 31 dicembre 2021 e lavorazioni contabilizzate tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2022 – La delibera comunale di sostituzione dei materiali per difficoltà di reperimento non integra un previo adeguamento dei prezzi
2. Contratti pubblici – Revisione prezzi straordinaria ex art. 26, d.l. n. 50/2022 – Copertura finanziaria: la carenza di risorse non esonera la stazione appaltante dall’obbligo di corrispondere la revisione – Onere di ricercare le risorse proprie (ribassi d’asta, risparmi da precedenti commesse) e, in caso di insufficienza, di accedere ai fondi statali previsti dai commi 4 e 5 – L’inerzia della stazione appaltante nell’attivare i meccanismi sussidiari non può ridondare in danno dell’appaltatore diligente
3. Contratti pubblici – Revisione prezzi straordinaria ex art. 26, d.l. n. 50/2022 – Interessi moratori: automatici ex art. 4, l. n. 231/2002 con decorrenza dal 31° giorno dalla scadenza del termine in fattura – Rivalutazione monetaria: non automatica nelle obbligazioni di valuta, richiede prova del maggior danno ex art. 1224, comma 2, c.c. 

1. L’art. 26 del d.l. n. 50/2022 «ha un’efficacia circoscritta e limitata nel tempo» e «carattere eccezionale che opera in deroga ai principi generali contenuti nel codice degli appalti e prevale anche sulle pattuizioni contenute nei contratti di appalto». «Unici presupposti onde poter accedere alla suddetta revisione straordinaria sono di carattere temporale, ossia avere presentato un’offerta entro il 31 dicembre 2021 ed avere contabilizzato/realizzato i connessi lavori nell’arco del 2022». La delibera comunale che autorizza la sostituzione dei materiali per difficoltà di reperimento — limitandosi ad affermare che si reperiscono «diversi materiali ma agli stessi prezzi già pattuiti» — non integra un previo adeguamento dei prezzi ostativo alla revisione straordinaria: «alcun riferimento ad eventuali aumenti dei prezzi e, ancor meno, ad un loro adeguamento emerge da tale delibera, e l’esigenza — poi soddisfatta — di procurare diverso materiale (non difficile da reperire) che risultasse comunque compatibile con le finalità dell’appalto». La sostituzione dei materiali per difficoltà di reperimento e l’adeguamento dei prezzi sono fattispecie strutturalmente distinte.

2. «Non trova riscontro la tesi dell’Amministrazione in base alla quale il pagamento delle somme di cui all’art. 26 D.L. 50/2022 sarebbe condizionato alla disponibilità delle somme». Il comma 1 pone le maggiori somme «a carico della stazione appaltante» che può utilizzare a detto scopo i ribassi d’asta, le risorse accantonate per imprevisti e le somme disponibili relative ad altri interventi ultimati; il comma 4 prevede che «in caso di insufficienza delle risorse di cui al comma 1, alla copertura degli oneri, si provvede mediante i fondi messi a disposizione dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri». «L’Amministrazione comunale avrebbe dovuto provvedere a reperire le risorse verificando la possibilità di conseguire i relativi risparmi sulla base delle voci sopra citate e, in caso di insufficienza delle relative risorse, avrebbe dovuto richiedere l’accesso ai fondi di cui sopra entro i termini previsti dalla stessa disposizione». «La mancata disponibilità di somme — peraltro dovuta all’inerzia e quindi alla negligenza dell’amministrazione stessa, la quale non ha neppure tentato di attivare i meccanismi sussidiari dei fondi statali — di certo non potrebbe ridondare in danno dell’incolpevole privato che ha mostrato invece diligenza piena nel rispettare i tempi di esecuzione della commessa nonché ogni necessario adempimento di natura amministrativa e contabile».
«non trova riscontro la tesi dell’Amministrazione in base alla quale il pagamento delle somme di cui all’art. 26 D.L. 50/2022 sarebbe condizionato alla disponibilità delle somme» (§ 7.5)
«l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto provvedere a reperire le risorse verificando la possibilità di conseguire i relativi risparmi sulla base delle voci sopra citate e, in caso di insufficienza delle relative risorse, avrebbe dovuto richiedere l’accesso ai fondi di cui sopra entro i termini previsti dalla stessa disposizione» (§ 7.5)
«la mancata disponibilità di somme — peraltro dovuta come già detto all’inerzia e quindi alla negligenza dell’amministrazione stessa, la quale non ha neppure tentato di attivare i meccanismi sussidiari dei fondi statali — di certo non potrebbe ridondare in danno dell’incolpevole privato che ha mostrato invece diligenza piena nel rispettare i tempi di esecuzione della commessa nonché ogni necessario adempimento di natura amministrativa e contabile» (§ 7.5)

3. Gli interessi moratori con decorrenza dal 31° giorno dal termine di scadenza indicato in fattura «sono direttamente ed automaticamente previsti dall’art. 4 della legge n. 231 del 2002». Viceversa, la rivalutazione monetaria non spetta automaticamente nelle obbligazioni di valuta: «il creditore di una obbligazione di valuta, il quale intenda ottenere il ristoro del pregiudizio da svalutazione monetaria, ha l’onere di domandare il risarcimento del “maggior danno” ai sensi dell’art. 1224 c.c., comma 2, e non può limitarsi a chiedere semplicemente la condanna del debitore al pagamento del capitale e della rivalutazione, non essendo quest’ultima una conseguenza automatica del ritardato adempimento delle obbligazioni di valuta» (Cass., SS.UU., n. 5743/2015; Cass. n. 16565/2018). «La rivalutazione monetaria per i debiti di valuta non spetta automaticamente, in difetto della prova del pregiudizio da parte del creditore» (Cass. n. 23157/2014; n. 5639/2014; n. 19437/2011). La domanda di rivalutazione proposta «in via del tutto generica» senza dimostrazione del maggior danno asseritamente subito non può essere accolta.
«quanto agli interessi moratori con decorrenza dal 31mo giorno dal termine di scadenza indicato in fattura, una simile evenienza è direttamente ed automaticamente prevista dall’art. 4 della legge n. 231 del 2002» (§ 8.3)
«il creditore di una obbligazione di valuta, il quale intenda ottenere il ristoro del pregiudizio da svalutazione monetaria, ha l’onere di domandare il risarcimento del “maggior danno” ai sensi dell’art. 1224 c.c., comma 2, e non può limitarsi a chiedere semplicemente la condanna del debitore al pagamento del capitale e della rivalutazione, non essendo quest’ultima una conseguenza automatica del ritardato adempimento delle obbligazioni di valuta» (§ 8.3, con citazione di Cass., SS.UU., n. 5743/2015)

Antiriciclaggio – Registro dei titolari effettivi
Corte di Giustizia UE, Prima Sezione, sentenza 21 maggio 2026, cause riunite C-684/24 e C-685/24

1. Antiriciclaggio – Art. 31, parr. 1, 2 e 10, dir. 2015/849 – Principio di certezza del diritto: non violato – Il legislatore unionale può utilizzare nozioni giuridiche astratte e demandare agli Stati membri l’individuazione degli istituti affini ai trust entro criteri funzionali alla prevenzione del riciclaggio
2. Antiriciclaggio – Art. 31, par. 1, dir. 2015/849 – Mandati fiduciari stipulati da società fiduciarie italiane: possono rientrare nella nozione di «altri tipi di istituti giuridici» affini ai trust – Il trasferimento della proprietà non è condizione obbligatoria – La notifica dello Stato membro alla Commissione ha valenza ricognitiva e non normativa vincolante
3. Antiriciclaggio – Art. 31, par. 4, comma 1, lett. c), dir. 2015/849 – Accesso dei privati alla titolarità effettiva dei trust e istituti affini: valido – Misura proporzionata agli artt. 7 e 8 della Carta – Nozione di «legittimo interesse»: delimitata dall’impianto sistematico e dagli obiettivi della direttiva alla prevenzione di riciclaggio e finanziamento del terrorismo
4. Antiriciclaggio – Art. 31, par. 4, comma 1, lett. c), dir. 2015/849 – Disciplina italiana ex art. 21, comma 4, lett. d-bis), d.lgs. n. 231/2007: compatibile con il diritto UE – Accesso subordinato a interesse giuridico rilevante, differenziato, diretto, concreto e attuale con evidenze della non corrispondenza tra titolarità effettiva e legale: legittimo esercizio del margine discrezionale dello Stato membro
5. Antiriciclaggio – Art. 31, par. 7-bis, dir. 2015/849, letto alla luce dell’art. 47 della Carta – Deroga all’accesso da parte di organo amministrativo non giurisdizionale (Camera di commercio): ammissibile – Obbligo di tutela provvisoria del titolare effettivo quando la deroga non sia concessa: imposto dal diritto UE – La mancata previsione di misure cautelari del giudice adito in via successiva viola l’art. 47 della Carta
 
1. Il principio di certezza del diritto «esige che le norme di diritto siano chiare e precise e che la loro applicazione sia prevedibile per i soggetti dell’ordinamento», ma «tali esigenze non possono essere intese nel senso che ostano a che il legislatore dell’Unione, nell’ambito di una norma che esso adotta, utilizzi una nozione giuridica astratta». «Il fatto che un atto legislativo conferisca un margine di discrezionalità alle autorità preposte alla sua attuazione non disattende di per sé l’esigenza di prevedibilità, a condizione che l’estensione e le modalità di esercizio di un simile potere vengano definite con sufficiente precisione». L’art. 31, par. 1, dir. 2015/849 rispetta tale principio in quanto vincola gli Stati membri alla condizione che gli istituti individuati abbiano «un assetto o funzioni affini a quelli dei trust» e che tengano conto del rischio di utilizzo a fini di riciclaggio e finanziamento del terrorismo. Il meccanismo di notifica alla Commissione e pubblicazione dell’elenco consolidato in GU ex art. 31, par. 10 «mira a garantire che le persone interessate siano in grado di conoscere con esattezza la portata degli obblighi loro incombenti».
 
2. La nozione di «istituti giuridici» non può essere intesa «in modo restrittivo, vale a dire nel senso che essa presuppone l’esistenza di una normativa specifica che disciplini l’operazione di cui trattasi», ma riguarda «operazioni giuridiche che possono essere classificate in base alle caratteristiche che le contraddistinguono». L’applicabilità dell’art. 31 presuppone che tali istituti abbiano «un assetto o funzioni affini a quelli dei trust», circostanza che gli Stati membri devono valutare tenendo conto del rischio di utilizzo a fini di riciclaggio. I mandati fiduciari delle società fiduciarie italiane — caratterizzati da intestazione fiduciaria del bene, dissociazione tra soggetto amministrante e soggetto conferente, causa fiduciaria e «effetto di velamento» che nasconde l’identità del fiduciante — «possono rientrare» in tale nozione, «circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare». «Non si può ritenere che un siffatto trasferimento di proprietà costituisca una condizione obbligatoria per qualificare le operazioni come “altri tipi di istituti giuridici”». La notifica alla Commissione «non ha valenza normativa vincolante per quanto riguarda la questione se l’istituto giuridico di cui trattasi rientri in tale nozione».
 
3. L’accesso di qualunque persona che possa dimostrare un legittimo interesse alle informazioni sulla titolarità effettiva «costituisce un’ingerenza nei diritti garantiti agli articoli 7 e 8 della Carta», ma tale ingerenza «rispetta il contenuto essenziale dei diritti fondamentali sanciti agli articoli 7 e 8 della Carta» e «non è sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito». La Corte precisa che «una normativa come quella di cui all’articolo 31, paragrafo 4, primo comma, lettera c), della direttiva 2015/849, secondo la quale l’accesso alle informazioni è concesso al pubblico che possa dimostrare di avere un legittimo interesse, può, in linea di principio, limitare allo stretto necessario l’ingerenza». Per «legittimo interesse» si intende quello di chi dimostra un collegamento con l’obiettivo di prevenzione del riciclaggio: stampa, organizzazioni della società civile, soggetti che intendano effettuare operazioni con le entità, autorità finanziarie. La nozione «non deve essere limitata ai casi di procedimenti amministrativi o giudiziari in corso» (considerando 42, dir. 2018/843). «Un regime che prevede l’accesso da parte di qualsiasi persona od organizzazione che possa dimostrare un legittimo interesse rappresenta una lesione considerevolmente meno grave» dei diritti fondamentali rispetto all’accesso pubblico generalizzato dichiarato invalido nella sentenza Luxembourg Business Registers.
 
4. L’art. 31, par. 4, comma 1, lett. c), dir. 2015/849 «non osta a una normativa nazionale che consente l’accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva di un trust o di un istituto giuridico affine ai soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi diffusi, titolari di un interesse giuridico rilevante e differenziato, nei casi in cui la conoscenza della titolarità effettiva sia necessaria per curare o difendere un interesse corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata, qualora tali soggetti privati abbiano evidenze della non corrispondenza tra titolarità effettiva e titolarità legale, richiedendo, altresì, tale normativa nazionale che l’interesse giuridico sia diretto, concreto ed attuale e che, nel caso di enti rappresentativi di interessi diffusi, non debba coincidere con l’interesse di singoli appartenenti alla categoria rappresentata». Le autorità competenti «non possono né negare sistematicamente l’accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva né, al contrario, accogliere sempre le domande di accesso», ma devono garantire un equilibrio tra l’obiettivo di prevenzione e i diritti ex artt. 7 e 8 della Carta.
 
5. L’art. 31, par. 7-bis, dir. 2015/849 «prevede la possibilità che a un organo amministrativo non giurisdizionale sia conferito il potere di concedere deroghe all’accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva», a condizione che le sue decisioni siano soggette a «successivo controllo da parte di un organo giurisdizionale». Tuttavia, «il giudice nazionale, cui è sottoposta una controversia disciplinata dal diritto dell’Unione, deve essere in grado di concedere misure provvisorie al fine di garantire la piena efficacia della futura decisione giurisdizionale» (CGUE, Factortame, C-213/89; Unibet, C-432/05). La normativa italiana che non prevede la possibilità per il titolare effettivo di ottenere tutela provvisoria quando la deroga non sia concessa viola l’art. 47 della Carta, poiché «la successiva comunicazione dei dati potrebbe produrre effetti irreversibili». Su questo punto specifico, la disciplina nazionale «osta» all’art. 31, par. 7-bis, letto alla luce dell’art. 47 della Carta.