1. Contratti pubblici – Accordo quadro – Atti esecutivi – Giurisdizione del giudice amministrativo – Spendita di poteri autoritativi – Posizione di interesse legittimo degli operatori economici parti dell’accordo
2. Provvedimento amministrativo – Autotutela – Annullamento d’ufficio – Motivazione – Necessità di indicare ragioni di interesse pubblico concrete e attuali distinte dal mero ripristino della legalità – Obbligo di considerare gli interessi dei destinatari
3. Contratti pubblici – Accordo quadro – Capitolato tecnico – Clausola di aggiornamento tecnologico – Interpretazione – Affiancamento di nuovo prodotto dello stesso fabbricante: ammissibilità – Divieto di intermediazione di prodotti altrui: ratio e limite applicativo
1. Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative agli atti esecutivi di un accordo quadro, ivi compresi i provvedimenti di autorizzazione e i successivi atti di autotutela adottati dalla stazione appaltante nella fase intercorrente tra la stipulazione dell’accordo quadro e la sottoscrizione dei contratti attuativi. Tali atti comportano la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici parti dell’accordo quadro è di interesse legittimo.
«La “decisione motivata” di individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo».
2. Il provvedimento di annullamento d’ufficio è illegittimo quando sia motivato esclusivamente con riferimento a profili di illegittimità dell’atto ritirato, senza indicare le prevalenti ragioni di interesse pubblico concrete e attuali — diverse da quelle al mero ripristino della legalità violata — che depongano per la sua adozione, e senza considerare gli interessi dei destinatari. L’omessa comunicazione di avvio del procedimento aggrava il vizio, avendo impedito all’Amministrazione di acquisire elementi rilevanti ai fini della valutazione comparativa degli interessi in gioco, ivi compresi quelli dei pazienti già avviati al nuovo percorso terapeutico.
«Non si rinvengono in esso (…) le sottese ragioni di interesse pubblico a supporto dell’esercizio del potere di autotutela»; «l’omessa partecipazione procedimentale (…) ha impedito all’Amministrazione di valutare le ragioni di interesse pubblico “tenendo conto degli interessi dei destinatari”».
3. La clausola del capitolato tecnico che disciplina l’aggiornamento tecnologico dei dispositivi oggetto di fornitura non può essere interpretata in modo meramente formalistico, escludendo a priori l’affiancamento di un nuovo prodotto a quello aggiudicato. La ratio della clausola — consentire ai clinici una scelta terapeutica adeguata alle specifiche esigenze del singolo paziente — è compatibile con l’affiancamento che costituisce sostituzione parziale in ragione di tali esigenze. Il requisito dell’identità del fabbricante risponde all’esigenza di evitare che l’aggiudicatario si trasformi in mero intermediario di prodotti altrui, limite che non opera quando il prodotto offerto in affiancamento sia fabbricato dall’aggiudicatario stesso.
«La lettura data al capitolato dall’Amministrazione appare meramente formalistica, non potendosi in realtà escludere in base alla ratio stessa della clausola sull’aggiornamento tecnologico, che questa possa consentire anche il mero “affiancamento” del nuovo prodotto a quello precedentemente offerto, trattandosi pur sempre di una sostituzione, sia pure parziale, in ragione di esigenze specifiche dei pazienti»; «la ratio della previsione del capitolato appare finalizzata a evitare che l’aggiudicatario assuma il ruolo di un mero intermediario di prodotti altrui, situazione che tuttavia nel caso di specie non sussiste poiché la ricorrente ha offerto in affiancamento un prodotto fabbricato da essa stessa».
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
La Regione Lazio indiva una gara comunitaria centralizzata a procedura aperta, suddivisa in nove lotti, per la fornitura di microinfusori per insulina, sistemi di monitoraggio e materiale di consumo per le aziende sanitarie regionali. OMISSIS S.p.a. risultava aggiudicataria del lotto 7 (“Sistema di automonitoraggio con sensore transcutaneo e senza avvisi predittivi non associabile a microinfusore”), assumendo la qualità di parte dell’accordo quadro per quel lotto con il prodotto Dexcom One+.
Il 2 febbraio 2026, OMISSIS richiedeva alla Regione l’autorizzazione ad affiancare al prodotto aggiudicato un nuovo sistema di monitoraggio di propria produzione, l’Accu-Chek SmartGuide Sensore, presentando caratteristiche migliorative rispetto al precedente (allarmi predittivi, sensore da 14 giorni anziché 10, analisi dei pattern glicemici, interfaccia semplificata), con l’obiettivo di ampliare la libertà di scelta clinica senza alterare la continuità terapeutica dei pazienti già in cura. La Regione autorizzava l’affiancamento con determinazione del 16 febbraio 2026.
Tuttavia, con successiva determinazione del 13 marzo 2026, la Regione annullava in autotutela la propria autorizzazione, ritenendo che il capitolato tecnico consentisse esclusivamente la sostituzione integrale del dispositivo con uno di caratteristiche superiori prodotto dallo stesso fabbricante, e non l’affiancamento di un prodotto aggiuntivo. OMISSIS impugnava il provvedimento di autotutela dinanzi al TAR Lazio, lamentando carenza di motivazione sull’interesse pubblico, violazione delle garanzie procedimentali e interpretazione eccessivamente formalistica del capitolato.
2) La decisione del TAR
Il TAR affrontava in via preliminare la questione di giurisdizione, ritenendola radicata in capo al giudice amministrativo in forza del consolidato orientamento secondo cui gli atti esecutivi dell’accordo quadro comportano la spendita di poteri autoritativi e la posizione degli operatori è di interesse legittimo.
Nel merito, accoglieva il ricorso. Il provvedimento di autotutela era illegittimo per due distinti profili. In primo luogo, difettava della motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, richiesta dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990: la Regione si era limitata a rilevare l’asserita illegittimità dell’autorizzazione precedente senza indicare alcuna ragione di interesse pubblico ulteriore e distinta dal mero ripristino della legalità. L’omessa comunicazione di avvio del procedimento aveva inoltre impedito all’Amministrazione di considerare, nella propria valutazione, gli interessi dei destinatari — tra cui ventisette pazienti già avviati al nuovo percorso terapeutico.
In secondo luogo, l’interpretazione del capitolato tecnico adottata dalla Regione era eccessivamente formalistica. La clausola sull’aggiornamento tecnologico, letta in chiave teleologica, era compatibile con l’affiancamento, da intendersi come sostituzione parziale calibrata sulle specifiche esigenze terapeutiche dei singoli pazienti. Il requisito dell’identità del fabbricante, poi, rispondeva all’esigenza di evitare che l’aggiudicatario si trasformasse in intermediario di prodotti altrui, limite che non operava nel caso di specie, trattandosi di un prodotto di propria produzione.
3) L’esito
Il TAR Lazio, Sez. III quater, accoglieva il ricorso in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. e annullava la determinazione regionale del 13 marzo 2026. Condannava la Regione Lazio al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, liquidate in € 3.000,00 oltre oneri di legge se dovuti.
Pubblicato il 23/06/2026
N. 11477/2026 REG.PROV.COLL.
N. 04807/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 4807 del 2026, proposto da
OMISSIS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Alessandro Botto, Pietro Merlino, Niccolò e Elia Millefiori, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
contro
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
per l’annullamento
– della determinazione G03380 del 13 marzo 2026 della Direzione regionale Trasformazione Digitale e Procurement, a firma del Direttore generale di annullamento “ai sensi del combinato disposto dagli articoli 21-octies e 21-nonies della Legge 241/90, [del]la Determinazione n. G01861 del 16/02/2026 con la quale l’operatore OMISSIS Spa, contraente dell’Accordo Quadro per il Lotto 7 “Sistema di automonitoraggio con sensore transcutaneo e senza avvisi predittivi non associabile a microinfusore”, è stato autorizzato all’affiancamento”;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2026 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società OMISSIS spa, risultata aggiudicataria del lotto 7 della gara comunitaria centralizzata a procedura aperta, indetta dalla Regione Lazio, suddivisa in nove lotti, per l’affidamento della fornitura di microinfusori per insulina, sistemi di monitoraggio, port, relativo materiale di consumo e servizi connessi occorrenti alle Aziende Sanitarie della Regione, chiede l’annullamento del provvedimento, meglio indicato in epigrafe, con il quale la Direzione regionale “Trasformazione digitale e procurement” ha annullato d’ufficio “ai sensi del combinato disposto dagli articoli 21-octies e 21-nonies della Legge 241/90, la Determinazione n. G01861 del 16/02/2026 con la quale l’operatore OMISSIS Spa, contraente dell’Accordo Quadro per il Lotto 7 “Sistema di automonitoraggio con sensore transcutaneo e senza avvisi predittivi non associabile a microinfusore”, è stato autorizzato all’affiancamento”.
La ricorrente difatti, parte del relativo Accordo quadro per il lotto 7, era stata autorizzata con precedente provvedimento regionale del 16 febbraio 2026 ad affiancare al prodotto offerto in gara (Dexcom One+) un nuovo sistema di monitoraggio (Accu-Chek SmartGuide Sensore) prodotto dalla medesima OMISSIS.
Tuttavia con il provvedimento ivi gravato la Regione ha annullato in autotutela la precedente autorizzazione all’affiancamento del nuovo prodotto.
Avverso quest’ultimo provvedimento ha proposto ricorso la Società OMISSIS spa adducendo un unico articolato motivo con cui ha sostenuto l’illegittimità del provvedimento di autotutela per “Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 7, 8, 9, 10, 10-bis e 21-octies e 21- nonies della legge 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 120, comma 1, lett. a) del d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione degli articoli 32 e 97 della Costituzione. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche, in particolare per carenza di motivazione e di istruttoria, falsa causa, illogicità manifesta.”
2. Si è costituita la Regione Lazio chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.
3. Alla camera di consiglio del 12 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione previo avviso ex art. 73 c.p.a. di possibili profili di difetto di giurisdizione e possibile sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a.
4. Preliminarmente il Collegio ritiene di trattenere la giurisdizione alla luce di quanto affermato da Cons. St, sez. III, 2 ottobre 2024, n. 7896 secondo cui “Militano in senso concorde sia la giurisprudenza delle SS.UU. sia la giurisprudenza amministrativa.
Da un canto, il giudice regolatore dei conflitti ha soggiunto, con recente pronuncia, che “la controversia relativa all’aggiudicazione di un appalto di pubblico servizio rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche qualora l’affidamento del servizio non consegua ad una procedura di evidenza pubblica, ma sia atto esecutivo di un accordo quadro, poiché l’aggiudicatario – scelto con la procedura di evidenza pubblica che ha portato alla stipulazione del suddetto accordo – ottiene gli appalti in virtù di affidamenti diretti la cui illegittimità, per contrarietà alle norme dell’accordo quadro su cui sono basati, può essere fatta valere, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a. (che ha replicato l’art. 244 del d.lgs. n. 163 del 2006), esclusivamente dinanzi al giudice amministrativo” (Cass. civ., sez. un., 30 novembre 2022, n. 35335).
9.2. – Dall’altro, la giurisprudenza amministrativa non nutre particolari dubbi circa il persistente spessore pubblicistico degli atti esecutivi degli accordi quadro: sempre con recente pronuncia, questo Consiglio ha infatti affermato che “la “decisione motivata” di individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo” (Cons. Stato, sez. III, 15 dicembre 2022, n. 10989, in termini analoghi si allinea la giurisprudenza di primo grado, v. ad es. T.A.R. Genova, (Liguria) sez. I, 11 luglio 2023, n.708 “sulle questioni attinenti alla fase intercorrente tra la stipulazione dell’Accordo quadro e la sottoscrizione delle convenzioni attuative sussiste la giurisdizione amministrativa perché la « decisione motivata » in ordine alla individuazione degli affidatari dei singoli contratti attuativi comporta la spendita di poteri autoritativi, a fronte dei quali la posizione degli operatori economici, parti dell’accordo quadro, è di interesse legittimo”).”
5. Nel merito il ricorso è fondato e merita accoglimento.
In sintesi l’odierna ricorrente, parte di un accordo quadro ex art. 49 del d.lgs. n. 36 del 2023, oltre a continuare a garantire la disponibilità del prodotto offerto in sede di gara (sistema Dexcom One+), su propria istanza, era stata autorizzata dalla Regione ad affiancare nella fornitura, alle medesime condizioni economiche pattuite, un nuovo sistema di monitoraggio (Accu-Chek SmartGuide), volendo “potenziare l’offerta clinica a disposizione delle Aziende Sanitarie della Regione Lazio, offrendo ai nuovi pazienti o a chi necessita di un aggiornamento tecnologico una soluzione seguenti vantaggi:
Sicurezza e Prevenzione: presenza di allarmi predittivi per anticipare eventi di ipo e iperglicemia.
Maggiore Autonomia: durata del sensore estesa a 14 giorni (rispetto ai 10 giorni del sistema
attuale), riducendo la frequenza di sostituzione.
Supporto Decisionale: analisi dei pattern glicemici per una migliore ottimizzazione della terapia da
parte del clinico.
Semplicità d’uso: interfaccia intuitiva con colori identificativi, volta a migliorare l’aderenza
Terapeutica”…tanto al fine di “permette(re) ai clinici una maggiore libertà di scelta basata sulle specifiche esigenze del paziente, senza in alcun modo alterare la stabilità delle forniture per i pazienti già in terapia” (cfr istanza di OMISSIS del 2 febbraio 2026).
La Regione con il provvedimento ivi gravato ha tuttavia annullato in autotutela la precedente autorizzazione all’affiancamento del nuovo prodotto, così motivando: “considerato che il paragrafo 5.3 del Capitolato Tecnico consente esclusivamente l’aggiornamento tecnologico mediante sostituzione di un dispositivo offerto in gara con altro di caratteristiche superiori disponendo tra l’altro che deve essere prodotto dallo stesso fabbricante di quello aggiudicato;
dato atto, quindi, che la disciplina di gara prevede e regolamenta esclusivamente l’istituto dell’aggiornamento tecnologico dei dispositivi oggetto di fornitura prodotti dallo stesso fabbricante, senza contemplare né disciplinare l’ipotesi dell’affiancamento di ulteriori dispositivi rispetto a quelli oggetto di aggiudicazione..”.
In sintesi la Regione ha fondato il proprio atto di ritiro su profili di illegittimità dell’autorizzazione rilasciata rispetto alla disciplina di cui al capitolato tecnico, il quale, secondo al lettura datane dall’Amministrazione, consentirebbe attraverso la clausola dell’aggiornamento tecnologico esclusivamente la “sostituzione” del dispositivo offerto in gara con altro di caratteristiche superiori e non l’affiancamento, come nel caso di specie, di un prodotto nuovo ed inoltre limiterebbe tale possibilità di sostituzione solamente laddove il nuovo prodotto offerto in sostituzione fosse realizzato dallo stesso fabbricante di quello offerto in sede di aggiudicazione.
5.2 Il provvedimento è illegittimo.
Non si rinvengono in esso, come lamentato dalla ricorrente, le sottese ragioni di interesse pubblico a supporto dell’esercizio del potere di autotutela, ponendosi pertanto in contrasto con l’ormai granitica giurisprudenza, che richiede ai fini del corretto esercizio di tale potere di annullamento la menzione nel provvedimento “delle prevalenti ragioni di interesse pubblico concrete e attuali, diverse da quelle al mero ripristino della legalità violata, che depongono per la sua adozione, tenendo in considerazione gli interessi dei destinatari e degli eventuali controinteressati (Consiglio di Stato sez. VI, 29/01/2024, n. 863)” (Cons. Stato, Sez. II, 31 gennaio 2005, n. 762; Sez. VI, 27 febbraio 2024, n. 1926).
In tal senso anche l’omessa partecipazione procedimentale (parte ricorrente lamenta altresì la mancata previa comunicazione di avvio del procedimento) ha impedito all’Amministrazione di valutare le ragioni di interesse pubblico “tenendo conto degli interessi dei destinatari” (art. 21 nonies l. n. 241 del 1990), oltre che della situazione di ben ventisette pazienti che, secondo quanto riportato da parte ricorrente, avevano nelle more avviato il nuovo percorso terapeutico e che già “indossano il sensore Accu-Chek SmartGuide”.
Tanto evidenzia altresì come la lettura data al capitolato dall’Amministrazione appaia meramente formalistica, non potendosi in realtà escludere in base alla ratio stessa della clausola sull’aggiornamento tecnologico, che questa possa consentire anche il mero “affiancamento” del nuovo prodotto a quello precedentemente offerto, trattandosi pur sempre di una sostituzione, sia pure parziale, in ragione di esigenze specifiche dei pazienti per alcuni dei quali, soli, si rendano utili o comunque maggiormente efficaci in termini terapeutici le novità tecnologiche disponibili, previa valutazione da parte dei relativi medici.
La stessa giurisprudenza ha difatti rimarcato in un caso analogo che “Quanto ai “vantaggi della sostituzione”, indicati nella stessa clausola di aggiornamento tecnologico, l’espressione non va ristretta al profilo dell’individuazione di caratteristiche innovative del prodotto, da riguardarsi nel confronto con il vecchio sistema e individuando gli elementi che profilino, esclusivamente, un’innovazione tecnologica.
Fermo restando che non sembra dubitabile che Accu-Check Instant sia un prodotto innovativo sotto il profilo tecnologico (come ora si dirà), nel concetto di “vantaggio” entrano una serie di considerazioni, attinenti per esempio alla funzionalità, alla facilità di utilizzo, alla maneggevolezza dell’apparecchio, eccetera.” (Tar Campania, sez. I, 13 gennaio 2025, n. 5364).
Con riferimento poi all’ulteriore aspetto limitativo della “sostituzione tecnologica” solo a prodotti che presentino l’identità del fabbricante, la ratio della previsione del capitolato appare finalizzata a evitare che l’aggiudicatario assuma il ruolo di un mero intermediario di prodotti altrui, situazione che tuttavia nel caso di specie non sussiste poiché la ricorrente ha offerto in affiancamento un prodotto fabbricato da essa stessa.
6. In conclusione il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento dell’atto gravato.
7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’atto gravato.
Condanna la Regione resistente alla refusione delle spese di lite in favore della ricorrente, che liquida in euro 3.000,00 (tremila,00) oltre oneri di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Claudia Lattanzi, Consigliere
Silvia Piemonte, Primo Referendario, Estensore
IL SEGRETARIO
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