di ALESSANDRO MASSARI
Nota a Corte dei conti, Sez. reg. controllo Emilia-Romagna, n. 74/2026/PAR
1. Introduzione e rilevanza sistematica del parere
Il parere in commento affronta una delle questioni applicative più ricorrenti nella prassi degli enti che operano come stazioni appaltanti con frequente ricorso allo strumento dell’accordo quadro: se e come maturino gli incentivi per funzioni tecniche ex art. 45 d.lgs. n. 36/2023 in relazione ai contratti attuativi derivanti da accordi quadro, e quale sia la corretta base di calcolo da utilizzare.
La deliberazione si segnala per almeno tre ragioni. In primo luogo, fornisce un orientamento interpretativo su una questione che la giurisprudenza contabile aveva affrontato in modo frammentato, senza giungere a una sintesi organica che coprisse tanto gli accordi quadro per lavori quanto quelli per servizi e forniture. In secondo luogo, valorizza la distinzione strutturale tra le due tipologie di accordo quadro, chiarendo che le conseguenze giuridiche in punto di incentivi sono significativamente diverse. In terzo luogo, si inserisce in un contesto normativo in evoluzione — segnato dalla l. n. 1/2026 e dalla deliberazione delle Sezioni riunite n. 14/2026 — di cui ricostruisce i raccordi con la funzione consultiva tradizionale.
2. Il quadro normativo di riferimento: l’art. 45 d.lgs. n. 36/2023 come norma derogatoria
Il punto di partenza dell’analisi della Sezione è la qualificazione degli incentivi per funzioni tecniche come norma eccezionale rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001. Si tratta di un’impostazione consolidata nella giurisprudenza contabile, che risale alla deliberazione delle Sezioni riunite n. 51/2011 e che il parere in commento conferma ribadendo il corollario ermeneutico fondamentale: la disciplina degli incentivi è di stretta interpretazione e non suscettibile di applicazione analogica.
Questa premessa non è puramente teorica ma ha implicazioni dirette sulla soluzione dei quesiti: ogni incertezza interpretativa deve essere risolta in senso restrittivo, scegliendo l’opzione che limita l’ambito di applicazione dell’incentivo piuttosto che quella che lo estende. La Sezione applica questa regola metodologica con coerenza in tutti i profili esaminati.
L’art. 45, comma 2, del nuovo Codice dei contratti pubblici stabilisce che le stazioni appaltanti destinano risorse finanziarie per le funzioni tecniche “in misura non superiore al 2% dell’importo dei lavori, dei servizi e delle forniture posto a base delle procedure di affidamento”. La norma ripartisce poi l’aliquota tra l’80% destinato al RUP, ai soggetti svolgenti funzioni tecniche e ai loro collaboratori, e il 20% destinato all’acquisto di beni e strumenti per progetti di innovazione e attività formative.
Il riferimento testuale all’”importo posto a base delle procedure di affidamento” costituisce il nucleo della questione interpretativa: qual è questo importo nel caso degli accordi quadro, ove la procedura di affidamento si svolge a livello di accordo-cornice e le singole prestazioni vengono poi ordinate tramite contratti attuativi?
3. La natura dell’accordo quadro e la sua irrilevanza ai fini della maturazione dell’incentivo
La risposta della Sezione alla questione centrale è netta: l’accordo quadro non costituisce, di per sé, presupposto sufficiente per la maturazione degli incentivi per funzioni tecniche. Questa conclusione si fonda sulla natura giuridica dell’accordo quadro come contratto normativo — una cornice regolatoria — che non determina di per sé l’esecuzione di alcuna prestazione.
L’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023 definisce l’accordo quadro come lo strumento con il quale le stazioni appaltanti stabiliscono “le regole, i prezzi e le condizioni generali per futuri contratti di affidamento”. La caratteristica essenziale dell’istituto è che l’importo massimo dell’accordo è un valore potenziale — il tetto entro cui potranno essere ordinati i singoli contratti attuativi — e non un valore di prestazione effettivamente ordinata. Non vi è certezza che tale importo venga mai interamente raggiunto, né che singole parti di esso vengano ordinate in un determinato periodo temporale.
Da questa osservazione strutturale la Sezione trae la conseguenza interpretativa: l’importo massimo dell’accordo quadro non può fungere da parametro di riferimento per il calcolo dell’incentivo, perché non soddisfa il requisito di concretezza e determinatezza che la norma presuppone. Il 2% da accantonare nel quadro economico deve riferirsi a un importo effettivo di prestazioni da eseguire, non a un tetto potenziale.
Il punto di ancoraggio — sia per la maturazione del diritto che per la quantificazione dell’incentivo — è pertanto il singolo contratto attuativo. La base di calcolo è l’importo totale di affidamento al netto di IVA e al netto del ribasso offerto dall’aggiudicatario, così come risultante dall’ordine o dal contratto di adesione. La Sezione trova conferma sistematica di questa soluzione nel rinvio all’art. 14, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, che àncora il calcolo dell’importo stimato dell’appalto all’”importo totale pagabile al netto di IVA”.
Di particolare rilievo pratico è la precisazione sul quinto d’obbligo e sulla proroga tecnica: entrambi, qualora non inclusi nell’importo a base di affidamento sin dalla fase di indizione della procedura ai sensi dell’art. 14, comma 4, non possono essere computati ex post ai fini dell’incentivo. Questa posizione è coerente con la giurisprudenza amministrativa — citato il TAR Lombardia, Sez. I, n. 329/2025 — che ha già affrontato la questione del quinto d’obbligo come opzione contrattuale eventuale e non come componente ordinaria della base di calcolo. Si noti la consonanza con quanto affermato nello stesso arco temporale dal Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5284/2026, che ha trattato il tema del quinto d’obbligo nella qualificazione SOA in termini complementari: lì il quinto d’obbligo, se previsto ex ante nella lex specialis, entra nel valore stimato; qui, se non previsto ex ante, non entra ex post nella base di calcolo dell’incentivo.
4. La distinzione tra accordo quadro per lavori e per servizi/forniture: un profilo decisivo
Il contributo forse più originale del parere è la valorizzazione della distinzione strutturale tra accordo quadro per lavori e accordo quadro per servizi e forniture ai fini della disciplina degli incentivi. Si tratta di una distinzione che la prassi applicativa tende — come la Sezione espressamente segnala — a trascurare, con conseguenze potenzialmente erronee.
Per gli accordi quadro per lavori, ciascun contratto attuativo è preceduto da una fase di progettazione che prelude all’affidamento del singolo contratto, sulla base dei prezzari regionali che costituiscono il parametro vincolante per la determinazione della base d’asta. Il progetto è connotato da un proprio quadro economico che include la voce “incentivi”. Questa struttura — progetto, quadro economico, voce incentivi — costituisce il presupposto sufficiente per la maturazione degli incentivi in relazione a ciascun contratto attuativo.
Per gli accordi quadro per servizi e forniture, il quadro è radicalmente diverso perché il diritto all’incentivo incontra i più severi limiti posti dall’art. 32 dell’Allegato II.14 al d.lgs. n. 36/2023. Tale disposizione subordina l’applicazione dell’istituto alla sussistenza del requisito di complessità, da verificarsi in senso oggettivo — non rimesso alla discrezionalità della stazione appaltante — e presuppone la nomina del direttore dell’esecuzione come figura distinta dal RUP. La verifica della complessità non può essere rimessa allo stesso RUP per ragioni di terzietà.
La conseguenza pratica di questa distinzione è enunciata con chiarezza: un accordo quadro per servizi e forniture che globalmente superi la soglia rilevante non è idoneo a trascinare nell’ambito di applicazione degli incentivi i contratti attuativi che, singolarmente considerati, non ne integrino i presupposti. La valutazione va compiuta contratto per contratto, non sull’accordo nel suo complesso. Questa affermazione è di particolare importanza per le stazioni appaltanti che ricorrono ad accordi quadro pluriennali per servizi ricorrenti (pulizie, manutenzione ordinaria, gestione verde, ecc.): il fatto che l’accordo superi soglie di valore significative non determina automaticamente la maturazione degli incentivi sui singoli ordini di piccolo importo che non raggiungano individualmente la soglia di complessità.
5. La tassatività delle attività incentivabili e il nodo della “collaborazione al RUP”
La Sezione ribadisce con fermezza il principio di tassatività delle attività incentivabili, enunciate nell’Allegato I.10 al d.lgs. n. 36/2023, con divieto di applicazione analogica. Si tratta di un principio affermato con autorevolezza dalla deliberazione delle Sezioni riunite n. 14/2026, cui la Sezione si conforma.
Un passaggio del parere merita attenzione specifica: la valutazione della voce “collaborazione all’attività del responsabile unico del progetto”. La Sezione afferma che essa è “in linea di principio, suscettibile di ricomprendere anche le attività di supporto alla programmazione della spesa, nella misura in cui tali attività contribuiscano in modo diretto e verificabile alla gestione dell’intervento”. Si tratta di una precisazione importante che evita una lettura eccessivamente restrittiva della voce in questione, purché la ricorrenza concreta dei presupposti sia “accertata e motivata dall’Amministrazione nel rispetto dei limiti di tassatività dell’elencazione normativa”.
Questa impostazione è coerente con la funzione dell’istituto: la programmazione della spesa per investimenti è essa stessa elencata tra le attività incentivabili nell’Allegato I.10, e le attività di supporto al RUP che contribuiscano in modo diretto a tale programmazione possono ricadere nella voce “collaborazione”. Diverso è il caso di attività amministrative generali o di coordinamento non direttamente ricollegabili alla gestione tecnica dell’intervento: queste restano fuori dall’ambito dell’incentivabilità.
La Sezione conclude sul punto con un ammonimento significativo: la qualificazione di un servizio o fornitura come “di particolare importanza” ai fini dell’art. 32 dell’Allegato II.14 deve essere “assistita da un adeguato corredo motivazionale che dimostri la ricorrenza effettiva dei presupposti”, onde scongiurare il rischio di elusione del principio di onnicomprensività della retribuzione. Si tratta di un avvertimento indirizzato alle stazioni appaltanti che potrebbero essere tentate di qualificare come complessi contratti attuativi che non lo sono, al solo fine di accedere alla liquidazione degli incentivi.
6. Il raccordo con la funzione consultiva dell’art. 2 della l. n. 1/2026
Il parere affronta in apertura — con un’ampiezza che segnala l’importanza del tema sul piano ordinamentale — il raccordo tra la funzione consultiva tradizionale ex art. 7, comma 8, l. n. 131/2003 e la nuova funzione consultiva introdotta dall’art. 2 della l. n. 1/2026. La Sezione aderisce alla ricostruzione delle Sezioni riunite (delib. n. 14/2026/QMIG), che ha qualificato la l. n. 131/2003 come “Grundnorm” della funzione consultiva, mantenendo integralmente operanti i principi giurisprudenziali maturati nella sua vigenza.
Di notevole interesse è la critica al meccanismo del silenzio-assenso conformativo. La Sezione condivide le riserve già espresse dalle Sezioni riunite in sede consultiva (delib. n. 4/2025/CONS), ritenendo tale meccanismo incompatibile con la natura della Corte dei conti quale magistratura speciale ai sensi degli artt. 100 e 103 Cost. Il rischio — efficacemente descritto — è quello di una degenerazione dell’istituto consultivo: da presidio tecnico-giuridico a strumento procedurale utilizzato non per ricevere indicazioni giuridicamente fondate, ma per ottenere una “copertura preventiva rispetto a una paventata responsabilità amministrativa”. La pronunzia della Sezione non può considerarsi preclusa per decorso del termine né inutiliter data ove l’amministrazione non abbia ancora provveduto.
Questa posizione è significativa perché chiarisce che il parere della Corte dei conti non è assimilabile al silenzio di un’autorità amministrativa, ma si colloca su un piano diverso: quello della collaborazione istituzionale tra organo ausiliario di rilevanza costituzionale e pubblica amministrazione, caratterizzata da neutralità e indipendenza incompatibili con automatismi procedurali.
7. Implicazioni operative per le stazioni appaltanti
Le indicazioni del parere hanno implicazioni operative significative che conviene sintetizzare per le stazioni appaltanti che ricorrono agli accordi quadro.
In fase di strutturazione dell’accordo quadro: non è possibile inserire nel quadro economico dell’accordo la voce “incentivi” calcolata sull’importo massimo dell’accordo. Tale voce deve essere assente a livello di accordo quadro e presente, invece, nel quadro economico di ciascun contratto attuativo.
In fase di predisposizione dei contratti attuativi di lavori: il quadro economico di ciascun contratto deve includere la voce “incentivi” calcolata sull’importo del contratto al netto del ribasso offerto. Non è computabile il quinto d’obbligo o la proroga tecnica se non inclusi nell’importo a base di affidamento sin dalla fase di indizione.
In fase di predisposizione dei contratti attuativi di servizi e forniture: prima di inserire la voce “incentivi”, la stazione appaltante deve verificare per ciascun contratto la sussistenza del requisito di complessità ex art. 32 dell’Allegato II.14 e procedere alla nomina del direttore dell’esecuzione come figura distinta dal RUP. La verifica deve essere obiettiva, motivata e non rimessa allo stesso RUP.
In fase di adozione del regolamento interno di riparto: i regolamenti adottati dalle stazioni appaltanti prima del parere, che prevedano la liquidazione degli incentivi calcolati sull’importo massimo dell’accordo quadro o che non distinguano tra accordi per lavori e accordi per servizi/forniture, devono essere rivisti alla luce delle indicazioni ora fornite.
8. Conclusioni
La deliberazione n. 74/2026/PAR della Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna offre un contributo organico e sistematicamente fondato alla questione degli incentivi per funzioni tecniche negli accordi quadro. I principi enunciati — non idoneità dell’accordo quadro a costituire presupposto di maturazione; base di calcolo nel singolo contratto attuativo al netto del ribasso; distinzione tra accordi quadro per lavori e per servizi/forniture; verifica contratto per contratto del requisito di complessità per i servizi; tassatività delle attività incentivabili — sono coerenti con la ratio dell’art. 45 d.lgs. n. 36/2023 come norma eccezionale e di stretta interpretazione.
Il messaggio per le stazioni appaltanti è chiaro: l’utilizzo dello strumento dell’accordo quadro non costituisce un canale privilegiato di accesso agli incentivi, né consente di aggirare le condizioni sostanziali poste dalla legge per la loro liquidazione. Ogni contratto attuativo deve essere valutato autonomamente, e la correttezza di tale valutazione deve essere documentata con adeguata motivazione.
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Alessandro Massari
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