Questo articolo è un estratto della tesi magistrale di Gabriella Fuscagni discussa nel 2025 sotto la supervisione del professor Lorenzo Mechi.
Dalle gerarchie coloniali alla Convenzione n. 169: come l’ILO abbia trasformato il proprio approccio nei confronti delle popolazioni indigene e tribali nel corso di settant’anni di sperimentazione, attività di sensibilizzazione e cambiamento normativo.
L’OIL e la questione coloniale: un inizio travagliato
Fondata nel 1919 in base al Trattato di Versailles, l’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL) si fondava sulla convinzione che la giustizia sociale e la pace duratura fossero inseparabili. La sua Costituzione sanciva il principio secondo cui le condizioni di lavoro che causavano ingiustizie e difficoltà costituivano una minaccia alla pace universale – un impegno successivamente ribadito e ampliato dalla Dichiarazione di Filadelfia del 1944. Tuttavia, sin dalla sua stessa nascita, l’Organizzazione operò in un mondo definito da gerarchie coloniali. Il suo primo impegno nei confronti delle popolazioni indigene e tribali non nacque quindi dall’emancipazione, ma dalla tutela imperiale.
Nel periodo tra le due guerre, i lavoratori indigeni nei territori non autonomi furono inquadrati dall’OIL sotto l’etichetta di «manodopera indigena», una categoria che rivelava tanto della configurazione razziale e politica dell’epoca quanto delle condizioni effettive dei lavoratori coinvolti. Il cosiddetto Codice del lavoro indigeno, sviluppato attraverso una serie di prime convenzioni distinte dal Codice internazionale del lavoro, cercava di regolamentare il lavoro forzato, il reclutamento e le condizioni di lavoro nei territori coloniali. Sebbene tali norme sul lavoro introducessero protezioni minime, esse rafforzavano al contempo il quadro della sorveglianza coloniale: i popoli indigeni erano concepiti come soggetti bisognosi di una guida esterna, non come titolari di diritti in grado di determinare il proprio futuro. Questa tensione fondante tra protezione e paternalismo avrebbe definito l’impegno dell’OIL nei confronti della questione indigena per i decenni a venire.
L’America Latina come laboratorio: l’Indigenismo e il “problema indiano”
L’espansione delle attività dell’OIL in America Latina negli anni ’30 e ’40 introdusse una nuova dimensione in questo dibattito. Nelle Americhe, la questione coloniale non si presentava negli stessi termini dell’Africa o dell’Asia. Le popolazioni indigene non erano sudditi degli imperi europei, ma cittadini – almeno formalmente – di Stati indipendenti. Eppure la loro emarginazione sociale, economica e culturale era altrettanto grave.
In questo contesto entrò in scena l’Indigenismo: un movimento intellettuale e politico latinoamericano che inquadrava la condizione delle comunità indigene come l’ostacolo centrale allo sviluppo nazionale e alla coesione sociale, il cosiddetto «problema indiano». Anziché celebrare le culture indigene come autonome e preziose, l’Indigenismo le descriveva in gran parte come realtà da trasformare attraverso l’istruzione, l’integrazione economica e la graduale assimilazione nella società nazionale.
L’OIL si impegnò seriamente in questi dibattiti e una serie di conferenze regionali sul lavoro – tenutesi a Santiago (1936), all’Avana (1939), a Città del Messico (1946) e a Montevideo (1949) – divennero forum fondamentali per lo scambio di esperienze e la definizione delle politiche.
Attraverso questi incontri, gli Stati latinoamericani si affermarono come partecipanti attivi in un’istituzione precedentemente dominata dalla logica europea. Essi esortarono l’OIL a trattare la questione indigena non come una questione coloniale marginale, ma come una preoccupazione centrale della governance internazionale del lavoro. Di conseguenza, la regione finì per fungere sia da luogo di sperimentazione che da fonte di innovazione normativa.
Il Programma Indigeni Andini: l’antropologia applicata nella pratica
L’espressione più concreta di questo approccio sperimentale fu il Programma Indigeni Andini (AIP), avviato nei primi anni ’50 in Bolivia, Ecuador e Perù. L’AIP era un’ambiziosa iniziativa multilaterale volta a migliorare le condizioni di vita e di lavoro delle comunità indigene andine attraverso una combinazione di assistenza tecnica, sviluppo delle infrastrutture e, soprattutto, antropologia applicata.
Antropologi e scienziati sociali furono inviati a studiare le strutture comunitarie, le pratiche culturali e le condizioni economiche, con l’obiettivo esplicito di adattare gli interventi alle realtà locali. Si trattava di una metodologia genuinamente innovativa: l’Organizzazione non si limitava a imporre standard universali dall’alto, ma cercava di fondare il proprio lavoro sulla conoscenza empirica di comunità specifiche. In particolare, il Comitato di esperti sul lavoro indigeno, che guidò gran parte di questo lavoro, combinò il lavoro sul campo con l’elaborazione delle politiche in modi insoliti per un’organizzazione internazionale.
Eppure i limiti dell’AIP erano altrettanto significativi. Nonostante la sua sensibilità alle differenze culturali, il Programma rimaneva ancorato a una logica integrazionista: il suo obiettivo finale era l’incorporazione delle comunità indigene nelle economie e nelle società nazionali, non il riconoscimento del loro diritto a definire i propri percorsi di sviluppo. I popoli indigeni erano gli oggetti dell’intervento, non gli agenti del cambiamento. Sebbene il Programma Indigeno Andino abbia lasciato in eredità un corpus di conoscenze empiriche che si sarebbe poi rivelato influente, il suo smantellamento ha messo a nudo un modello operativo caratterizzato da contraddizioni fondamentali: il suo approccio aveva cercato di proteggere senza responsabilizzare.
Convenzione n. 107: codificare l’integrazione
Le lezioni dell’esperimento andino sono confluite direttamente nella stesura della Convenzione n. 107, adottata alla Conferenza Internazionale del Lavoro del 1957. Si trattò del primo strumento internazionale dedicato specificamente ai diritti e alle condizioni delle popolazioni indigene e tribali – una pietra miliare nella storia del diritto internazionale.
La Convenzione n. 107 impose agli Stati l’obbligo di proteggere le comunità indigene, regolamentarne i diritti fondiari, garantire l’accesso all’istruzione e all’assistenza sanitaria e prevenire pratiche lavorative di sfruttamento. Nel contesto della fine degli anni ’50, ciò rappresentò un autentico progresso: le popolazioni indigene non erano più invisibili nel diritto internazionale. Tuttavia, la Convenzione n. 107 era profondamente influenzata dai presupposti integrazionisti della sua epoca. Le culture indigene erano implicitamente considerate transitorie, destinate a essere superate nel percorso verso la modernizzazione piuttosto che come modi di vita legittimi meritevoli di protezione. Il concetto di diversità culturale non appariva come un valore da celebrare, ma come una sfida da gestire.
Inoltre, i suoi meccanismi di controllo si rivelarono in gran parte inefficaci. Le ratifiche furono limitate e gli Stati che ne avevano formalmente accettato gli standard li applicarono in modo disomogeneo. La Convenzione n. 107 incarnava così sia le ambizioni che le debolezze strutturali dell’approccio postbellico dell’OIL: normativamente progressista nelle intenzioni, ma operativamente limitata e concettualmente assimilazionista nella pratica.
Convenzione n. 169: un cambiamento di paradigma e i suoi limiti
Negli anni ’70 e ’80, l’inadeguatezza della Convenzione n. 107 era diventata impossibile da ignorare. Il Rapporto Martínez Cobo del 1983, commissionato dalle Nazioni Unite, documentò in modo esaustivo le condizioni delle popolazioni indigene in tutto il mondo e offrì una potente critica alle politiche assimilazioniste. Contemporaneamente, i movimenti indigeni transnazionali stavano acquisendo slancio, portando le loro rivendicazioni nei forum internazionali con crescente efficacia. Una svolta si ebbe nel 1977, quando la Conferenza delle organizzazioni non governative sulla discriminazione contro le popolazioni indigene, tenutasi a Ginevra, segnò l’apice di un decennio di sforzi organizzativi da parte dei gruppi indigeni per assicurarsi visibilità all’interno del sistema delle Nazioni Unite. Nello stesso anno, il Consiglio mondiale dei popoli indigeni portò la richiesta di autodeterminazione in primo piano nei dibattiti internazionali, sollecitando un deciso allontanamento dal modello integrazionista. Queste mobilitazioni aprirono la strada alla creazione, nel 1981, del Gruppo di lavoro delle Nazioni Unite sulle popolazioni indigene – un forum aperto in cui le organizzazioni indigene di tutto il mondo potevano esprimere le proprie preoccupazioni e contribuire direttamente alla definizione delle norme internazionali. Insieme, questi sviluppi hanno creato un contesto normativo e politico in cui le premesse integrazioniste della Convenzione n. 107 sono diventate sempre più insostenibili.
All’interno dell’OIL, vi era inizialmente una certa riluttanza a rivedere una convenzione entrata in vigore solo di recente. Ma la pressione si è rivelata irresistibile. Dopo diversi anni di consultazioni e processi di revisione, nel 1989 è stata adottata la Convenzione n. 169, che ha sostituito la precedente segnando una rottura concettuale decisiva.
Il nuovo strumento ha esplicitamente respinto il principio dell’assimilazione. Al suo posto, ha introdotto i principi di consultazione, partecipazione e riconoscimento delle popolazioni indigene e tribali come titolari collettivi di diritti. Agli Stati è stato richiesto di consultare le comunità indigene prima di intraprendere decisioni suscettibili di influire su di esse – una disposizione che avrebbe avuto ripercussioni su sistemi giuridici nazionali, riforme costituzionali e accordi di pace nei decenni successivi. Soprattutto in America Latina, la Convenzione n. 169 è diventata una pietra miliare di ciò che gli studiosi hanno definito costituzionalismo multiculturale, ridefinendo il rapporto tra Stati e popoli indigeni in tutto il continente.
Tuttavia, una lettura più attenta della Convenzione rivela che la rottura con il passato non era così completa come suggeriva la sua retorica. Molte delle sue disposizioni continuavano a prescrivere standard politici per l’azione statale a favore delle comunità indigene, piuttosto che conferire a tali comunità la capacità di agire in modo indipendente. La partecipazione era spesso concepita come un meccanismo per facilitare l’inclusione all’interno delle strutture politiche ed economiche esistenti e non come un percorso verso un’autentica autodeterminazione. Il linguaggio dell’integrazione era scomparso; la logica dello sviluppo e del miglioramento guidato dallo Stato, no.
La Convenzione n. 169 va quindi intesa come uno strumento ibrido: a metà strada tra riforma e continuità, tra il quadro basato sui diritti che aspirava a incarnare e i vincoli istituzionali che non riusciva a superare pienamente.
Conclusione: tra progresso e persistenza
L’impegno secolare dell’OIL nei confronti delle popolazioni indigene traccia un percorso che va dalla supervisione coloniale al riconoscimento basato sui diritti, una vera e propria trasformazione, ma segnata in ogni sua fase da tensioni irrisolte. L’evoluzione dalla Convenzione n. 107 alla Convenzione n. 169 non dovrebbe essere letta come una semplice storia di progresso. Essa riflette, piuttosto, la lotta incessante dell’Organizzazione per conciliare la sua doppia identità: quella di organismo normativo universale e quella di istituzione profondamente radicata nelle realtà politiche dei suoi Stati membri.
Ciò che questa storia rivela, soprattutto, è il potere delle popolazioni indigene stesse di plasmare le norme internazionali. Il passaggio a un quadro basato sui diritti non è stata un’innovazione concepita negli uffici dell’OIL a Ginevra. È stato il prodotto di decenni di attivismo indigeno, sperimentazione regionale, critica intellettuale e pressione persistente sulle istituzioni internazionali. La Convenzione n. 169 rimane, oggi, il principale riferimento giuridico internazionale per i diritti dei popoli indigeni e tribali – una pietra miliare che continua a ispirare riforme costituzionali, giurisprudenza nazionale e nuovi modelli di cooperazione istituzionale.
La storia dell’impegno dell’OIL nei confronti delle popolazioni indigene è, in definitiva, un monito sul fatto che l’innovazione giuridica da sola non è sufficiente. La Convenzione n. 169 ha trasformato il linguaggio del diritto internazionale. Tuttavia, se tale trasformazione abbia realmente modificato l’equilibrio di potere tra Stati e popolazioni indigene, o se abbia semplicemente riformulato le stesse asimmetrie in termini nuovi, rimane la sfida centrale e urgente dell’attuale governance internazionale dei diritti indigeni.
Risorse
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https://scholar.law.colorado.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2172&context=faculty-articles
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Van Cott, D.L., The Friendly Liquidation of the Past: The Politics of Diversity in Latin America, pp. 262-265, 271-273 (2000)
International Labour Organization: https://www.ilo.org/topics-and-sectors/indigenous-and-tribal-peoples#publications
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