1. Contratti pubblici – SSN – Adesione a convenzione Consip in pendenza di gara regionale: ammessa in assenza di convenzione regionale operativa ma il ricorso rimane cedevole rispetto all’esito della gara regionale – Nessun obbligo di attendere la conclusione della gara regionale – La scelta rientra nella discrezionalità dell’ente
2. Contratti pubblici – SSN – Adesione a convenzione Consip in pendenza di gara regionale: obbligo di predeterminare la cedevolezza degli effetti del contratto mediante apposita clausola già nel provvedimento di adesione e nel contratto attuativo – La clausola di cedevolezza è lo strumento idoneo a garantire la preminenza della gara regionale
3. Contratti pubblici – SSN – Inadeguatezza della revoca e del recesso a garantire la preminenza della gara regionale sulla convenzione Consip – Criterio di specialità: il comma 449 L. n. 296/2006 prevale sull’art. 59, comma 2, d.lgs. n. 36/2023
4. Contratti pubblici – SSN – Adesione a convenzione Consip: non richiede motivazione rafforzata – La scelta non presuppone valutazione comparativa tra le diverse alternative procedimentali – L’inefficacia del contratto è subordinata alla stipula del nuovo contratto con l’aggiudicatario regionale per tutelare la continuità del servizio ospedaliero
1. Il quadro normativo delineato dal comma 449 dell’art. unico della L. n. 296/2006 e dal comma 548 dell’art. unico della L. n. 208/2015 stabilisce che «in via tendenziale le gare per gli approvvigionamenti di interesse degli enti del SSN devono essere svolte dalle centrali di committenza regionali» mentre «in via sostanzialmente suppletiva è altresì possibile che la centrale di committenza nazionale attivi specifiche convenzioni-quadro» (C.G.A.R.S., n. 1/2024; Cons. Stato, Sez. III, n. 7562/2022; n. 5205/2020). «Alla Consip è assegnato un carattere evidentemente sussidiario, il quale per questa caratteristica avrà valenza cedevole». L’adesione a convenzione Consip è legittima in pendenza di gara regionale non ancora conclusa, non sussistendo «alcun obbligo di attendere la conclusione della gara regionale, in presenza di uno strumento di acquisizione già disponibile e a fronte della indeterminatezza temporale caratterizzante la disponibilità di quello di marca regionale» (C.G.A.R.S., n. 1/2024). Le relative scelte rientrano nella discrezionalità amministrativa in senso proprio dell’ente sanitario.
2. L’ente del SSN che aderisca in via sussidiaria a una convenzione-quadro nazionale «risulta obbligato a formalizzare, all’interno dell’atto amministrativo mediante cui viene compiuta tale scelta, la temporaneità dei relativi effetti». Tale obbligo «discende direttamente dalle norme di riferimento» e si traduce «nell’apposizione, tanto nel provvedimento amministrativo di adesione all’Accordo quadro, quanto nel successivo contratto stipulato con l’affidatario, di una specifica clausola di cedevolezza, che rappresenta lo strumento giuridicamente idoneo a rendere certo il risultato a cui mira la norma, ossia assicurare il ripristino dell’ordine di priorità normativamente sancito dal legislatore». La clausola consente all’affidatario temporaneo di conoscere preventivamente il rischio imprenditoriale e protegge il futuro aggiudicatario regionale. La mancata apposizione di tale clausola vìzia di illegittimità il provvedimento di adesione. L’annullamento è pronunciato nei soli termini in cui il provvedimento non ha predeterminato la cedevolezza, con conseguente obbligo di stipulare il contratto con l’aggiudicatario regionale entro sessanta giorni.
3. La revoca ex art. 21-quinquies L. n. 241/1990 e il recesso ex art. 123 d.lgs. n. 36/2023 non costituiscono strumenti idonei a garantire il ripristino della preminenza della gara regionale: entrambi sono manifestazioni di potere tipicamente discrezionale («l’emanazione di un atto discrezionale mal si presta a costituire la risposta approntata dall’ordinamento per ristabilire un principio che vincola l’Amministrazione ad adoperarsi per rendere cedevole la scelta nazionale») ed entrambi comportano esborsi economici certi a carico dell’ente (indennizzo ex art. 21-quinquies e decimo dell’importo residuo ex art. 123). L’art. 59, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 — che vieta modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro — non osta all’apposizione della clausola di cedevolezza, dovendo cedere al comma 449 della L. n. 296/2006 in applicazione del criterio di specialità («lex specialis derogat generali»): la norma speciale per gli enti del SSN prevale su quella generale del Codice dei contratti, altrimenti la preminenza della gara regionale risulterebbe sistematicamente aggirabile.
4. «La scelta di aderire alla convenzione Consip, proprio perché l’individuazione del miglior contraente avviene nel rispetto dei principi comunitari, non richiede da parte dell’amministrazione che se ne avvale una specifica motivazione dell’interesse pubblico che la sottende» (Cons. Stato, Sez. III, n. 7562/2022; C.G.A.R.S., n. 1/2024). Non è richiesta una motivazione rafforzata volta a soppesare le ragioni dell’adesione con quelle sottese a differenti alternative procedimentali. L’inefficacia del contratto già stipulato con l’affidatario della convenzione Consip deve essere modulata nel tempo: «l’esigenza di assicurare la continuità dei servizi di pulizia resi nella struttura ospedaliera» impone di subordinare gli effetti della declaratoria di inefficacia all’avvenuta stipula del nuovo contratto con l’aggiudicatario della gara regionale.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
L’A.R.N.A.S. OMISSIS di Catania, in scadenza del contratto con il precedente affidatario del servizio di pulizia e in pendenza di una gara regionale gestita dalla C.U.C. siciliana, aveva aderito all’accordo quadro Consip per 48 mesi, stipulando contratto attuativo con OMISSIS. Pochi giorni dopo, la C.U.C. aggiudicava il lotto 10 a OMISSIS, che aveva impugnato la delibera di adesione lamentando la mancata previsione di una clausola di cedevolezza e il difetto di motivazione.
2) La decisione
Il TAR accoglieva parzialmente il ricorso. L’adesione alla convenzione Consip in pendenza di gara regionale era legittima e non richiedeva motivazione rafforzata. Tuttavia, l’ente era obbligato a predeterminare la cedevolezza degli effetti del contratto mediante apposita clausola, strumento idoneo — a differenza della revoca e del recesso — a garantire il ripristino della preminenza della gara regionale. L’art. 59, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 cedeva al comma 449 L. n. 296/2006 in applicazione del criterio di specialità.
3) L’esito
Il TAR annullava la delibera nei soli termini della mancata predeterminazione della cedevolezza, ordinava all’ARNAS di stipulare il nuovo contratto con OMISSIS entro sessanta giorni, dichiarava l’inefficacia del contratto con OMISSIS subordinatamente alla stipula del nuovo contratto, e compensava le spese per la peculiarità delle questioni.
Pubblicato il 10/06/2026
N. 01688/2026 REG.PROV.COLL.
N. 00452/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 452 del 2026, proposto da
OMISSIS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG A03C508F44, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Baccolini, Francesco Rizzo, Francesco Gesess e Edward William Watson Cheyne, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Mangano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS Service s.r.l., non costituita in giudizio;
per l’annullamento
1) della deliberazione del Direttore Generale dell’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania n. 28 del 13.01.2026, con cui è stata disposta la «Adesione all’Accordo Quadro Consip “Servizi di pulizia per gli Enti del SSN – Lotto 4 – AQSL040006 – ID 2548 – durata 48 mesi” –Approvazione Piano delle Attività (P.D.A.) – Autorizzazione all’emissione dell’O.P. – Stipula contratto attuativo – CIG padre: A03C508F44», pubblicata nell’albo pretorio dell’Azienda dal 13.01.2026 al 27.01.2026;
2) per quanto occorrer possa, della richiesta preliminare di fornitura n. 8636754 dell’11.07.2025 e di tutta la successiva catena di atti endoprocedimentali, come richiamata nella deliberazione n. 28/2026 (note dell’A.R.N.A.S. “OMISSIS” dell’11.7.2025, 1.8.2025, 28.8.2025, 5.9.25, 3.10.2025, 9.10.2025, 17.10.2025, 21.10.2025, 3.11.2025, 14.11.20255, 23.12.2025, 31.12.2025), nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ancorché non conosciuti;
e per la dichiarazione
di inefficacia del contratto stipulato tra l’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania e la OMISSIS Service s.r.l. in dipendenza dell’adozione della predetta deliberazione, con disponibilità a subentrare nell’esecuzione del servizio attraverso la sottoscrizione del contratto attuativo della stipulanda convenzione con la C.U.C. relativamente al lotto 10 della gara.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’OMISSIS;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2026 il dott. Francesco Fichera e uditi per le parti costituite i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con D.A.S. n. 2117 del 30.10.2017 è stata indetta, ai sensi dell’art. 60 del D. Lgs. n. 50/2016, la procedura di gara aperta per l’affidamento, tramite convenzione, dei servizi di pulizia, servizi integrati e servizi accessori in ambito sanitario per gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale (S.S.N.) della Regione Sicilia.
L’affidamento è articolato in 10 lotti territoriali per la durata di quattro anni, con una base d’asta di complessivi € 227.686.423,22, oltre l’I.V.A. di legge (di cui € 1.017.000,00 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso).
Il lotto n. 10 – Catania tre – comprende l’Azienda Ospedaliera di Rilievo Nazionale di Alta Specializzazione (A.R.N.A.S.) “OMISSIS” di Catania.
La gara ha avuto un primo esito con l’individuazione di PFE s.p.a. e dell’A.T.I. tra Ferco s.r.l. e Lancar s.r.l. rispettivamente come primo e secondo classificato in tutti i lotti, Euro&Promos terza nei lotti 1, 2, 7, 9 e 10 e quarta nei restanti, OMISSIS Service s.r.l. terza nei lotti 3, 4, 5, 6 e 8 e quarta nei restanti.
Gli esiti della gara sono stati approvati dalla Centrale Unica di Committenza (C.U.C.) della Regione Siciliana con il D.A.S. n 2393/2019 del 9.10.2019, poi rettificato con decreto n. 2408 del 11.10.2019.
Con D.D. n. 62 del 10.5.2021 la Stazione appaltante ha disposto l’esclusione di PFE s.p.a. (dal Lotto 1) e di Ferco s.r.l. e Euro&Promos dalla gara.
La Stazione appaltante ha quindi proceduto alla riaggiudicazione dei diversi lotti, così assegnati in virtù del criterio di cui all’art. 3 del disciplinare di gara:
– lotti 1, 3, 5 e 8 a Dussman;
– lotti 2, 6, 7 e 9 a OMISSIS s.p.a. (fondata sulla presa d’atto, da parte della stessa Stazione appaltante, della sospensione e del definitivo annullamento da parte del Consiglio di Stato, con sentenza n. 491/2022, della sanzione interdittiva disposta nei suoi riguardi);
– lotti 4 e 10 a Markas.
La C.U.C. ha, quindi, provveduto a sottoscrivere i contratti con le imprese aggiudicatarie dei diversi lotti ed in particolare, per quanto riguarda OMISSIS, il 7.07.2021 sono stati sottoscritti i contratti relativi ai lotti 2, 6, 7 e 9.
Il procedimento è proseguito con l’adozione di due distinti provvedimenti:
(i) il D.D. 80 del 6.07.2022, con cui la C.U.C. ha definito la posizione di PFE confermandone l’esclusione e, conseguentemente, confermato la graduatoria risultante dal D.D. 62/2021;
(ii) il D.D. 84 del 20.07.2022, con cui è stata confermata la graduatoria di cui al predetto provvedimento D.D. n. 62/2021.
Con D.D. n. 136 del 17.072023 la C.U.C. ha disposto di «annullare di ufficio e in autotutela, (…) il D.A.S. n. 2117 del 30 ottobre 2017 con cui la Regione Siciliana ha indetto una procedura aperta per l’affidamento quadriennale dei servizi di pulizia, servizi integrati e servizi accessori in ambito sanitario per gli Enti del Servizio Sanitario Regionale e di tutti gli atti successivi», contestualmente dichiarando «inefficaci i contratti stipulati in forza del D.A.S. n. 2393 del 9.10.2019 rettificato dal D.A.S. n. 2408 dell’11.10.2019 per effetto dell’annullamento dell’aggiudicazione».
Con D.D. n. 202 del 15.11.2023 tale atto, a sua volta, è stato revocato in autotutela, seguito dal D.D. n. 204 del 16.11.2023, con cui è stata designata la Commissione giudicatrice per il riesame delle offerte.
La gara ha quindi proseguito il suo corso, con il riesame delle offerte tecniche, l’apertura delle offerte economiche e la predisposizione di una graduatoria provvisoria.
Con deliberazione n. 13 del 29.01.2026 il Dirigente responsabile della C.U.C., preso atto che «con riferimento ai soli Lotti nn.: 1, 3, 5 e 8, la OMISSIS s.p.a. ha già integralmente eseguito le prestazioni oggetto dei predetti lotti essendo stata confermata quale aggiudicataria anche all’esito del giudizio espresso dalla seconda Commissione giudicatrice», ha disposto l’aggiudicazione dei lotti 2, 6, 7 e 9 a C.I.C.L.A.T. Soc. Cons. Coop. Stabile, del lotto 10 a OMISSIS e del lotto 4 al R.T.I. Team Service.
Pochi giorni prima dell’adozione della predetta delibera della C.U.C., l’A.R.N.A.S. “OMISSIS” ha disposto – con la deliberazione del Direttore Generale n. 28 del 13.01.2026 – l’adesione all’Accordo quadro per il “Servizi di pulizia per gli Enti del SSN – Lotto 4 – AQSL040006 – ID 2548”, e di stipulare, per l’effetto, il relativo contratto con la ditta OMISSIS Service s.r.l., per la durata di 48 mesi, con avvio del servizio a decorrere dall’1.02.2026 e scadenza in data 1.02.2030.
2. Con ricorso notificato in data 12.02.2026 e depositato il 25.02.2026 OMISSIS s.p.a. ha impugnato, chiedendone l’annullamento, i seguenti atti: 1) la deliberazione del Direttore Generale dell’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania n. 28 del 13.01.2026, con cui è stata disposta la «Adesione all’Accordo Quadro Consip “Servizi di pulizia per gli Enti del SSN – Lotto 4 – AQSL040006 – ID 2548 – durata 48 mesi” –Approvazione Piano delle Attività (P.D.A.) – Autorizzazione all’emissione dell’O.P. – Stipula contratto attuativo – CIG padre: A03C508F44», pubblicata nell’albo pretorio dell’Azienda dal 13.01.2026 al 27.01.2026; 2) per quanto occorrer possa, la richiesta preliminare di fornitura n. 8636754 dell’11.07.2025 e tutta la successiva catena di atti endoprocedimentali, come richiamata nella deliberazione n. 28/2026 (note dell’A.R.N.A.S. “OMISSIS” dell’11.7.2025, 1.8.2025, 28.8.2025, 5.9.25, 3.10.2025, 9.10.2025, 17.10.2025, 21.10.2025, 3.11.2025, 14.11.20255, 23.12.2025, 31.12.2025), nonché tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ancorché non conosciuti.
La parte ha altresì chiesto al Tribunale di dichiarare l’inefficacia del contratto stipulato tra l’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania e la OMISSIS Service s.r.l. in dipendenza dell’adozione della predetta deliberazione, con disponibilità a subentrare nell’esecuzione del servizio attraverso la sottoscrizione del contratto attuativo della stipulanda convenzione con la C.U.C. relativamente al lotto 10 della gara.
Il ricorso è stato presentato per i seguenti motivi di diritto: 1) Violazione e/o falsa applicazione del comma 449 dell’articolo unico della l. 27.12.2006, n. 296; del comma 548 dell’articolo unico della l. 28.12.2015; dell’art. 9, comma 3, del d.l. 66/2014, convertito in l. 89/2014; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 55 della l.r. 9/2015: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per contraddittorietà e violazione dei principi di buon andamento, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, buona fede; 2) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/1990; violazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità, irragionevolezza, sproporzione e travisamento dei presupposti.
2.1. Con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente deduce che l’adesione all’Accordo quadro di Consip assunta dall’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania sia da ritenersi illegittima per non aver limitato gli effetti di tale affidamento al tempo necessario a garantire l’approvvigionamento del servizio tramite la gara regionale, o (laddove ciò non fosse stato possibile) per non aver previsto l’inserimento nel contratto attuativo con OMISSIS di una clausola di cedevolezza in favore della stessa ricorrente, o comunque altra clausola di recesso.
La parte sostiene che, laddove l’adesione alla convenzione Consip non dovesse essere ritenuta compatibile con l’inserimento nel contratto attuativo con il fornitore (nella specie OMISSIS) di una clausola di cedevolezza, anche tale adesione sia da ritenersi illegittima.
Viene rilevato, in particolare, che dal quadro normativo di riferimento (comma 449 dell’articolo unico della L. 27 dicembre 2006, n. 296; art. 9, comma 3, del D.L. 66/2014, convertito in L. 89/2014; comma 548 dell’articolo unico della L. 28 dicembre 2015 n. 208) debba trarsi il convincimento che:
– in via tendenziale, le gare per gli approvvigionamenti di interesse degli enti del S.S.N. debbano essere svolte dalle centrali di committenza regionali;
– in via sostanzialmente suppletiva sia altresì possibile che la centrale di committenza nazionale attivi specifiche convenzioni-quadro.
Tale impostazione risulterebbe confermata anche dalla normativa regionale siciliana, secondo quanto previsto dall’art. 55 della L.R. 9/2015.
La parte sostiene, quindi, che nelle more della conclusione di una gara regionale l’eventuale adesione da parte di un ente del S.S.N. a una convenzione Consip per garantire la continuità del relativo servizio debba essere cedevole rispetto agli esiti della gara stessa.
La delibera n. 28/2026, pertanto, omettendo di garantire la cedevolezza dell’adesione alla convenzione nazionale rispetto a quella regionale attraverso l’inserimento nel contratto attuativo di una clausola di cedevolezza o disponendo, in ogni caso, l’adesione alla Convenzione Consip senza limiti temporali, incorrerebbe in una violazione della normativa di riferimento.
2.2. Con il secondo motivo di ricorso la parte lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato per difetto di motivazione e difetto di istruttoria, atteso che, deliberando di aderire alla convenzione Consip, l’Amministrazione non avrebbe dato conto dello stato di avanzamento della procedura regionale condotta dalla C.U.C. e delle ragioni per cui non sarebbe stato possibile attendere (o comunque gestire con strumenti temporanei) l’esito della gara.
Viene rilevato, in particolare, che al momento dell’adozione del provvedimento l’A.R.N.A.S. “OMISSIS” disponesse già di elementi univoci idonei a far prevedere l’imminente esito della procedura regionale e, in particolare, l’affidamento del lotto 10 in favore di OMISSIS (l’aggiudicazione di tale lotto è avvenuta in data 29.01.2026), circostanza che avrebbe imposto una motivazione puntuale e rafforzata.
La gara, quindi, non versava in una fase di incertezza strutturale, suscettibile, se del caso, di giustificare la scelta operata dall’Ente.
La decisione assunta risulterebbe viziata anche per difetto di proporzionalità e per l’omessa valutazione comparativa (e conseguente difetto di istruttoria) in ordine alla convenienza economica e qualitativa della soluzione prescelta.
3. L’Azienda Ospedaliera di Rilievo Nazionale di Alta Specializzazione (A.R.N.A.S.) “OMISSIS” di Catania si è costituita in giudizio per resistere al ricorso in data 26.03.2026 e, con successiva memoria del 9.05.2026, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione dell’Accordo quadro Consip nella parte in cui non prevede una “clausola di cedevolezza” (o meccanismo similare) da azionare al termine della gara gestita dalla C.U.C. regionale. L’Ente sanitario, in particolare, non avrebbe potuto apporre alcuna clausola di cedevolezza alla luce di quanto previsto dall’art. 59, comma 2, del D.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), ai sensi del quale “Secondo la prospettazione appalti basati su un accordo quadro sono aggiudicati secondo le procedure previste dal presente articolo, applicabili tra le stazioni appaltanti, individuate nell’indizione della procedura per la conclusione dell’accordo quadro, e gli operatori economici selezionati in esito alla stessa. Non possono in sede di appalto apportarsi modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro”.
A ciò consegue, secondo la prospettazione dell’Amministrazione resistente, il correlato proprio difetto di legittimazione passiva, atteso che l’unico soggetto giuridico ad aver approntato l’Accordo quadro sarebbe proprio Consip, difettando in capo all’Ente ospedaliero qualsivoglia potere di modifica o integrazione delle clausole ivi riportate.
L’Amministrazione ha altresì replicato alle censure di merito sollevate dalla parte ricorrente, rilevando, in particolare:
(i) quanto al primo motivo, che la normativa di riferimento abbia reso necessario, quale unico strumento giuridicamente disponibile, il ricorso alla convenzione Consip a tutela della protezione del diritto alla salute, tenuto conto che l’indizione di una procedura ponte avrebbe comportato dei tempi tecnici incompatibili con l’imminente scadenza del contratto in essere con l’affidatario del servizio uscente e che l’attivazione di un’ulteriore proroga tecnica fosse imprudente sotto il profilo della sua legittimità giuridica;
(ii) in ordine al secondo motivo, che, pur non sussistendo un obbligo normativo di addurre una specifica motivazione a supporto della decisione assunta di aderire all’Accordo quadro, non vi sarebbe alcuna carenza motivazionale, atteso che dal corpo dei documenti facenti parte dell’istruttoria che ha preceduto tale adesione emergerebbero, in concreto, le ragioni sottese alla determinazione amministrativa gravata. Parimenti fuori fuoco risulterebbe la censura con la quale si lamenta il difetto di istruttoria relativamente al procedimento che ha preceduto l’adozione del predetto atto impugnato, il quale sarebbe stato preceduto da una fitta interlocuzione con la C.U.C. regionale, a seguito della quale l’Ente sanitario, vagliate le possibilità alternative, avrebbe legittimamente ritenuto di aderire al predetto Accordo quadro.
Quanto alla domanda con la quale la parte ricorrente ha chiesto al Tribunale di dichiarare l’inefficacia del contratto stipulato con OMISSIS Service s.r.l., manifestando altresì la propria disponibilità a subentrarvi, l’Amministrazione ha osservato di non essere obbligata a impegnarsi con l’aggiudicataria della gara regionale, atteso che la definizione di quest’ultima – la cui relativa aggiudicazione non sarebbe stata peraltro notificata all’Ente ospedaliero – sarebbe successiva al momento di perfezionamento del rapporto contrattuale con l’attuale affidatario del servizio, con conseguente inammissibilità di subentro.
4. Con memoria di replica del 15.05.2026 la società ricorrente ha replicato all’eccezione d’inammissibilità sollevata dall’Amministrazione resistente e ha declinato ulteriormente le proprie doglianze, evidenziando, in particolare, che l’unico rimedio di cui disporrebbe oggi l’Ente per assicurare la preminenza dell’esito della gara regionale risulterebbe il recesso oneroso, che, determinando importanti costi a suo carico, non potrebbe essere considerato equivalente all’apposizione di una clausola di cedevolezza.
5. All’udienza pubblica del 27.05.2026, presenti i difensori delle parti costituite come da verbale, la causa è stata posta in decisione.
6. Deve esaminarsi, preliminarmente, l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dall’Ente resistente, la quale è infondata.
6.1. Mediante l’odierno gravame la parte ricorrente contesta unicamente l’esercizio del potere amministrativo in capo all’Amministrazione resistente, dolendosi, in concreto, che quest’ultima avrebbe potuto – e dovuto – ricorrere a strumenti alternativi rispetto all’adesione all’Accordo quadro Consip, garantendo, in ogni caso, la cedevolezza di tale adesione.
Ad essere sottoposta a censura, pertanto, è la manifestazione di un potere discrezionale di cui dispone l’Ente, sul presupposto che quest’ultimo avrebbe dovuto interpretare e, conseguentemente, applicare diversamente le disposizioni di legge interessate.
Ne consegue, in definitiva, che non fosse onere della parte impugnare l’Accordo quadro Consip – atteso che ad essere contestato non è quanto ivi regolato quale atto “a monte” (e, nella specie, la mancata previsione della clausola di cedevolezza in tale Accordo quadro), bensì l’esercizio del successivo potere discrezionale “a valle” – né può ritenersi che Consip dovesse essere evocata in giudizio in luogo dell’odierna Amministrazione resistente.
7. La domanda di annullamento presentata mediante l’odierno ricorso, ad avviso del Collegio, è da ritenersi fondata nei termini di seguito esposti e precisati.
8. Il primo motivo di ricorso è suscettibile di essere favorevolmente apprezzato dal Collegio secondo quanto di seguito illustrato.
8.1. È utile ricostruire preliminarmente il quadro normativo di riferimento che si applica alla fattispecie in esame, così come delineatosi anche alla luce delle coordinate ermeneutiche fornite in materia dalla giurisprudenza amministrativa.
Il comma 449 dell’articolo unico della L. 296 del 2006 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) stabilisce che “Nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.”.
Il comma 548 dell’articolo unico della L. 208 del 2015 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2016) prevede, a sua volta, che “Al fine di garantire la effettiva realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, come individuate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 9, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip SpA“.
La giurisprudenza amministrativa espressasi al riguardo evidenzia che “Entrambe le disposizioni, sia pure con una formulazione non chiarissima, contribuiscono a delineare un complessivo quadro normativo in base al quale:
– in via tendenziale, le gare per gli approvvigionamenti di interesse degli enti del SSN devono essere svolte dalle centrali di committenza regionali;
– in via sostanzialmente suppletiva (e all’evidente fine di prevenire il rischio di possibili carenze in approvvigionamenti di estremo interesse e rilevanza) è altresì possibile che la centrale di committenza nazionale attivi specifiche convenzioni-quadro.
Alla Consip è, dunque, assegnato un carattere evidentemente sussidiario, il quale per questa caratteristica avrà dunque valenza ‘cedevole’” (cfr. C.G.A.R.S., sez. giur., 16 gennaio 2024, n. 1; Cons. Stato, sez. III, 30 agosto 2022, n. 7562; Cons. Stato, sez. III, 25 agosto 2020, n. 5205).
Ne discende, conseguentemente, che l’assenza di una convenzione stipulata dalle centrali di committenza regionali legittima un ente del S.S.N. ad aderire a una convenzione-quadro Consip.
Atteso che il ricorso alle convenzioni-quadro Consip risulta subordinato alla “non operatività” delle convenzioni regionali, la medesima facoltà è altresì configurabile anche qualora la gara gestita dalla C.U.C. regionale e finalizzata all’affidamento di un contratto di appalto voluto dall’azienda sanitaria locale risulti “in corso”.
L’evidenza che la gara di approvvigionamento al termine della quale si addiverrà alla stipula di convenzione regionale sia in atto, invero, non far venire meno la “non operatività” della stessa, rientrando tale fattispecie nell’ampio perimetro che facoltizza l’attivazione di una convenzione-quadro della centrale di committenza nazionale.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia (C.G.A.R.S., sez. giurisd., 16 gennaio 2024, n. 1, già citata), infatti, ha condivisibilmente ritenuto ben possibile il ricorso a una convenzione Consip anche in pendenza della gara della centrale unica di committenza regionale, escludendo in particolare “alcun obbligo di attendere la conclusione della gara regionale, in presenza di uno strumento di acquisizione già disponibile ed a fronte della indeterminatezza temporale caratterizzante la disponibilità di quello di marca regionale”, con la conseguenza che le relative scelte compiute dall’amministrazione sanitaria rientrano nella discrezionalità amministrativa in senso proprio.
L’anzidetta pronuncia ha ulteriormente affermato che “la soluzione più ragionevole non avrebbe potuto essere che quella di attingere alla gara nazionale, garantendo l’approvvigionamento del servizio nelle more della gara regionale nel rispetto dei principi di concorrenzialità, economicità e buon andamento (anche attraverso l’apposizione delle opportune clausole condizionanti la manifestazione di adesione), salvaguardando nel contempo gli esiti della gara regionale, al fine di consentire, una volta che la gara regionale si fosse conclusa, le opportune valutazioni di convenienza (economica e qualitativa) in ordine alle condizioni di svolgimento del servizio medesimo garantite dalla gara regionale (a fronte di quelle derivanti dalla gara nazionale); consentendo, in tal modo, l’attuazione del principio di (tendenziale) prevalenza della gara regionale rispetto a quella nazionale, non in modo assoluto ed indiscriminato, ma in coerenza con i menzionati principi di buon andamento, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa”, precisando, altresì, che “la vanificazione della gara regionale, quale conseguenza della scelta di aderire ad una Convenzione CONSIP, ha – secondo l’orientamento del Consiglio di Stato – carattere meramente indiretto e non denota alcun vizio di irragionevolezza a carico della scelta contestata, siccome orientata al perseguimento dell’interesse primario, facente capo agli Enti del S.S.R. bisognevoli del servizio de quo, di provvedere alla sua tempestiva acquisizione nel rispetto delle norme vigenti. Considerato, dunque, il carattere cedevole della Convenzione CONSIP rispetto alle procedure di approvvigionamento gestite a livello regionale (Consiglio di Stato, sez. III n. 5826/2017, n. 1329/2019, n. 8663/2023), il suo utilizzo da parte delle Amministrazioni Sanitarie locali, pur essendo ammissibile, non può pregiudicare la preminenza legislativamente riconosciuta alle procedure regionali, poiché, diversamente opinando, si realizzerebbe un’alterazione in via amministrativa dell’ordine di priorità normativamente stabilita dal legislatore in ossequio al principio di cui all’art. 118 Cost.”.
8.2. Ciò doverosamente ricostruito a fini di inquadramento sistematico, con la deliberazione n. 28 del 13.01.2026 che qui si avversa l’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania ha disposto l’adesione all’Accordo quadro Consip “Servizi di pulizia per gli Enti del SSN – Lotto 4 Regione Sicilia – AQSL040006 – ID 2548 – durata 48 mesi” in presenza dei presupposti al verificarsi dei quali, secondo quanto sopra esposto, un ente del S.S.N. è da ritenersi legittimamente facoltizzato ad aderire a una convenzione-quadro nazionale. Nello specifico:
(i) l’adesione è stata deliberata in presenza di una gara gestita dalla C.U.C. regionale ancora “in corso” e, quindi, in assenza di una convenzione regionale “operativa”;
(ii) il provvedimento è stato adottato a seguito di specifiche interlocuzioni avutesi con la stessa C.U.C., la quale:
1) con nota prot. n. 2856 del 29.05.2025, di cui viene data contezza nell’atto impugnato, ha comunicato all’azienda sanitaria catanese che, nelle more della definizione della procedura, attesa l’esigenza di assicurare la continuità del servizio, “…l’Azienda…potrà valutare l’adozione di misure contrattuali temporanee, eventualmente configurate come proroghe tecniche o affidamenti ponte…”,
2) con successiva nota prot. n. 3557 dell’8.07.2025, parimenti citata, ha comunicato all’A.R.N.A.S. OMISSIS che “…nelle more della conclusione della procedura di gara in argomento…le amministrazioni interessate potranno ritenere in via autonoma di procedere all’indizione di proprie procedure di gara finalizzate a garantire la copertura del relativo fabbisogno, avvalendosi degli strumenti di acquisizione ritenuti più idonei e conformi alle proprie esigenze anche mediante adesione ad Accordi Quadro, Convenzioni Consip, purché in conformità alla normativa vigente…”;
(iii) a seguito delle suddette interlocuzioni l’Amministrazione sanitaria resistente ha disposto la prosecuzione del rapporto contrattuale con il fornitore affidatario del servizio – in scadenza al 31.07.2025 – sino al 31.01.2026, e, in ragione dell’approssimarsi di tale nuova scadenza, ha ritenuto di addivenire, in data 13.01.2026, all’adesione al predetto Accordo quadro Consip per la durata di 48 mesi a decorrere dall’1.02.2026 al fine di assicurare la continuità del servizio nelle more della conclusione della procedura di approvvigionamento gestita a livello regionale.
La deliberazione n. 13/2026, pertanto, sotto tale profilo è stata legittimamente adottata dall’A.R.N.A.S. “OMISSIS” nell’esercizio del potere amministrativo che la normativa di riferimento le riconosce e che la stessa C.U.C. regionale ha peraltro “suggerito” di applicare nell’ambito dell’opportuno coordinamento istituzionale tenutosi tra i due enti.
Essa, in particolare, traduce una scelta discrezionale operata dall’Amministrazione ospedaliera tra le differenti alternative procedimentali disponibili, ricorrendo a uno strumento idoneo – anche sotto il profilo dell’economicità e dell’efficienza dell’azione amministrativa (e in considerazione del peculiare interesse pubblico sotteso al servizio ospedaliero da garantire) – a garantire in modo “immediato”, oltreché giuridicamente legittimo, la continuità dello svolgimento del servizio.
8.3. La mancata limitazione “espressa” degli effetti dell’affidamento scaturente dall’adesione all’Accordo quadro Consip, da correlarsi al tempo necessario a garantire l’approvvigionamento del servizio tramite la gara regionale, tuttavia, vizia, ad avviso del Collegio, la legittimità degli atti impugnati.
L’intervento di sostanziale supplenza svolto dalla suddetta adesione all’Accordo Quadro Consip, invero, assume carattere evidentemente sussidiario e, per sua natura intrinseca, ha dunque valenza “cedevole”, come sopra già evidenziato, perdendo “…la sua ragion d’essere laddove le centrali regionali, ripristinando la fisiologica dinamica delineata dal legislatore, attivino i propri strumenti di acquisizione” (Cons. Stato, sez. V, 11 dicembre 2017, n. 5826, citata da Cons. Stato, sez. III, 30 agosto 2022, n. 7562).
Ne discende, ad avviso di questo organo giudicante, che l’azienda sanitaria che ricorra, in via sussidiaria, all’adesione a una convenzione-quadro nazionale, come nel caso di specie, risulti obbligata a formalizzare, all’interno dell’atto amministrativo mediante cui viene compiuta tale “scelta” ammessa dall’ordinamento, la temporaneità dei suoi relativi effetti.
Tale obbligo giuridico, che discende direttamente dalle norme di riferimento sopra citate, così come, peraltro, interpretate dalla giurisprudenza amministrativa, si traduce, e non potrebbe essere altrimenti – al fine di assicurare, nell’esercizio del potere amministrativo, la preminenza dell’aggiudicazione disposta in esito alla gara regionale – nell’apposizione, tanto nel provvedimento amministrativo di adesione all’Accordo quadro, quanto nel successivo contratto stipulato con l’affidatario, di una specifica “clausola di cedevolezza”, che rappresenta lo strumento giuridicamente idoneo a rendere “certo” il risultato a cui mira la norma, ossia assicurare il “ripristino” dell’ordine di priorità normativamente sancito dal legislatore.
L’apposizione di tale clausola costituisce, infatti, la modalità tramite cui, all’esito della gara regionale, si “attualizza” la cedevolezza del ricorso all’approvvigionamento nazionale.
I due ulteriori istituti approntati dall’ordinamento le cui caratteristiche potrebbero prestarsi, in ipotesi, ad assicurare la tendenziale prevalenza della gara “regionale” rispetto a quella “nazionale”, ossia la revoca del provvedimento amministrativo e il recesso del contratto, non appaiono parimenti idonee allo scopo.
Quanto alla revoca, si dubita che essa possa costituire lo strumento idoneo a ristabilire il predetto ordine di priorità sancito a livello normativo, il quale, lo si ribadisce, costituisce un’evenienza “certa” laddove si addivenga alla conclusione della gara regionale, con conseguente “obbligo” in capo all’Amministrazione di operare tale ripristino.
Sebbene, infatti, il mutamento della situazione di fatto – che in questo caso viene a concretizzarsi (mutando il presupposto fattuale sulla base del quale si è aderito a una convenzione-quadro nazionale) – rappresenti, plasticamente, uno dei presupposti sulla base dei quali possa essere emanata, in virtù dell’art. 21-quinquies della L. 241/1990, una revoca amministrativa, non può ignorarsi che l’adozione di tale provvedimento di secondo grado configuri, in ogni caso, una manifestazione di un potere amministrativo tipicamente discrezionale.
Ebbene, l’emanazione di un atto discrezionale mal si presta a costituire la “risposta” approntata dall’ordinamento per ristabilire il principio di prevalenza della gara regionale rispetto a quella nazionale, il quale, piuttosto, “vincola” l’Amministrazione ad adoperarsi per rendere “cedevole” la seconda, quale conseguenza che risulta predeterminata ex lege.
Subordinare il ripristino della priorità prevista a livello legislativo a una manifestazione successiva del potere dell’Ente (che, si ribadisce, mediante il ricorso alla revoca risulterebbe discrezionale), peraltro, espone quest’ultimo a conseguenze di carattere economico, con conseguente aggravio di costi a carico dell’Amministrazione.
L’art. 21-quinquies della L. 241/1990, infatti, stabilisce, al primo comma, che “Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo”.
L’apposizione, invece, di una clausola di cedevolezza, tanto nella determina di adesione all’Accordo quadro quanto nel successivo contratto stipulato a valle, protegge il soggetto pubblico da un successivo esborso economico di carattere indennitario da corrispondersi, eventualmente, al ricorrere dei relativi presupposti, all’affidatario uscente.
Parimenti non percorribile risulterebbe, secondo quest’organo giudicante, la strada del recesso.
L’Accordo quadro Consip, infatti, stabilisce all’art. 16, primo comma, che “Consip e/o le Amministrazioni, per quanto di proprio interesse, hanno diritto di recedere unilateralmente dal presente Accordo Quadro e/o da ciascun singolo Contratto attuativo, in tutto o in parte, in qualsiasi momento, senza preavviso, nei casi di:
a) giusta causa,
b) reiterati inadempimenti del Fornitore, anche se non gravi.
Si conviene che per giusta causa si intende, a titolo meramente esemplificativo e non esaustivo:
– qualora sia stato depositato contro il Fornitore un ricorso ai sensi della legge fallimentare o di altra legge applicabile in materia di procedure concorsuali, che proponga lo scioglimento, la liquidazione, la composizione amichevole, la ristrutturazione dell’indebitamento o il concordato con i creditori, ovvero nel caso in cui venga designato un liquidatore, curatore, custode o soggetto avente simili funzioni, il quale entri in possesso dei beni o venga incaricato della gestione degli affari del Fornitore, resta salvo quanto previsto dall’art. 124, comma 4, del Codice;
– in qualsiasi altra fattispecie che faccia venire meno il rapporto di fiducia sottostante il presente Accordo Quadro o i contratti attuativi”.
Il successivo secondo comma aggiunge che “In caso di mutamenti di carattere organizzativo interessanti l’Amministrazione che abbiano incidenza sulla prestazione dei servizi, la stessa Amministrazione potrà recedere in tutto o in parte unilateralmente da Contratto attuativo, con un preavviso almeno 30 (trenta) giorni solari, da comunicarsi al Fornitore tramite pec.”.
Il terzo comma, in ultimo, prevede che “Fermo restando quanto previsto dagli artt. 88, comma 4-ter, e 92, comma 4, del D.Lgs. 159/2011, Consip e/o l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 123, commi 1 e 2 del Codice, potrà recedere dall’Accordo Quadro e/o da ciascun singolo contratto attuativo, in qualunque momento, con preavviso non inferiore a 20 (venti) giorni solari, previo ilpagamento da parte delle Amministrazioni delle prestazioni oggetto di Ordine eseguite a regola d’arte, oltre al decimo dell’importo, dei servizi non eseguiti, così come determinato ai sensi dell’art. 11 dell’Allegato II.14 del Codice, rinunciando espressamente il Fornitore, ora per allora, a qualsiasi ulteriore eventuale pretesa, anche di natura risarcitoria, ed a ogni ulteriore compenso e/o indennizzo e/o rimborso, anche in deroga a quanto previsto dall’articolo 1671 cod. civ.”.
Ebbene, si dubita che il recesso, pur disciplinato dall’Accordo quadro quale possibile “via d’uscita” astrattamente percorribile per assicurare la preminenza dell’aggiudicazione regionale rispetto alla convenzione nazionale, possa costituire lo strumento al quale devolvere la capacità di raggiungere il rispristino dell’ordine di priorità imposto a livello legislativo. Invero:
(i) le fattispecie espressamente riportate nel primo e nel secondo comma del richiamato art. 16 non consentirebbero all’Ente ospedaliero di recedere unilateralmente dall’Accordo quadro così come dal successivo contratto attuativo, atteso che la sopravvenuta aggiudicazione dell’appalto al termine della gara regionale gestita dalla C.U.C. non risulta inquadrabile in nessuna delle ipotesi di recesso predeterminate a monte dalle due disposizioni, le quali involgono situazioni attinenti al fornitore (reiterati inadempimenti, crisi societarie, venir meno del rapporto di fiducia) o a mutamenti organizzativi dell’Ente ospedaliero;
(ii) il recesso “generale” previsto dal terzo comma, che richiama a sua volta l’art. 123 del Codice dei contratti pubblici, costituisce, al pari della revoca, una manifestazione di un potere discrezionale dell’Ente (“la stazione appaltante può recedere dal contratto in qualunque momento”), esponendosi, pertanto, alle medesime criticità già evidenziate riguardo a tale peculiare forma di autotutela, e presuppone, inoltre, un esborso economico certo (il recesso può essere esercitato dall’Amministrazione previo “…pagamento dei lavori eseguiti o delle prestazioni relative ai servizi e alle forniture eseguiti nonché del valore dei materiali utili esistenti in cantiere nel caso di lavori o in magazzino nel caso di servizi o forniture, oltre al decimo dell’importo delle opere, dei servizi o delle forniture non eseguite…”). L’Amministrazione ospedaliera, pertanto, si troverebbe a soppesare tale ipotesi senza risultare materialmente “obbligata” a ricorrervi, con l’ulteriore conseguenza di dover esporsi, in caso di recesso, a un sicuro esborso indennitario nei confronti dell’affidatario uscente.
Ebbene, rispetto ai predetti strumenti la clausola di cedevolezza consente di assicurare un adeguato contemperamento degli interessi contrapposti, garantendo, sempre, la conformità al disposto normativo.
Essa, infatti, non preclude all’Amministrazione di colmare, per un arco temporale potenzialmente anche ampio (dovendosi attendere l’epilogo della gara regionale), le possibili lacune scaturenti dall’assenza di un affidatario investito del compito di svolgere un determinato servizio di pubblico interesse, assicurandone la continuità nelle more della conclusione della procedura di gara gestita a livello regionale.
Al contempo, essa consente di salvaguardare in modo equilibrato gli interessi dei due soggetti privati coinvolti, in quanto:
(i) il privato affidatario “temporaneo” (per via dell’adesione all’Accordo quadro) viene preventivamente reso edotto della possibilità che la durata dell’affidamento possa essere inferiore ai 48 mesi stabiliti, per regola generale, dall’Accordo quadro Consip, accettando, pertanto, il rischio, anche imprenditoriale, del concretizzarsi di tale evenienza;
(ii) il privato futuro affidatario, risultato aggiudicatario al termine della gara regionale, riceve, a sua volta, adeguata tutela, mediante la “protezione”, a monte, della propria legittima pretesa giuridica alla stipula del contratto quale conseguenza della conclusione della gara regionale, in coerenza con il quadro normativo di riferimento.
Tali rilievi, in definitiva, conducono il Collegio a ritenere che lo strumento realmente idoneo ad assicurare il risultato a cui mira il legislatore risulti, pertanto, proprio la previsione, già nell’immediato esercizio del potere amministrativo a monte (ossia nella determina di adesione all’Accordo quadro), di un meccanismo di cedevolezza preordinato ad assicurare il successivo ripristino dell’ordine di priorità sancito a livello normativo.
Quest’organo giudicante è consapevole, a tal riguardo, che il disposto dell’art. 59, secondo comma, del D.lgs. 36/2023 – secondo cui “Gli appalti basati su un accordo quadro sono aggiudicati secondo le procedure previste dal presente articolo, applicabili tra le stazioni appaltanti, individuate nell’indizione della procedura per la conclusione dell’accordo quadro, e gli operatori economici selezionati in esito alla stessa. Non possono in sede di appalto apportarsi modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro” – possa rappresentare un “ostacolo” normativo alla soluzione applicativa sopra esposta, atteso che l’apposizione di una clausola di cedevolezza potrebbe costituire una “modifica sostanziale”, sotto il profilo temporale, alle condizioni fissate nell’Accordo quadro Consip.
Si appalesa, quindi, una potenziale antinomia tra due disposizioni legislative di pari rango, atteso che il comma 449 dell’articolo unico della L. 296 del 2006, sopra riportato, stabilisce, di contro, che “Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.”.
Ebbene, a fronte di due disposizioni che operano secondo logiche e perimetri applicativi differenti – l’art 59 del Codice dei contratti pubblici disciplina, in termini generali, gli accordi quadro, mentre il comma 449 dell’articolo unico della L. 296/2006 pone un obbligo normativo specifico di priorità per i soli approvvigionamenti degli enti del S.S.N. –, il criterio di risoluzione idoneo a dirimere tale possibile contrasto normativo risulta essere quello di specialità, in applicazione del quale lex specialis derogat generali.
La norma “speciale” prevista per gli enti del S.S.N. – volta a disciplinare, sul piano oggettivo e soggettivo, specifiche tipologie di appalti – prevale, opportunamente, su quella “generale” predisposta dal Codice dei contratti pubblici, rappresentando tale strada interpretativa quella idonea ad assicurare la coerente applicazione del principio di preminenza della gara regionale sulle convezioni quadro nazionali (espressamente affermato, oltre che dalla norma, anche dalla giurisprudenza amministrativa), il quale risulterebbe altrimenti costantemente “aggirato” (o, comunque, aggirabile) mediante il ricorso all’adesione ad accordi quadro nazionali non suscettibili di subire “modifiche sostanziali”, quale potrebbe risultare l’apposizione, a monte, di un limite temporale alla durata dell’affidamento predeterminata dall’Accordo quadro (48 mesi nel caso in esame).
La norma generale, in definitiva, non può che “piegarsi”, nella sua applicazione, dinanzi a quella speciale, al fine di assicurare un risultato (il ripristino dell’ordine di priorità tra la convenzione regionale e quella nazionale), parimenti previsto dal legislatore nazionale, che viceversa non avrebbe certezza alcuna di essere raggiunto in concreto, per le ragioni sopra esposte.
8.4. È fuori fuoco, invece, risultando peraltro ininfluente ai fini dell’esito della presente trattazione, il richiamo operato dalla società ricorrente a quanto previsto, a livello regionale, dall’art. 55 della L.R. 9/2015, il quale stabilisce, in particolare, che:
“(…) 2. La Centrale unica di committenza provvede agli acquisti di beni e servizi per gli acquisti d’importo superiore ad euro 1.000.000 per il 2021, d’importo superiore ad euro 750.000 per il 2022, d’importo superiore ad euro 500.000 per il 2023 e d’importo superiore ad euro 275.000 per il 2024 oltre che per i diversi rami dell’Amministrazione regionale anche per gli enti e le aziende del servizio sanitario regionale, per gli enti regionali di cui all’articolo 1 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10 e per le società a totale o maggioritaria partecipazione regionale, ferme restando le competenze attribuite agli UREGA in materia di appalti di lavori pubblici, ai sensi dell’articolo 9 della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12. Le disposizioni del presente comma non si applicano agli enti e alle aziende del servizio sanitario regionale durante il periodo d’emergenza da Covid-19.
2-bis. Per le attività indicate al comma 2, conformemente a quanto previsto dall’articolo 11, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, con decreto dell’Assessore regionale per l’economia possono essere previsti meccanismi di remunerazione sugli acquisti da imporre a carico dell’aggiudicatario.
2–ter. Le procedure di acquisto di beni e servizi attivate in violazione di quanto prescritto al comma 2 sono affette da nullità, determinando, a carico dei dirigenti responsabili, l’insorgere degli estremi della responsabilità amministrativa e disciplinare (…).”
Il vizio di nullità disciplinato dalla suddetta norma regionale, ad avviso del Collegio, come già condivisibilmente rilevato dal T.A.R. Sicilia, Palermo, riguardo a una fattispecie analoga, è da ricollegarsi unicamente all’ipotesi in cui le amministrazioni regionali disattendano la procedura gestita dalla C.U.C. regionale e non, invece, al caso, ontologicamente distinto, in cui un’Azienda sanitaria provinciale decida di ricorrere all’adesione a una procedura di approvvigionamento nazionale nelle more della conclusione della procedura gestita a livello regionale, al fine di salvaguardare la continuità di un servizio di pubblico interesse, in applicazione di una facoltà espressamente riconosciuta a livello normativo nazionale (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 31 ottobre 2025, n. 2405).
Nel caso di specie, peraltro, tale decisione è stata assunta in condivisione con la C.U.C., con la quale, come sopra evidenziato, si sono tenute specifiche interlocuzioni volte ad addivenire alla soluzione procedimentale più idonea a garantire il soddisfacimento dell’interesse pubblico la cui tutela è in capo all’A.R.N.A.S. “OMISSIS”.
9. Il secondo motivo è da ritenersi infondato.
9.1. La condotta amministrativa assunta dall’Ente resistente non può considerarsi affetta da difetto di istruttoria, né la deliberazione n. 28/2026 risulta avvinta da un deficit motivazionale.
Come già innanzi esposto, nel corpo del provvedimento gravato sono riportati, anche per relationem, tutti gli adempimenti procedurali e gli atti endoprocedimentali che hanno guidato l’Amministrazione sanitaria all’adozione dell’atto avversato.
L’A.R.N.A.S. “OMISSIS”, invero, ha adeguatamente dato contezza delle interlocuzioni assunte con la C.U.C. regionale, dalla quale non è stata ragguagliata in ordine alla (eventuale, ove conoscibile dalla stessa) data di conclusione della procedura, ma anzi incoraggiata, nelle more della conclusione della procedura regionale, a “…valutare l’adozione di misure contrattuali temporanee, eventualmente configurate come proroghe tecniche o affidamenti ponte…”, e a procedere, in via autonoma, “…all’indizione di proprie procedure di gara finalizzate a garantire la copertura del relativo fabbisogno, avvalendosi degli strumenti di acquisizione ritenuti più idonei e conformi alle proprie esigenze anche mediante adesione ad Accordi Quadro, Convenzioni Consip, purché in conformità alla normativa vigente…”.
Vengono diffusamente riportate, nel predetto provvedimento, le ragioni di pubblico interesse che hanno reso necessario ricorrere alla scelta amministrativa assunta, connesse sia alla scadenza del rapporto contrattuale in essere con il fornitore del servizio uscente, sia all’insopprimibile esigenza di assicurare la continuità dei servizi di pulizia, la quale, in una struttura ospedaliera, è evidentemente in re ipsa, attesa la peculiare attività ivi svolta in favore degli utenti.
Peraltro, deve escludersi che la decisione amministrativa assunta dovesse essere supportata da una motivazione rafforzata, volta, se del caso, a soppesare le ragioni della stessa con quelle eventualmente sottese a differenti determinazioni alternative.
Come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa, alla cui impostazione il Collegio aderisce, “…la scelta di aderire alla convenzione Consip, proprio perché l’individuazione del miglior contraente avviene nel rispetto dei principi comunitari, non richiede da parte dell’amministrazione che se ne avvale una specifica motivazione dell’interesse pubblico che la sottende (Consiglio di Stato, sez. III, 30/08/2022, n.7562)”, precisandosi, altresì, che “…l’adesione alla Convenzione CONSIP, oltre ad essere legittima per le ragioni anzidette nell’esame dei precedenti motivi, si sia rivelata corretta anche sul piano formalmente gestionale, costituendo un atto di buona amministrazione propedeutica a reperire l’erogazione di un servizio fondamentale senza ricorrere a strumenti alternativi, come la proroga o il contratto – ponte, in contrasto con i principi del diritto eurounitario” (C.G.A.R.S., sez. giur., 16 gennaio 2024, n. 1, già citata).
Non rileva, in ultimo, che l’adesione alla convenzione Consip sia avvenuta in data 13.01.2026, ossia alcuni giorni prima l’adozione da parte della C.U.C. dell’aggiudicazione definitiva in favore della società ricorrente, avvenuta il 29.01.2026.
La necessità di assicurare la continuità del servizio, invero, tenuto conto dell’imminente scadenza della proroga semestrale disposta in favore del precedente affidatario (fissata per il 31.01.2026), rende ragionevole la scelta dell’Ente ospedaliero di determinarsi ad aderire al predetto Accordo quadro in data utile per poter addivenire alla successiva stipula del contratto con il nuovo affidatario e far decorrere lo svolgimento dei servizi di pulizia già a partire dal giorno successivo a tale periodo di scadenza.
Non si ravvisa, quindi, alcun difetto di istruttoria censurabile in questa sede, atteso che la tempistica di adozione dell’atto gravato, preceduta dalle interlocuzioni tenutesi nei mesi precedenti con la stessa C.U.C. – da cui non emerge che quest’ultima potesse preventivare la data dell’aggiudicazione –, risulta coerente con le esigenze pubblicistiche sottese alla necessità di assicurare la continuità del servizio.
10. La domanda di annullamento, in definitiva, è da ritenersi fondata alla luce della fondatezza del primo motivo di ricorso, nei termini sopra esposti, con conseguente annullamento della deliberazione del Direttore Generale dell’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania n. 28 del 13.01.2026, con cui è stata disposta la «Adesione all’Accordo Quadro Consip “Servizi di pulizia per gli Enti del SSN – Lotto 4 – AQSL040006 – ID 2548 – durata 48 mesi” – Approvazione Piano delle Attività (P.D.A.) – Autorizzazione all’emissione dell’O.P. – Stipula contratto attuativo – CIG padre: A03C508F44», nella parte in cui non è stata predeterminata la cedevolezza degli effetti di tale rapporto contrattuale, con conseguente obbligo dell’Amministrazione resistente di stipulare con la parte ricorrente, quale aggiudicataria della gara regionale indetta con D.A.S. n. 2117 del 30.10.2017, il relativo contratto di affidamento entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa – o dalla notificazione a cura di parte, se anteriore – della presente sentenza.
11. Deve altresì essere dichiarata, conseguentemente, l’inefficacia del contratto stipulato dall’Amministrazione resistente con la società OMISSIS s.r.l..
L’esigenza di assicurare la continuità dei servizi di pulizia resi nella struttura ospedaliera contraente, finalizzata a tutelare l’utenza di riferimento, tuttavia, rende necessaria la modulazione degli effetti giuridici di tale dichiarazione di inefficacia, la quale deve essere subordinata all’avvenuta stipula del nuovo contratto tra la parte ricorrente e l’Amministrazione resistente entro i termini sopra indicati dal Collegio.
12. Il ricorso, in conclusione, per quanto sopra esposto e considerato, è da ritenersi fondato, con conseguente annullamento della deliberazione del Direttore Generale dell’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania n. 28 del 13.01.2026 nella parte in cui non è stata predeterminata la cedevolezza degli effetti del contratto stipulato dall’Amministrazione resistente con la società controinteressata e conseguente obbligo in capo alla stessa Amministrazione di stipulare un nuovo contratto con la parte ricorrente nei termini sopra indicati.
Deve altresì essere dichiarata l’inefficacia del contratto in essere tra l’Ente e la società OMISSIS Service s.r.l., i cui effetti vengono subordinati, per le ragioni innanzi illustrate, all’avvenuta stipula del predetto nuovo contratto tra l’Amministrazione sanitaria e la parte ricorrente.
13. Avuto riguardo alle peculiarità della fattispecie controversa e alle questioni di diritto affrontate, il Collegio ritiene che sussistano, tenuto conto del combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie come da motivazione e, per l’effetto:
– annulla la deliberazione del Direttore Generale dell’A.R.N.A.S. “OMISSIS” di Catania n. 28 del 13.01.2026 nei termini indicati nella parte motiva, con conseguente obbligo di stipulare il nuovo contratto con la parte ricorrente in capo all’Amministrazione resistente secondo quanto riportato in motivazione;
– dichiara l’inefficacia del contratto stipulato tra l’Amministrazione resistente e la OMISSIS Service s.r.l., i cui effetti sono subordinati all’avvenuta stipula del contratto tra la stessa Amministrazione e la parte ricorrente.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Aurora Lento, Presidente
Valeria Ventura, Primo Referendario
Francesco Fichera, Referendario, Estensore
IL SEGRETARIO
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