La realizzazione di opere di contenimento del
terreno durante gli scavi preliminari a un intervento
edilizio pone un problema di qualificazione
dell’intervento quando le strutture sono destinate a
rimanere stabilmente nel sottosuolo e a integrarsi con il futuro
edificio.
La loro funzione di sostegno durante le lavorazioni, infatti,
non esclude che si tratti di manufatti permanenti,
capaci di determinare una trasformazione del territorio e, come
tali, soggetti al regime abilitativo previsto dal Testo
Unico Edilizia.
Come si distingue, allora, un’opera provvisionale da una nuova
costruzione? Quale titolo edilizio occorre quando le strutture di
contenimento vengono realizzate prima che sia autorizzato
l’edificio al quale sono destinate? E fino a che punto le esigenze
di bonifica ambientale e di tutela archeologica possono
giustificare l’anticipazione di queste lavorazioni?
Su questi aspetti si è pronunciato il TAR Lazio, Roma,
sez. II-bis, con la
sentenza del 21 luglio 2026, n.
13360, che ha esaminato la realizzazione di una
paratia perimetrale di pali in cemento armato all’interno di un
lotto destinato a un nuovo complesso residenziale, affrontando le
questioni relative alla natura pertinenziale
dell’opera, alla possibilità di qualificarla come
ristrutturazione edilizia e all’efficacia
della SCIA presentata per eseguirla.
Parte della decisione ha riguardato anche il procedimento di
bonifica del terreno e l’autorizzazione alla temporanea rimozione
di reperti archeologici rinvenuti durante gli scavi, rispetto ai
quali i giudici hanno riscontrato carenze istruttorie che hanno
determinato l’annullamento degli atti amministrativi impugnati.
SCIA e opere di contenimento: quando non basta la segnalazione
certificata
Il caso in esame nasce dall’avvio di un intervento residenziale
programmato su un lotto urbano di oltre 1.300 metri quadrati, per
il quale era stata presentata una domanda di permesso di costruire
nel 2022. Durante le successive indagini ambientali erano state
rilevate concentrazioni di contaminanti superiori alle soglie
previste dalla normativa, sia nei materiali di riporto presenti nel
terreno sia nelle acque della falda superficiale, con il
conseguente avvio degli adempimenti disciplinati dal D.Lgs. n.
152/2006.
Nell’aprile 2023 la società interessata ha presentato una
SCIA alternativa al permesso di costruire, ai
sensi dell’art. 23 del d.P.R. n. 380/2001, dichiarando di voler
eseguire scavi finalizzati alle indagini archeologiche e al
risanamento ambientale, considerati propedeutici alla futura
edificazione. Nella relazione tecnica asseverata, le opere sono
state qualificate come interventi pertinenziali privi di sviluppo
volumetrico e ricondotte alla categoria della ristrutturazione
edilizia.
Tra ottobre e dicembre dello stesso anno sono stati eseguiti gli
scavi ed è stata realizzata una paratia permanente
lungo il perimetro del lotto, costituita da 120 pali in cemento
armato del diametro di 80 centimetri e della lunghezza di circa 18
metri, affiancati da 120 micropali lunghi circa 11 metri e da un
sistema di contrasto in carpenteria metallica. L’intervento è stato
completato mentre il procedimento per il rilascio del
permesso di costruire del complesso
residenziale era ancora in corso.
Alcuni proprietari di immobili confinanti hanno contestato la
legittimità delle opere, sostenendo che la consistenza e la
destinazione della paratia fossero incompatibili con la
qualificazione contenuta nella SCIA. Dopo aver sollecitato
l’esercizio dei poteri comunali di vigilanza
edilizia, hanno impugnato le determinazioni con le
quali l’amministrazione aveva ritenuto legittimo l’intervento.
Paratia di pali: perché è una nuova costruzione e non una
pertinenza
Nell’esaminare la natura dell’intervento, il TAR ha attribuito
particolare rilievo alle caratteristiche materiali della paratia e
al rapporto funzionale con il complesso residenziale progettato,
ritenendo che la qualificazione proposta nella relazione asseverata
non trovasse riscontro nelle opere effettivamente realizzate.
La possibilità di considerare la struttura una
pertinenza urbanistico-edilizia è stata esclusa
anzitutto perché, al momento della sua realizzazione, non esisteva
alcun edificio al quale essa potesse essere funzionalmente
asservita. La paratia era stata costruita su un’area
sostanzialmente libera, mentre il progetto dell’edificio principale
era ancora sottoposto all’istruttoria necessaria per il rilascio
del permesso di costruire.
Il rapporto pertinenziale presuppone l’esistenza di un’opera
principale rispetto alla quale il manufatto svolga una funzione
accessoria, requisito che non può essere desunto dalla semplice
previsione di una futura edificazione. Il TAR ha quindi ritenuto
che la paratia non potesse essere qualificata come pertinenza di un
edificio ancora inesistente e non autorizzato.
Anche il riferimento alla ristrutturazione
edilizia è stato giudicato improprio, poiché l’art.
3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380/2001
disciplina interventi di trasformazione di organismi edilizi
esistenti, mentre le opere esaminate non comportavano il recupero,
la modifica o la sostituzione di alcun manufatto preesistente.
Il Collegio ha invece ricondotto l’intervento alla nuova
costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e),
punto e.1), del Testo Unico Edilizia, disposizione che comprende
espressamente anche la realizzazione di manufatti edilizi
interrati. La futura collocazione della paratia al di sotto del
piano di campagna non ne esclude la rilevanza urbanistica, dovendo
essere considerate le dimensioni, le caratteristiche strutturali e
la trasformazione permanente determinata sul territorio.
L’estensione della palificata lungo l’intero perimetro del
lotto, la profondità degli elementi strutturali e l’entità degli
scavi hanno quindi indotto il giudice amministrativo a riconoscere
un intervento di nuova costruzione, per il quale era necessario il
titolo edilizio previsto dall’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001.
Opere provvisionali e permanenti: il ruolo del progetto
strutturale
La soluzione strutturale prevedeva una paratia perimetrale
sostenuta durante gli scavi da contrasti metallici
interni, destinati a essere progressivamente rimossi
quando le fondazioni, i muri perimetrali e i solai dei piani
interrati del futuro edificio sarebbero stati in grado di assorbire
le spinte del terreno. La temporaneità riguardava dunque i
contrasti utilizzati durante le lavorazioni, mentre la paratia era
progettata per rimanere stabilmente in opera e integrarsi con le
strutture definitive del complesso residenziale.
Il TAR ha rilevato che tale configurazione rispondeva a esigenze
strutturali più ampie rispetto alle attività di scavo e di messa in
sicurezza descritte nella segnalazione, anticipando di fatto una
parte dell’intervento edilizio quando il relativo permesso di
costruire non era ancora stato rilasciato.
La società aveva sostenuto che la soluzione adottata fosse
imposta dalle esigenze di tutela archeologica, ma dalla
documentazione è risultato che erano state inizialmente considerate
modalità alternative di escavazione, basate su scavi a gradoni e
differenti sistemi di contenimento. La stessa Soprintendenza non
aveva prescritto la realizzazione della paratia, essendosi limitata
a indicare le verifiche archeologiche necessarie e a precisare che
il proprio parere non costituiva un assenso alle eventuali opere
edificatorie.
Le caratteristiche strutturali e la destinazione finale
dell’opera hanno quindi prevalso sulla descrizione contenuta nella
SCIA, escludendo che la paratia potesse essere considerata un
semplice presidio temporaneo degli scavi.
SCIA inefficace: quando il Comune conserva i poteri di
vigilanza
Accertata la natura di nuova costruzione dell’intervento, il TAR
ha esaminato l’idoneità della SCIA presentata ai sensi dell’art. 23
del d.P.R. n. 380/2001.
Il comma 01 della disposizione ammette la SCIA alternativa al
permesso di costruire per determinate categorie di interventi,
comprese alcune ipotesi di nuova costruzione disciplinate dalle
lettere b) e c), quando ricorrono le condizioni urbanistiche
espressamente previste dalla legge. La qualificazione di un’opera
come nuova costruzione non esclude quindi, in termini generali,
l’utilizzo della SCIA alternativa, il cui impiego rimane però
subordinato alla sussistenza dei relativi presupposti.
Nel caso esaminato, il Collegio ha ritenuto che la segnalazione
presentata non fosse idonea a legittimare la paratia, trattandosi
di un intervento soggetto al diverso regime del permesso di
costruire.
La questione riguarda anche il decorso dei termini ordinari di
controllo sulla SCIA, poiché una segnalazione utilizzata per opere
estranee al proprio ambito applicativo non produce gli
effetti previsti dalla legge, senza che il mancato
esercizio tempestivo dei poteri inibitori possa determinare il
consolidamento di una posizione legittima.
Richiamando la giurisprudenza in materia, il TAR ha ribadito
che, quando vengono realizzate opere in assenza del titolo
necessario, rimangono esercitabili le attribuzioni generali di
vigilanza urbanistico-edilizia previste dall’art.
27 del d.P.R. n. 380/2001, fatte salve anche dall’art. 21, comma
2-bis, della Legge n. 241/1990.
La distinzione riguarda anche la posizione dei terzi che
sollecitano l’intervento comunale. L’art. 19, comma 6-ter, della
Legge n. 241/1990 consente agli interessati di richiedere le
verifiche di competenza dell’amministrazione e di esperire, in caso
di inerzia, i rimedi previsti dall’ordinamento, mentre la radicale
inidoneità della segnalazione impone di considerare i poteri
generali di vigilanza sull’attività edilizia.
Per queste ragioni il giudice amministrativo ha respinto le
eccezioni di tardività formulate dalle controparti, riconoscendo ai
proprietari confinanti un interesse qualificato
alla verifica della legittimità dell’intervento, anche in
considerazione dei possibili effetti degli scavi e della paratia
sugli immobili limitrofi.
Bonifica ambientale e scavi edilizi: i limiti della procedura
semplificata
La realizzazione della paratia era stata giustificata anche
richiamando le esigenze di risanamento ambientale del lotto, nel
quale erano stati rilevati superamenti delle concentrazioni soglia
di contaminazione previste dal D.Lgs. n. 152/2006.
Sul punto, il TAR ha osservato che le opere di scavo e
contenimento erano state eseguite prima del completamento degli
accertamenti necessari a definire le misure di bonifica, mentre il
piano di caratterizzazione previsto dall’art. 242
del Codice dell’ambiente è stato presentato soltanto nel marzo
2026, a distanza di diversi anni dalla realizzazione della
paratia.
La società aveva inoltre fatto riferimento alla
procedura semplificata disciplinata dall’art. 249
del D.Lgs. n. 152/2006, sostenendo che la contaminazione
interessasse una porzione del terreno inferiore a 1.000 metri
quadrati. La Città Metropolitana aveva tuttavia rilevato che i
materiali di riporto interessavano l’intero lotto, esteso per circa
1.300 metri quadrati, e che le indagini effettuate non consentivano
di delimitare con sufficiente certezza un’area contaminata
compatibile con i presupposti dimensionali della procedura
semplificata.
Le attività di caratterizzazione del terreno erano risultate
inoltre insufficienti, sia per il numero dei campionamenti
effettuati sia per le metodologie utilizzate, senza consentire una
ricostruzione attendibile dell’estensione della contaminazione e
degli interventi necessari.
Il TAR ha condiviso queste valutazioni, rilevando che il ricorso
alla procedura semplificata presuppone l’avvenuto accertamento
delle condizioni richieste dalla legge, che non possono essere
considerate soltanto ipotetiche e rinviate a successive
indagini.
L’Amministrazione aveva inoltre escluso che la paratia potesse
essere qualificata come intervento di messa in sicurezza della
contaminazione, riconoscendole una funzione di sostegno e
isolamento idraulico dello scavo edilizio e
archeologico. L’autorità ambientale aveva richiesto misure riferite
ai superamenti riscontrati nelle acque della falda superficiale,
senza prescrivere la costruzione della struttura perimetrale.
Secondo il TAR, le esigenze del progetto edilizio erano state
assunte come riferimento per definire le attività di bonifica,
anziché procedere sulla base degli accertamenti ambientali
richiesti dalla normativa. Non risultava infatti dimostrato che gli
scavi dovessero necessariamente raggiungere le profondità previste
per i piani interrati del futuro fabbricato, potendo gli obiettivi
di risanamento essere eventualmente conseguiti anche attraverso
interventi meno estesi.
Il TAR ha quindi ritenuto fondate le censure relative alla
violazione della disciplina ambientale e all’insufficienza
dell’istruttoria, annullando la determinazione conclusiva
della Conferenza di servizi preliminare.
Reperti archeologici: annullata l’autorizzazione alla rimozione
temporanea
Durante gli scavi erano stati rinvenuti reperti archeologici,
per i quali era stata autorizzata la temporanea
rimozione con successiva ricollocazione nella posizione
originaria, al fine di consentire la bonifica dei terreni
sottostanti.
La decisione era stata assunta sulla base del progetto di
risanamento ambientale, rispetto al quale il TAR ha però
riscontrato carenze istruttorie che impedivano di considerare
accertata la necessità di raggiungere le profondità interessate dai
reperti.
La stessa amministrazione competente aveva evidenziato che non
era possibile escludere il conseguimento degli obiettivi di
bonifica mediante scavi meno profondi, mentre una successiva
valutazione della Soprintendenza aveva considerato praticabile,
almeno temporaneamente, la conservazione dei resti attraverso la
loro copertura con geotessuto.
Il Collegio ha quindi ritenuto che la necessità della rimozione
dei reperti archeologici non fosse stata sufficientemente
dimostrata, senza esprimere un giudizio generale sull’ammissibilità
di interventi di delocalizzazione temporanea dei beni
culturali.
L’insufficienza degli accertamenti ambientali ha determinato
anche l’annullamento del decreto che autorizzava lo spostamento dei
reperti e del relativo parere della Soprintendenza, essendo
entrambi fondati sui medesimi elementi istruttori.
Opere di contenimento e titoli edilizi: cosa devono verificare
tecnici e Comuni
Il TAR ha quindi annullato le determinazioni comunali che
avevano riconosciuto l’idoneità della SCIA e ha accolto anche il
ricorso relativo al procedimento di bonifica e alla tutela
archeologica, annullando i relativi provvedimenti per insufficienza
dell’istruttoria.
La destinazione strutturale delle opere di
contenimento e il loro rapporto con l’intervento edilizio
principale devono essere valutati prima della scelta del regime
abilitativo, soprattutto quando si intende anticipare una parte
delle lavorazioni rispetto al completamento del procedimento
edilizio.
Una paratia destinata a integrarsi stabilmente con le fondazioni
e i piani interrati di un futuro edificio non può essere
qualificata come opera temporanea per il solo fatto di essere
realizzata durante le attività preliminari, né la presenza di
esigenze ambientali o archeologiche consente di prescindere dalla
verifica dei presupposti urbanistico-edilizi.
Inoltre, le amministrazioni comunali conservano i poteri
generali di vigilanza quando la SCIA risulta radicalmente
inidonea a legittimare l’intervento, senza che il decorso
dei termini ordinari di controllo possa determinare il
consolidamento degli effetti di una segnalazione utilizzata al di
fuori delle fattispecie previste dalla legge.
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