#Finsubito news – Pergotenda in edilizia libera: chiarimenti dal Consiglio di Stato

Pubblichiamo il commento dell’autrice alla sentenza 23 settembre 2026, n. 7039/2026 (testo in calce)del Consiglio di Stato che chiarisce quando una pergotenda rientra nell’edilizia libera. Scopri i requisiti necessari e le recenti sentenze sulla struttura amovibile.

La vicenda processuale

La società proprietaria di una struttura alberghiera sita in un immobile del centro storico della Capitale realizzava, sulla terrazza dell’ultimo piano, una serie di interventi, assentiti da S.C.I.A. e dal relativo nulla osta rilasciato dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio.

Da una una serie di sopralluoghi finalizzati alla verifica della conformità delle opere realizzate rispetto ai titoli edilizi concessi, gli uffici comunali rilevavano che sulla struttura qualificata come pergotenda fossero stati installati guide e teli avvolgibili laterali tali da determinare la creazione di un volume chiuso, qualificato come ampliamento dell’edificio principale eseguito in assenza di titolo edilizio.

Dopo la comunicazione da parte della società dell’intenzione di ripristinare lo stato dei luoghi, gli uffici comunali eseguivano ulteriori sopralluoghi, all’esito dei quali contestavano la permanenza delle opere reputate abusive e la presenza, all’interno di un locale indicato come volume tecnico, di attrezzature da cucina e piano cottura, ritenute sintomatiche di un cambio di destinazione d’uso.

Richiesto il parere alla Soprintendenza e decorso il termine procedimentale, l’Amministrazione, con propria determina dirigenziale, ingiungeva la rimozione e la demolizione delle opere ritenute abusive; ordinava il ripristino dello stato dei luoghi; ed irrogava una sanzione pecuniaria di € 25.000.

Successivamente all’adozione del suddetto provvedimento sanzionatorio, la società comunicava l’avvenuta conclusione delle operazioni di ripristino, impugnando dinanzi al T.A.R. il provvedimento medesimo.

Il Tribunale respingeva il ricorso, ritenendo che l’opera realizzata non fosse sussumibile nella nozione di pergotenda riconducibile all’attività edilizia libera, poiché aveva determinato la creazione di un nuovo volume edilizio.

La società agiva dunque dinanzi al Consiglio di Stato, proponendo l’appello da cui è originata la decisione in commento.

L’accoglimento del ricorso: edilizia libera vs nuova costruzione

Nel dichiarare la fondatezza del ricorso, il Consiglio di Stato ha in primo luogo richiamato un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato che, in assenza di un’espressa tipizzazione normativa – se non successiva ai fatti de quo –, afferma che «le strutture di tipo pergotenda, consistenti in tende o coperture leggere e retrattili, non necessitano di permessi per la loro installazione, essendo ascrivibili all’edilizia libera. Non realizzano uno spazio chiuso stabile né costituiscono nuove volumetrie edificabili». (Il riferimento espresso in motivazione è a Cons. Stato, sez. III, sentenza del 17 febbraio 2026, n. 1256)

Ai fini di un più agevole inquadramento della questione si reputa opportuno rammentare che l’art. art. 10, comma 1, lett. a, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, qualifica come interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio gli interventi di nuova costruzione e, in quanto tali, subordina dette opere a permesso di costruire; l’art. 6 del medesimo provvedimento individua invece gli interventi eseguibili senza titoli abilitativi (cd. attività edilizia libera).

Con specifico riferimento all’intervento che qui rileva, ossia l’installazione di una pergotenda, va segnalato che, prima della novella all’art. 6, comma 1, d.P.R. n. 380/2001 di cui si dirà tra breve, la voce n. 50 del Glossario Allegato al d.m. 2 marzo 2018, recante l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera in attuazione del d.lgs. 25 novembre 2016, n. 222 includeva, fra tali opere, l’installazione di «tenda, tenda a pergola, pergotenda, copertura leggera di arredo».

Tuttavia, anche in assenza di una puntuale previsione normativa, la giurisprudenza amministrativa, peraltro sin dalla prima pronuncia in cui ha dato applicazione proprio al citato Glossario, ha qualificato le pergotende quali interventi di edilizia libera, e dunque ricondotti alla disciplina di cui all’art. 6, in quanto esse sono caratterizzate da «superficie anche non modesta, formate da montanti ed elementi orizzontali di raccordo e sormontate da una copertura fissa o ripiegabile formata da tessuto o altro materiale impermeabile, che ripara dal sole, ma anche dalla pioggia, aumentando la fruibilità della struttura» (Cons. Stato, 7 maggio 2018, n. 2715): pertanto, l’opera principale non è la struttura in sé, ma la tenda, appunto quale elemento di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, finalizzata ad una migliore fruizione dello spazio esterno dell’unità abitativa; ne consegue che la struttura si qualifica in termini di mero elemento accessorio, necessario al sostegno e all’estensione della tenda.

L’indirizzo appena citato, secondo il quale la pergotenda non è assoggettata ad alcun titolo abilitativo se la tenda costituisce l’elemento principale, mentre la struttura di sostegno assume carattere accessorio e strumentale, ha trovato ripetuta e costante affermazione giurisprudenziale; qualora l’opera determini un incremento volumetrico, modifichi la sagoma dell’edificio, crei un ambiente chiuso e stabilmente utilizzabile, la struttura costituirà invece intervento di nuova costruzione.

Nella sentenza in commento, il Consiglio di Stato ha confermato il consolidato filone giurisprudenziale, osservando inoltre che la contestazione comunale avesse ad oggetto non già la realizzazione ex novo di una struttura integralmente abusiva, bensì talune modalità di utilizzo e chiusura temporanea della pergotenda mediante teli laterali retrattili. Su tali questioni si tornerà tra breve.

Preme intanto rammentare che, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. b-ter, d.P.R. n. 380/2001, sono attività di edilizia libera – ovvero eseguiti senza alcun titolo abilitativo – «le opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, la cui struttura principale sia costituita da tende, tende da sole, tende da esterno, tende a pergola, anche bioclimatiche, con telo retrattile anche impermeabile, ovvero con elementi di protezione solare mobili o regolabili, e che sia addossata o annessa agli immobili o alle unità immobiliari, anche con strutture fisse necessarie al sostegno e all’estensione dell’opera. In ogni caso, le opere di cui alla presente lettera non possono determinare la creazione di uno spazio stabilmente chiuso, con conseguente variazione di volumi e di superfici, devono avere caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l’impatto visivo e l’ingombro apparente, e devono armonizzarsi alle preesistenti linee architettoniche».

Detta disposizione è stata introdotta dall’art. 33-bis, della legge n. 142 del 2022, poi così modificata dall’art. 1, comma 1, lettera a), numero 1), della legge n. 105 del 2024, e dunque non può trovare applicazione diretta al caso di specie per ragioni di vigenza temporale; è tuttavia da ritenersi che essa sia anche il risultato degli arresti giurisprudenziali qui richiamati, i quali rappresentano il quadro interpretativo entro cui si colloca la pronuncia in commento.

(Segue) L’amovibilità delle opere quale indice di accessorietà

«L’effettiva e rapida amovibilità delle opere costituisce infatti indice sintomatico della loro natura accessoria e precaria e contrasta con la qualificazione comunale in termini di stabile ampliamento edilizio»: è dunque questo l’aspetto che attribuisce fondatezza ai motivi del ricorso, ossia la circostanza che a rivestire funzione principale dell’opera sia la tenda e non già la struttura di sostegno, la quale assume un carattere meramente accessorio. Si pronuncia in tal modo la pronuncia in commento.

Come del resto ripetutamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, si è in presenza di una pergotenda quando l’opera, per le sue caratteristiche strutturali e per i materiali utilizzati, non soltanto non determini la stabile realizzazione di nuovi volumi o di superfici utili, ma si presenti anche come una struttura leggera e non stabilmente infissa al suolo, sostanzialmente idonea a supportare una tenda, anche in materiale plastico. Non basta, però; ai fini della sussistenza di un intervento così configurato e, in quanto tale, non necessitante anche titolo autorizzativo, occorre che:

• l’opera principale sia costituita, appunto, dalla “tenda” quale elemento di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, finalizzata a una migliore fruizione dello spazio esterno;
• la struttura rappresenti un mero elemento accessorio rispetto alla tenda, necessario al sostegno e all’estensione della stessa;
• gli elementi di copertura e di chiusura (la “tenda”) siano non soltanto facilmente amovibili, ma anche completamente retraibili, in materiale plastico o in tessuto, comunque privi di elementi di fissità, stabilità e permanenza tali da creare uno spazio chiuso, stabilmente configurato che possa alterare la sagoma ed il prospetto dell’edificio “principale”. (In tal senso si veda Cons. Stato, sez. IV, 22 ottobre 2025, n. 8199. Riconferma la correttezza di detto orientamento, da ultimo, Cons. Stato, sez. VII, 3 giugno 2026, n. 4442).

In definitiva, ciò che esclude che l’insieme composto dalla tenda e dalla struttura di sostegno possa essere qualificato come “organismo edilizio connotantesi per la creazione di nuovo volume o superficie” è l’inesistenza di uno spazio chiuso stabilmente configurato.

Nel caso di specie, la società appellante non solo aveva comunicato, come anticipato, l’avvenuta conclusione delle operazioni di ripristino (specificamente, rimozione delle tende laterali scorrevoli; ripristino del corretto utilizzo del locale deposito mediante eliminazione delle attrezzature utilizzate per la preparazione dei cibi; eliminazione degli impianti di riscaldamento installati sulla terrazza), ma aveva altresì prodotto l’asseverazione tecnica di conformità al titolo edilizio dei lavori eseguiti e di assenza di variazioni della rendita catastale, del classamento e della distribuzione interna degli spazi.

Di conseguenza, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale – il quale aveva confermato il provvedimento sanzionatorio del Comune –, il Consiglio di Stato ha ritenuto non sufficientemente provato il cambio di destinazione d’uso del locale tecnico, ed ha radicalmente escluso che l’opera realizzata avesse determinato la creazione di un nuovo volume edilizio: da un lato, infatti, il presunto uso a cucina era collegato alla presenza di attrezzature facilmente rimovibili; dall’altro, non risultavano eseguite opere edilizie permanenti idonee a determinare una trasformazione urbanisticamente rilevante dell’edificio.

L’assenza del presupposto del potere repressivo dell’Amministrazione

Da quanto osservato in chiusura del paragrafo precedente, discende l’ulteriore conclusione cui è giunto il Consiglio di Stato nella pronuncia in commento: l’assenza del «presupposto sostanziale sul quale l’Amministrazione ha fondato la misura repressiva demolitoria e la connessa sanzione pecuniaria» (Cons. Stato, n. 7039/2026).

La contestazione mossa dall’Amministrazione alla società appellante – e confermata dal T.A.R. – si fondava sulla circostanza che l’opera realizzata non fosse sussumibile nella nozione di pergotenda e, dunque, riconducibile all’attività edilizia libera, ma si dovesse configurare come una nuova costruzione o un ampliamento stabile e permanente, e, in quanto tale, richiedente il rilascio del permesso di costruire.

Il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che nella fattispecie in esame fossero sussistenti sin dall’inizio i necessari titoli abilitativi (titoli edilizi e nulla osta della competente Soprintendenza): l’emergenza degli atti ha infatti confermato l’inesistenza dell’abuso edilizio contestato, poiché – si ricorda – la pergotenda realizzata ha mantenuto la sua caratteristica di struttura aperta e temporanea, e non si è stata trasformata in un ambiente chiuso e stabile (non essendo stato creato un nuovo locale, né essendosi determinato un aumento volumetrico né una modifica dell’assetto urbanistico). Non potendosi dunque configurare alcun intervento illegittimamente realizzato, sono venute di conseguenza meno le ragioni fondanti l’ingiunzione di rimozione e demolizione delle opere ritenute abusive e la sanzione pecuniaria comminate alla società appellante.

Viene qui in rilievo un aspetto ulteriore: un’attenzione crescente all’onere probatorio dell’Amministrazione nei procedimenti sanzionatori. In più passaggi della sentenza in commento, il Consiglio di Stato ha evidenziato la carenza o l’inidoneità del quadro probatorio complessivamente rappresentato dall’Amministrazione come fondamento delle proprie misure repressive (dall’installazione di sistemi di guide e di teli avvolgibili laterali idonei a consentire la chiusura perimetrale dello spazio sottostante, reputata idonea a creare un volume chiuso qualificabile come ampliamento dell’edificio principale, alla presenza, all’interno del locale indicato come volume tecnico, di attrezzature da cucina e piano cottura, ritenute sintomatiche di un mutamento di destinazione d’uso).

In un caso qui richiamato (Cons. Stato, n. 4442/2026), il Collegio è giunto a dichiarare l’illegittimità dell’ordinanza di rispristino dello stato dei luoghi e l’annullamento dell’ordinanza di demolizione per mancata esecuzione, da parte del Comune, di tutta una serie di adempimenti istruttori imposti dal giudice, non avendo appunto l’Amministrazione prodotto in giudizio la documentazione reputata rilevante ai fini della decisione: in presenza di fattispecie in cui si controverta sulla definizione delle opere, laddove alle difformità tra stato legittimo e quanto si è realizzato siano seguiti ordini particolarmente onerosi, quali il ripristino o la demolizione o il pagamento di sanzioni, le difformità debbono essere rigorosamente accertate, prima, e trovare puntuale riscontro, poi, negli atti del procedimento.

Consiglio di Stato, Sentenza n. 7039/2026