1. Concessione – Collegio Consultivo tecnico facoltativo ai sensi dell’articolo 215 del dlgs. 36 del 2023 – Impugnazione accordo costitutivo – Giurisdizione ordinaria- Differenze con il CCT facoltativo previsto dall’articolo 218 del dlgs. 36 del 2023.
2. Concessione – Collegio Consultivo tecnico facoltativo ai sensi dell’articolo 215 del dlgs. 36 del 2023- Impugnazione accordo costitutivo – Giurisdizione ordinaria- Sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo sia l’impugnazione dell’accordo costitutivo del CCT, sia quella del lodo-contratto dallo stesso pronunciato.
1. L’istituto del Collegio Consultivo Tecnico è stato introdotto nell’ordinamento italiano sulla linea del Dispute Board dei contratti internazionali con l’adozione del codice dei contratti pubblici del 2016 (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), anche se già l’anno successivo ne è stata prevista la sua abrogazione per mezzo del d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, cosiddetto “primo correttivo”. Il CCT è stato, successivamente, reintrodotto nell’ordinamento, anche se non stabilmente, dal d.l. 18 aprile 2019, n. 32, cosiddetto decreto “sblocca cantieri”, e previsto anche nel d.l. 16 luglio 2020, n. 76, ma solo in seguito all’approvazione del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, cosiddetto “nuovo codice dei contratti pubblici”, l’istituto ha trovato, finalmente, la sua disciplina stabile, seppur non completamente definitiva, atteso che il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, cosiddetto “correttivo”, ha apportato alcune modifiche alle disposizioni legislative che lo regolano. Più specificamente, il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici), nel prevedere la disciplina del Collegio Consultivo Tecnico quale rimedio stragiudiziale di carattere generale in linea di continuità con le disposizioni previgenti, ha disposto all’art. 215, comma 1, che: “Per prevenire le controversie o consentire la rapida risoluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti, ciascuna parte può chiedere la costituzione di un collegio consultivo tecnico, formato secondo le modalità di cui all’allegato V.2.”.
L’originaria versione dell’art. 215 stabiliva l’obbligatorietà della costituzione del CCT solo “Per i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea e di forniture e servizi di importo pari o superiore a 1 milione di euro”.
In tutti gli altri casi, l’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023 – tuttora vigente nella sua formulazione originaria – consentiva e consente in via facoltativa alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di costituire un CCT secondo le modalità di cui all’Allegato V.2, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione.
Il comma 2 dell’art. 215, nella versione applicabile alla fattispecie in questione, disponeva, inoltre, che: “il collegio consultivo tecnico esprime pareri o, in assenza di una espressa volontà contraria, adotta determinazioni aventi natura di lodo contrattuale ai sensi dell’articolo 808-ter del codice di procedura civile”.
Nel caso di specie, l’accordo richiama espressamente l’“art. 215 e seguenti del d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 e All. V.2” e, come correttamente statuito dal giudice di primo grado: “non v’è dubbio, quindi, che la convenzione abbia ad oggetto un Collegio Consultivo Tecnico, inteso dal citato art. 215, comma 1, come strumento generale finalizzato a “prevenire le controversie o consentire la rapida soluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti” (cfr. sentenza impugnata).
Deve precisarsi, peraltro, che nella fattispecie in questione il Collegio Consultivo Tecnico è stato costituito tra amministrazione concedente e concessionario prima della modifica dell’art. 215 del d.lgs. n. 36 del 2023 operata dal d.lgs. n. 209 del 2024 (cosiddetto “correttivo”), quando il CCT per il partenariato pubblico privato e per le concessioni, che ne costituiscono una species, concernenti i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea, non era obbligatorio.
Si tratta, dunque, di un’ipotesi di CCT facoltativo, ma che opera in sede di esecuzione della concessione. Ciò risulta, del resto, evidente anche dalla sua composizione, che è di cinque membri e non di tre come nel caso di CCT facoltativo costituito ai sensi dell’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023.
Ed invero, come già statuito dalla sezione, seppure in relazione ad una controversia sottoposta alla vigenza del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, nell’ipotesi di costituzione di un CCT facoltativo a valle dell’aggiudicazione di una procedura di evidenza pubblica, dunque in sede di esecuzione, deve ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, considerato che il caso è “paradigmatico di una controversia relativa alla corretta esecuzione del rapporto” (cfr. Cons. Stato, V, 7 giugno 2022, n. 4650).
Nel riportare le statuizioni del giudice di prime cure secondo cui: “la natura giuridica della determinazione assunta, che costituisce esercizio di un diritto soggettivo di genesi contrattuale da parte della stessa Amministrazione e non di potere autoritativo, in quanto assunta nella fase esecutiva del rapporto contrattuale nel quale i soggetti si pongono tra loro in posizione assolutamente paritaria” (Tar Campania n. 1008 del 2022), la sezione ha dunque affermato che “va definitivamente escluso che la presente controversia involga il mancato esercizio da parte dell’amministrazione del potere pubblicistico di preventiva costituzione del collegio consultivo tecnico” (cfr. sempre Cons. Stato, V, n. 4650 del 2022).
Nella fattispecie oggetto della presente controversia si ricade, dunque, in un’ipotesi diversa rispetto a quella della costituzione del CCT facoltativo disciplinata dall’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023, secondo cui: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, tramite il RUP, possono costituire, secondo le modalità di cui all’allegato V.2, un collegio consultivo tecnico, formato da tre componenti, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione”. In tale ultima ipotesi, invero, sembra potersi affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la costituzione del CCT avviene per decisione dell’amministrazione nell’ambito della fase pubblicistica della gara ante aggiudicazione.
2. Condivide le statuizioni del Tar relative alla natura dell’accordo stipulato nella fattispecie in questione per la costituzione del CCT: non si tratta di accordo ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, bensì di accordo negoziale paritetico tra parte privata e parte pubblica con valore di lodo contrattuale per espressa dichiarazione delle parti; in sede di costituzione del CCT l’amministrazione non esercita un potere pubblicistico connotato da autoritarietà, bensì un potere privatistico, soggetto al sindacato del giudice ordinario. Tale accordo dà vita a un rapporto altrettanto paritetico tra i componenti del CCT e le parti che lo hanno costituito, che ha natura fiduciaria e può ricondursi all’istituto giuridico del mandato, disciplinato dagli artt. 1703 e ss. c.c., parimenti assoggettato alla giurisdizione ordinaria. Inoltre, nella fattispecie in questione è evidente come la costituzione del CCT sia intervenuta tipicamente nella fase di esecuzione della concessione e non nella fase pubblicistica anteriore all’aggiudicazione.
Neppure rileva, al fine di far confluire nel caso di specie la costituzione del CCT nell’ambito dell’espressione del potere autoritativo pubblico, il fatto che la disciplina legislativa rimetta solo al r.u.p. della stazione appaltante e non anche all’operatore economico privato la facoltà di avviare la procedura, atteso che, evidentemente, l’iniziativa privata non necessita di un’apposita previsione normativa, essendo sottoposta alla generale disciplina negoziale di cui alle disposizioni normative del codice civile.
La costituzione del CCT non è stata effettuata in via autoritativa dall’amministrazione concedente per ristabilire l’equilibrio del PEF, ma d’accordo tra le parti per dirimere una questione insorta in sede di esecuzione della concessione, dunque nella piena espressione di un potere negoziale e paritetico di entrambe le parti del rapporto.
Sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo, dunque, sia l’impugnazione dell’accordo costitutivo del CCT, sia quella del lodo-contratto dallo stesso pronunciato. L’impugnazione delle determinazioni del CCT sono, nel caso di specie, soggette alla disciplina dell’art. 808 ter c.p.c., trattandosi di lodo irrituale, di competenza del giudice ordinario[1].
Nota di sintesi
1. La vicenda.
Il petitum immediato sotteso al ricorso introduttivo consiste nella richiesta di una pronuncia di invalidità o di inefficacia dell’accordo costitutivo del CCT (…), oltre che degli atti connessi.
Il Tar ha dichiarato il difetto di giurisdizione
2. La decisione del Consiglio di Stato e la relativa motivazione.
Il Consiglio di Stato conferma la sentenza di primo grado in base al quadro normativo sul CCT (articoli 215 ss dlgs. 36 del 2023).
Condivide le statuizioni del Tar relative alla natura dell’accordo stipulato nella fattispecie in questione per la costituzione del CCT: non si tratta di accordo ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, bensì di accordo negoziale paritetico tra parte privata e parte pubblica con valore di lodo contrattuale per espressa dichiarazione delle parti.
Neppure rileva, al fine di far confluire nel caso di specie la costituzione del CCT nell’ambito dell’espressione del potere autoritativo pubblico, il fatto che la disciplina legislativa rimetta solo al r.u.p. della stazione appaltante e non anche all’operatore economico privato la facoltà di avviare la procedura, atteso che, evidentemente, l’iniziativa privata non necessita di un’apposita previsione normativa, essendo sottoposta alla generale disciplina negoziale di cui alle disposizioni normative del codice civile.
La costituzione del CCT non è stata effettuata in via autoritativa dall’amministrazione concedente per ristabilire l’equilibrio del PEF, ma d’accordo tra le parti per dirimere una questione insorta in sede di esecuzione della concessione, dunque nella piena espressione di un potere negoziale e paritetico di entrambe le parti del rapporto.
Sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo, dunque, sia l’impugnazione dell’accordo costitutivo del CCT, sia quella del lodo-contratto dallo stesso pronunciato. L’impugnazione delle determinazioni del CCT sono, nel caso di specie, soggette alla disciplina dell’art. 808 ter c.p.c., trattandosi di lodo irrituale, di competenza del giudice ordinario.
Infine, con riferimento alla censura dell’appellante che attiene al rapporto tra le previsioni dell’art. 12 c.p.a. e la disciplina del CCT, non sussiste alcuna omissione del giudice di prime cure, che sul punto ha ben statuito che: “La natura essenzialmente privata della convenzione arbitrale comporta che la sua impugnazione non rientri nel sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, bensì in quello del giudice ordinario, dinanzi al quale potranno essere azionati i rimedi generali riconosciuti dall’ordinamento per fondare l’invalidità del contratto. Sicché quest’ultima è la sola sede ove è possibile censurare la non compromettibilità della controversia sottoposta al CCT, facendo valere la dedotta nullità della convenzione per contrasto con la norma imperativa posta dall’art. 12 c.p.a.” (cfr. sentenza appellata). In ogni caso, il tema è di competenza del giudice che ha la giurisdizione, dunque del giudice ordinario.
3. Esito
Il Consiglio di Stato conferma il difetto di giurisdizione compensando le spese di giudizio in relazione alla novità e alla complessità delle questioni trattate.
Pubblicato il 08/06/2026
N. 04595/2026REG.PROV.COLL.
N. 01001/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1001 del 2026, proposto da
OMISSIS S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Cristina Lenoci e Romano Vaccarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Chiara Cacciavillani, Antonella Cusin, Giacomo Quarneti, Marco De Cristofaro e Alessandro Botto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Collegio Consultivo Tecnico, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 1999 del 2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della regione del Veneto;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
visti gli artt. 105, comma 2 e 87, comma 3, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2026 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Lenoci, anche in sostituzione dell’avvocato Vaccarella, Cacciavillani, De Cristofaro e Botto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
OMISSIS S.p.a., concessionaria della regione Veneto per la progettazione definitiva ed esecutiva, la costruzione e la gestione della Superstrada Pedemontana a pedaggio, assentita mediante finanza di progetto, ha impugnato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto:
– l’accordo sottoscritto il 22 maggio 2024, costitutivo del Collegio Consultivo Tecnico;
– la d.g.r. della regione Veneto n. 538 del 14 maggio 2024, con cui è stata autorizzata la costituzione del predetto CCT;
– il decreto del direttore della direzione Infrastrutture e Trasporti della regione Veneto n. 320 del 21 maggio 2024, con cui è stato approvato lo schema dell’accordo costitutivo del CCT;
– ogni atto connesso, sia presupposto che conseguenziale, ancorché non conosciuto e/o comunque lesivo, ivi compresi, ove occorra e per quanto di interesse:
il decreto della direzione Infrastrutture e Trasporti della regione Veneto n. 325 del 28 maggio 2024; la nota pec dei componenti del CCT del 17 giugno 2024 di individuazione del presidente del CCT; la nota della regione Veneto prot. n. 293088 del 18 giugno 2024; la nota della regione Veneto prot. n. 359163 del 17 luglio 2024; le determinazioni del CCT n. 1/2024 e n. 2/2024; il verbale n. 1 del 25 luglio 2024; il verbale n. 2 del 13 settembre 2024; il verbale n. 3 del 15 ottobre 2024; il verbale n. 4 del 21 ottobre 2024; il verbale n. 5 del 28 ottobre 2024.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con sentenza n. 1999 del 2025, appellata da OMISSIS S.p.a. per il seguente motivo di diritto:
I) errores in procedendo e in iudicando: sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.
Si è costituita per resistere all’appello la regione Veneto.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
Alla camera di consiglio del 14 maggio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.
Deve premettersi, innanzitutto, come risulta dagli atti di causa, che il CCT è stato costituito con riferimento al contratto di concessione della OMISSIS ed essenzialmente per la determinazione dell’aggiornamento del canone di disponibilità spettante al concessionario, su cui sussistevano differenti opinioni tra le parti.
Più in particolare, il CCT è stato costituito quando la superstrada era già terminata e in esercizio e, dunque, nella piena esecuzione del contratto di concessione.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha ritenuto che l’impugnazione dell’atto di costituzione del succitato CCT, unitamente agli atti presupposti e conseguenziali, fosse da attribuire alla giurisdizione del giudice ordinario.
L’appellante ha impugnato le statuizioni del giudice di prime cure, deducendone l’erroneità sotto plurimi profili e riproponendo le censure assorbite dal Tar.
In particolare, con un unico, articolato, motivo di gravame OMISSIS S.p.a. ha dedotto l’erroneità della sentenza, sostanzialmente, perché l’accordo per la costituzione del CCT non sarebbe frutto della libera volontà negoziale delle parti, bensì dell’esercizio di poteri autoritativi della regione Veneto, che avrebbe influito sulla volontà della società concessionaria nel senso della conclusione dell’accordo. Tale esercizio si sarebbe concretizzato, in particolare, nell’emanazione dell’avviso pubblico per l’avvio del procedimento preordinato alla formazione di un elenco per l’individuazione di soggetti da cui poter attingere per la designazione di componenti di CCT, del parere del Commissario dell’Autorità vigilante la OMISSIS del 29 aprile 2024 e del parere della direzione affari legali di regione Veneto del 30 aprile 2024.
Del resto, la disciplina legislativa, nel rimettere al r.u.p. della stazione appaltante la facoltà di avviare la procedura per la costituzione del CCT, renderebbe per l’appellante manifesto l’esercizio di tale potere autoritativo pubblico, non riconosciuto dalla legge in capo all’operatore economico privato.
L’appellante ha censurato, altresì, l’omessa pronuncia del Tar in relazione alla violazione dell’art. 12 c.p.c., assumendo l’inammissibilità nel caso di specie del ricorso allo strumento dell’arbitrato libero.
In ogni caso, per l’appellante, in caso di deferimento ad arbitrato irrituale di controversie concernenti diritti soggettivi devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, il giudice naturale per valutare se il deferimento debba ritenersi ammissibile o meno sarebbe il giudice amministrativo.
L’appellante contesta, altresì, il capo con il quale la sentenza ha escluso la natura di accordo ex art. 11 della legge n. 241 del 1990 dell’atto per la costituzione del CCT del 22 maggio 2024; deduce, altresì, che in costanza di rapporto concessorio, ben potrebbero sussistere ipotesi di esercizio da parte del concedente di poteri autoritativi pubblici – nella specie concernenti la conclusione del procedimento volto al riequilibrio del rapporto concessorio e i poteri di controllo – sottoposti al sindacato del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.
Per l’appellante l’accordo del 22 maggio 2024 avrebbe, quindi, ad oggetto l’esercizio di un potere autoritativo “sotto le mentite spoglie di una manifestazione di volontà consensuale” (cfr. atto di appello, pag. 28), incidente sulla gestione della Superstrada da parte del concessionario. Le contestazioni concernerebbero, dunque, l’illegittimità a monte della decisione di costituire il CCT, in quanto frutto dell’esercizio contra ius del potere autoritativo, che si ripercuoterebbero in via derivata sugli atti a valle.
L’appellante ripropone, infine, le censure dedotte nel ricorso di primo grado.
L’appello è infondato.
Il Collegio, rinviando all’accurata esposizione in fatto che si ricava dalla sentenza impugnata, ritiene di confermare le statuizioni del giudice di prime cure in ordine alla sussistenza, nella fattispecie in questione, della giurisdizione del giudice ordinario.
Il petitum immediato sotteso al ricorso introduttivo consiste nella richiesta di una pronuncia di invalidità o di inefficacia dell’accordo costitutivo del CCT (cfr. atto di appello, pag. 18), oltre che degli atti connessi.
Per l’appellante, in considerazione dell’emanazione dell’avviso pubblico della Regione per l’avvio del procedimento preordinato alla formazione dell’elenco per l’individuazione di soggetti da cui poter attingere per la designazione di componenti di CCT, nonché dei pareri del Commissario dell’Autorità vigilante la OMISSIS del 29 aprile 2024 e della direzione affari legali di regione Veneto del 30 aprile 2024, entrambi favorevoli al ricorso al CCT, “va categoricamente escluso che SPV sia stata messa dalla Regione nella condizione di poter liberamente aderire o meno alla proposta di attivazione del CCT.
Alla luce, infatti, di quanto sopra esposto, la manifestazione di volontà colta dal TAR nella e-mail di SPV del 30 aprile 2024 … e dallo stesso Tribunale tanto valorizzata ai fini del proprio decisum si rivela essere, invece, unicamente frutto di un’autonomia negoziale fortemente compressa, o meglio compromessa dal potere autoritativo regionale, seppur mediatamente esercitato attraverso il modulo consensuale” (cfr. atto di appello, pag. 21).
La censura non è meritevole di accoglimento per le ragioni che seguono, ritenendosi, peraltro, opportuno premettere un breve inquadramento normativo sulla disciplina del CCT.
L’istituto del Collegio Consultivo Tecnico è stato introdotto nell’ordinamento italiano sulla linea del Dispute Board dei contratti internazionali con l’adozione del codice dei contratti pubblici del 2016 (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), anche se già l’anno successivo ne è stata prevista la sua abrogazione per mezzo del d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, cosiddetto “primo correttivo”. Il CCT è stato, successivamente, reintrodotto nell’ordinamento, anche se non stabilmente, dal d.l. 18 aprile 2019, n. 32, cosiddetto decreto “sblocca cantieri”, e previsto anche nel d.l. 16 luglio 2020, n. 76, ma solo in seguito all’approvazione del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, cosiddetto “nuovo codice dei contratti pubblici”, l’istituto ha trovato, finalmente, la sua disciplina stabile, seppur non completamente definitiva, atteso che il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, cosiddetto “correttivo”, ha apportato alcune modifiche alle disposizioni legislative che lo regolano.
Più specificamente, il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici), nel prevedere la disciplina del Collegio Consultivo Tecnico quale rimedio stragiudiziale di carattere generale in linea di continuità con le disposizioni previgenti, ha disposto all’art. 215, comma 1, che: “Per prevenire le controversie o consentire la rapida risoluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti, ciascuna parte può chiedere la costituzione di un collegio consultivo tecnico, formato secondo le modalità di cui all’allegato V.2.”.
L’originaria versione dell’art. 215 stabiliva l’obbligatorietà della costituzione del CCT solo “Per i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea e di forniture e servizi di importo pari o superiore a 1 milione di euro”.
In tutti gli altri casi, l’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023 – tuttora vigente nella sua formulazione originaria – consentiva e consente in via facoltativa alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di costituire un CCT secondo le modalità di cui all’Allegato V.2, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione.
Il comma 2 dell’art. 215, nella versione applicabile alla fattispecie in questione, disponeva, inoltre, che: “il collegio consultivo tecnico esprime pareri o, in assenza di una espressa volontà contraria, adotta determinazioni aventi natura di lodo contrattuale ai sensi dell’articolo 808-ter del codice di procedura civile”.
Nel caso di specie, l’accordo richiama espressamente l’“art. 215 e seguenti del d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 e All. V.2” e, come correttamente statuito dal giudice di primo grado: “non v’è dubbio, quindi, che la convenzione abbia ad oggetto un Collegio Consultivo Tecnico, inteso dal citato art. 215, comma 1, come strumento generale finalizzato a “prevenire le controversie o consentire la rapida soluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti” (cfr. sentenza impugnata).
Deve precisarsi, peraltro, che nella fattispecie in questione il Collegio Consultivo Tecnico è stato costituito tra amministrazione concedente e concessionario prima della modifica dell’art. 215 del d.lgs. n. 36 del 2023 operata dal d.lgs. n. 209 del 2024 (cosiddetto “correttivo”), quando il CCT per il partenariato pubblico privato e per le concessioni, che ne costituiscono una species, concernenti i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea, non era obbligatorio.
Invero, la deliberazione della Giunta regionale n. 538 del 14 maggio 2024 ha correttamente rilevato che il contratto di concessione per la progettazione, realizzazione e gestione della OMISSIS non rientrava tra i casi di attivazione obbligatoria del CCT, evidenziando al contempo come il rimedio stragiudiziale fosse pur sempre attivabile in via facoltativa “anche per affrontare solo specifiche tematiche, in accordo tra le parti”, tra cui la questione sulle modalità di aggiornamento del canone annuale di disponibilità previsto dall’art. 21 del TAC, rispetto alla quale la regione Veneto (con comunicazione della Direzione Infrastrutture e Trasporti prot. n. 18258 del 12 gennaio 2024) e OMISSIS (con nota di risposta prot. n. 34880 del 23 gennaio 2024) avevano espresso posizioni discordi che le successive numerose interlocuzioni non erano riuscite a comporre.
Come risulta dalla documentazione versata in atti, infatti, prima che l’ente concedente si pronunciasse sull’opportunità di procedere con l’attivazione del CCT, la stessa amministrazione aveva acquisito il preliminare assenso da parte del concessionario in merito all’applicazione dell’istituto del CCT con comunicazione del 30 aprile 2024, con cui lo stesso aveva ritenuto di “condividere la proposta di attivare l’istituto del Collegio Consultivo Tecnico”, trasmettendo all’ente concedente “il Testo revisionato del Verbale di Costituzione con le modifiche proposte dal Concessionario”.
Si tratta, dunque, di un’ipotesi di CCT facoltativo, ma che opera in sede di esecuzione della concessione. Ciò risulta, del resto, evidente anche dalla sua composizione, che è di cinque membri e non di tre come nel caso di CCT facoltativo costituito ai sensi dell’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023.
Ed invero, come già statuito dalla sezione, seppure in relazione ad una controversia sottoposta alla vigenza del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, nell’ipotesi di costituzione di un CCT facoltativo a valle dell’aggiudicazione di una procedura di evidenza pubblica, dunque in sede di esecuzione, deve ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, considerato che il caso è “paradigmatico di una controversia relativa alla corretta esecuzione del rapporto” (cfr. Cons. Stato, V, 7 giugno 2022, n. 4650).
Nel riportare le statuizioni del giudice di prime cure secondo cui: “la natura giuridica della determinazione assunta, che costituisce esercizio di un diritto soggettivo di genesi contrattuale da parte della stessa Amministrazione e non di potere autoritativo, in quanto assunta nella fase esecutiva del rapporto contrattuale nel quale i soggetti si pongono tra loro in posizione assolutamente paritaria” (Tar Campania n. 1008 del 2022), la sezione ha dunque affermato che “va definitivamente escluso che la presente controversia involga il mancato esercizio da parte dell’amministrazione del potere pubblicistico di preventiva costituzione del collegio consultivo tecnico” (cfr. sempre Cons. Stato, V, n. 4650 del 2022).
Nella fattispecie oggetto della presente controversia si ricade, dunque, in un’ipotesi diversa rispetto a quella della costituzione del CCT facoltativo disciplinata dall’art. 218 del d.lgs. n. 36 del 2023, secondo cui: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, tramite il RUP, possono costituire, secondo le modalità di cui all’allegato V.2, un collegio consultivo tecnico, formato da tre componenti, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione”. In tale ultima ipotesi, invero, sembra potersi affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la costituzione del CCT avviene per decisione dell’amministrazione nell’ambito della fase pubblicistica della gara ante aggiudicazione.
Si ritengono, altresì, pienamente condivisibili le statuizioni del giudice di primo grado relative alla natura dell’accordo stipulato nella fattispecie in questione per la costituzione del CCT: non si tratta di accordo ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, bensì di accordo negoziale paritetico tra parte privata e parte pubblica con valore di lodo contrattuale per espressa dichiarazione delle parti; in sede di costituzione del CCT l’amministrazione non esercita un potere pubblicistico connotato da autoritarietà, bensì un potere privatistico, soggetto al sindacato del giudice ordinario. Tale accordo dà vita a un rapporto altrettanto paritetico tra i componenti del CCT e le parti che lo hanno costituito, che ha natura fiduciaria e può ricondursi all’istituto giuridico del mandato, disciplinato dagli artt. 1703 e ss. c.c., parimenti assoggettato alla giurisdizione ordinaria. Inoltre, nella fattispecie in questione è evidente come la costituzione del CCT sia intervenuta tipicamente nella fase di esecuzione della concessione e non nella fase pubblicistica anteriore all’aggiudicazione.
Neppure rileva, al fine di far confluire nel caso di specie la costituzione del CCT nell’ambito dell’espressione del potere autoritativo pubblico, il fatto che la disciplina legislativa rimetta solo al r.u.p. della stazione appaltante e non anche all’operatore economico privato la facoltà di avviare la procedura, atteso che, evidentemente, l’iniziativa privata non necessita di un’apposita previsione normativa, essendo sottoposta alla generale disciplina negoziale di cui alle disposizioni normative del codice civile.
Non colgono, dunque, nel segno le affermazioni di parte appellante, secondo cui: “nella fattispecie la Regione, strumentalizzando l’istituto del CCT, abbia contra ius unilateralmente modificato in peius il PEF su cui si fonda la concessione di SPV. … Manifesta è, quindi, l’erroneità di quanto statuito dal TAR al capo 8.2., sub pagg. 18, 19 e 20, dell’appellata sentenza, basandosi il suo ragionamento sulla oltremodo fallace convinzione che nel caso di specie le parti in causa potessero convenzionalmente ricorrere all’istituto dell’arbitrato irrituale” (cfr. atto di appello, pag. 23), atteso che “le questioni deferite al suddetto Collegio non attengono all’esecuzione dei lavori, ma investono il canone di disponibilità annuale, ossia, l’equilibrio del PEF. È, pertanto, evidente che l’accordo sottoscritto il 22 maggio 2024 ha ad oggetto l’esercizio di un potere autoritativo sotto le mentite spoglie di una manifestazione di volontà consensuale, incidente sulla gestione della OMISSIS da parte del concessionario” (cfr. atto di appello, pag. 28).
Ed invero, è evidente, al contrario, che la costituzione del CCT non è stata effettuata in via autoritativa dall’amministrazione concedente per ristabilire l’equilibrio del PEF, ma d’accordo tra le parti per dirimere una questione insorta in sede di esecuzione della concessione, dunque nella piena espressione di un potere negoziale e paritetico di entrambe le parti del rapporto.
Sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo, dunque, sia l’impugnazione dell’accordo costitutivo del CCT, sia quella del lodo-contratto dallo stesso pronunciato. Ed invero, l’impugnazione delle determinazioni del CCT sono, nel caso di specie, soggette alla disciplina dell’art. 808 ter c.p.c., trattandosi di lodo irrituale, di competenza del giudice ordinario. Nell’accordo di costituzione del CCT del 22 maggio 2024 è, invero, presente la clausola per la quale: “le Parti concordano che le decisioni del Collegio, ove non diversamente disposto dalla legge, abbiano sempre efficacia di lodo contrattuale ex art. 808 ter c.p.c.”.
Infine, con riferimento alla censura dell’appellante che attiene al rapporto tra le previsioni dell’art. 112 c.p.a. e la disciplina del CCT, non sussiste alcuna omissione del giudice di prime cure, che sul punto ha ben statuito che: “La natura essenzialmente privata della convenzione arbitrale comporta che la sua impugnazione non rientri nel sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, bensì in quello del giudice ordinario, dinanzi al quale potranno essere azionati i rimedi generali riconosciuti dall’ordinamento per fondare l’invalidità del contratto. Sicché quest’ultima è la sola sede ove è possibile censurare la non compromettibilità della controversia sottoposta al CCT, facendo valere la dedotta nullità della convenzione per contrasto con la norma imperativa posta dall’art. 12 c.p.a.” (cfr. sentenza appellata). In ogni caso, come affermato dal Tar del tutto condivisibilmente, il tema è di competenza del giudice che ha la giurisdizione, dunque del giudice ordinario.
Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Sussistono, tuttavia, in considerazione della novità e della complessità delle questioni trattate, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Spese compensate.
Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Diego Sabatino, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Sara Raffaella Molinaro, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere, Estensore
Annamaria Fasano, Consigliere
IL SEGRETARIO
_________
[1] Massime e nota di sintesi tratte da Codice dei contratti pubblici annotato con giurisprudenza e prassi a cura di Avv. Ornella Cutajar e Avv. Alessandro Massari, in normepa.it, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, in particolare nella sezione dedicata al d.lgs. 36 del 2023
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