1. Giurisdizione – Contratti di locazione passiva della PA – La pubblica amministrazione che procede alla locazione di immobili da adibire alla propria attività istituzionale agisce secondo le regole del diritto privato in posizione paritaria con l’altro contraente, anche quando l’individuazione degli immobili avviene con modalità di selezione allargata – Le controversie relative alla fase precontrattuale, incluse quelle su comportamenti illeciti o scorretti nell’indagine di mercato, appartengono alla giurisdizione ordinaria
2. Giurisdizione – Contratti di locazione passiva della PA L’avviso di indagine di mercato che si riserva insindacabilmente di avviare trattative non è procedura di aggiudicazione e non fonda la giurisdizione amministrativa
1. «Il procedimento negoziale volto alla stipula di un contratto di diritto comune (anche di locazione) non implica alcun esercizio di potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione, ma pone quest’ultima su di un piano di posizione paritaria rispetto all’altro contraente, pur se l’individuazione di quest’ultimo avvenga con modalità di selezione allargata» (Cass., SS.UU., ord. n. 23453/2024). «In tale ipotesi l’Amministrazione agisce sempre iure privatorum allorquando procede alla stipula del contratto, con la necessaria conseguenza che nella vicenda giuridica vengono in gioco diritti soggettivi». Il sottile distinguo tra estraneità ed esclusione dal Codice dei contratti pubblici non è «sostenuto da alcuna positiva determinazione legislativa» per fondare la giurisdizione amministrativa. Il contratto di locazione stipulato dalla PA per il reperimento di immobili «rientra nella fattispecie tipica della locazione e non è riconducibile ai contratti di fornitura di cose delle P.A., poiché la res locata rimane nel patrimonio del proprietario locatore»: «ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, poiché concerne diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario» (Cass., SS.UU., n. 5051/2022). Appartengono in ogni caso alla giurisdizione ordinaria i comportamenti illeciti o scorretti posti in essere nella fase precontrattuale, in quanto si atteggiano «in termini di lesione della libertà negoziale dei soggetti coinvolti ovvero di pregiudizio dell’affidamento nella correttezza dell’azione amministrativa, inquadrabile nella responsabilità di tipo contrattuale» (Cass., SS.UU., n. 5051/2022; n. 14185/2015).
«La pubblica amministrazione che procede alla locazione di immobili da adibire alla propria attività istituzionale agisce secondo le regole del diritto privato, anche nel caso in cui facoltativamente indica una gara per individuare gli immobili stessi» (§ 7.2, con citazione di Cass., SS.UU., n. 14185/2015)
«ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, poiché concerne diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario» (§ 6, con citazione di Cass., SS.UU., n. 5051/2022)
2. L’avviso di indagine di mercato che si dichiara «di natura ricognitiva e quindi non vincolante per l’Amministrazione», la quale «si riserva di valutare insindacabilmente l’opportunità o meno di avviare una formale trattativa», non costituisce procedura di aggiudicazione e non genera quella «procedimentalizzazione» dell’attività amministrativa idonea a fondare la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Roma Capitale aveva pubblicato un avviso di indagine di mercato per la locazione di immobili da destinare all’edilizia residenziale pubblica nel Municipio X. Una società proprietaria di circa 1.041 appartamenti nel medesimo territorio — occupati da Roma Capitale sine titulo da oltre un decennio, oggetto di sentenza del giudice civile che ne aveva ordinato il rilascio — aveva impugnato l’avviso davanti al TAR, contestando: l’esclusione di fatto dei propri immobili dalla ricerca; il requisito della conformità urbanistica (non rispettato a causa di abusi ascrivibili a Roma Capitale); l’elusione del giudicato civile; la violazione dei principi di concorrenza.
2) La decisione
Il TAR dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione. La PA che procede alla locazione di immobili agisce iure privatorum anche se utilizza modalità di selezione allargata: ogni controversia precontrattuale appartiene al giudice ordinario. Il petitum sostanziale era incentrato sulla lesione del diritto di proprietà e della libertà negoziale, non su posizioni di interesse legittimo. L’avviso di indagine di mercato, espressamente qualificato come ricognitivo e non vincolante, non costituiva procedura di aggiudicazione.
3) L’esito
Il TAR dichiarava il difetto di giurisdizione con rimessione al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. e compensava le spese per le oscillazioni giurisprudenziali in materia.
Pubblicato il 29/05/2026
N. 09972/2026 REG.PROV.COLL.
N. 05110/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Quinta Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5110 del 2026, proposto da OMISSIS s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Romano Vaccarella, prof. Simone Francario e Alba Torrese, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Federica Graglia, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
nei confronti
OMISSIS s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Ercole Moscarini, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
OMISSIS s.p.a., OMISSIS s.r.l., OMISSIS Immobiliare Appalti s.r.l., non costituite in giudizio;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
della determina dirigenziale n. QC/1157/2026 dell’8.4.2026, del Dipartimento patrimonio di Roma Capitale e della “indagine di mercato avente ad oggetto la locazione di immobili ad uso abitativo da destinare ad alloggi per l’edilizia residenziale pubblica da parte di Roma Capitale per esigenze abitative nel territorio del municipio Roma X” approvata con la predetta determina dirigenziale, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché non conosciuti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e della OMISSIS S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 il dott. Pierluigi Tonnara e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 28.4.2026 (dep. il 4.5) la OMISSIS ha impugnato la determinazione dirigenziale in epigrafe con cui l’amministrazione ha approvato l’Avviso pubblico per l’indagine di mercato finalizzata alla locazione di immobili ad uso abitativo da destinare ad alloggi per l’edilizia residenziale pubblica da parte di Roma Capitale nel Municipio X.
1.1. In punto di fatto la parte ha premesso:
– di essere proprietaria di un patrimonio immobiliare, composto da circa 40 palazzine, allocate in n. 7 lotti, denominati B, D, F, G, H, N, P, per n. 1.041 appartamenti e relative pertinenze, oltre a 4.000 mq di negozi, ubicato nel territorio del Municipio Roma X;
– che detto compendio è utilizzato dal Comune di Roma, senza soluzione di continuità, dagli anni Settanta per edilizia residenziale pubblica;
– che alla scadenza dell’ultimo contratto di locazione, il Tribunale civile di Roma con sentenza n. 24481/2013 ne ha ordinato il rilascio e che, nondimeno, la società non è riuscita a rientrare nel possesso dei propri beni, nonostante reiterati tentativi;
– nel tempo parte degli immobili sarebbero divenuti irreversibilmente inagibili (lotti G, H, N), mentre in altri sarebbero stati realizzati “una miriade di abusi edilizi (circa 280) per la maggior parte di piccole dimensioni”, la cui responsabilità sarebbe ascrivibile a Roma Capitale per violazione dei doveri di custodia (così come sarebbe stato accertato dalla predetta pronuncia del giudice ordinario);
– l’amministrazione, nonostante lunghe trattative, condotte anche mediante l’intermediazione del commissario ad acta, avrebbe rifiutato di firmare le intese già perfezionate con il concorso dei suoi uffici per risolvere l’annosa questione.
1.2. La ricorrente – prospettata la natura di procedura selettiva dell’indagine di mercato, la sua immediata lesività e la sussistenza in capo a essa di una posizione qualificata e differenziata – ha dunque articolato i seguenti motivi:
(i) “Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, difetto di istruttoria, e violazione dei principi di buon andamento efficienza ed economicità (art. 97 Cost.). Violazione della concorrenza. Difetto di motivazione”: l’avviso gravato sarebbe illegittimo in quanto concerne la ricerca di n. 700 alloggi, nonostante che la determina di approvazione stimi un fabbisogno di n. 1.500 alloggi; inoltre, la stessa amministrazione avrebbe giustificato il riferimento ai 700 alloggi escludendo le 593 unità immobiliari di proprietà della Moreno collocate nei lotti B, D, F, P sul presupposto che non vi sarebbero imminenti necessità di rilascio, circostanza che però sarebbe smentita per tabulas (in part., dalla sent. n. 24481/2013 cit.); la motivazione addotta da Roma Capitale disvelerebbe in realtà la finalità per cui il potere è stato esercitato, ossia quella di una esclusione ad personam della ricorrente nonché una disparità di trattamento rispetto agli altri proprietari di immobili occupati sine titulo, a cui invece verrebbe offerta la possibilità di “regolarizzare” i rapporti;
(ii) “Sulla illegittimità dell’art. 5 dell’indagine di mercato nella parte in cui non prevede eccezioni per gli immobili Moreno, detenuti sine titulo da Roma Capitale e destinati ad ERP nonostante gli abusi in essi realizzati. Violazione dei principi di buona fede, correttezza, Irragionevolezza e del divieto di venire contra factum proprium. Eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento. Violazione della concorrenza”: l’art. 5 dell’avviso, là dove prevede quale requisito di partecipazione e/o di ammissibilità delle offerte la conformità urbanistica ed edilizia degli immobili offerti, sarebbe illegittimo, in quanto non considererebbe né che la Moreno difetta di tale requisito per inadempienze contrattuali che sarebbero ascrivibili proprio all’amministrazione né che quest’ultima comunque continua a utilizzare gli immobili da oltre un decennio; la parte, pur precisando che con il motivo “[n]on si contesta, come è ovvio, la legittimità, in via generale, di una simile clausola”, prospetta che essa sarebbe illegittima per le peculiarità del caso di specie, sia perché la responsabilità degli abusi sarebbe ascrivibile a Roma Capitale sia in quanto una sollecita restituzione dei beni avrebbe consentito alla società di rimediare alle irregolarità;
(iii) “Nullità per elusione del giudicato -Violazione dell’art. 21-septies L. 241/1990 – Violazione dell’art. 2909 c.c. e dell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo”: la determina e l’Avviso eluderebbero il giudicato civile, in quanto manifesterebbero l’intenzione dell’amministrazione di “sottrarsi dolosamente all’adempimento degli obblighi derivanti dal giudicato, evitando sia il rilascio dei predetti immobili cercando alternative alloggiative, sia la regolazione dei rapporti, offerta a tutti gli altri imprenditori”, specie alla luce dell’avanzato stato delle trattative che erano intercorse tra le parti;
(iv) “Violazione dei principi di concorrenza parità di trattamento e non discriminazione costruzione artificiosa della procedura ad effetto escludente”: l’indagine di mercato, per come strutturata, violerebbe i fondamentali principi sottesi a ogni forma di selezione comparativa.
1.3. La parte ha dunque chiesto in via principale di annullare gli atti gravati ovvero, in via subordinata, di caducare l’art. 5 dell’Avviso, nella parte in cui non prevede una disciplina derogatoria o un percorso di regolarizzazione per gli immobili di proprietà della ricorrente e già nella disponibilità di Roma Capitale.
2. L’amministrazione, nel costituirsi in resistenza, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sia per difetto di interesse sia in quanto l’impugnativa solleciterebbe un sindacato sul merito amministrativo. Ha poi contestato la ricostruzione in fatto e i motivi dedotti in diritto dalla controparte, evidenziando tra l’altro che l’Avviso non precluderebbe alla Moreno di partecipare all’indagine di mercato.
3. La controinteressata Redi ha eccepito l’inammissibilità del gravame per carenza di lesività attuale e immediata dell’Avviso nonché l’infondatezza delle doglianze articolate da parte ricorrente.
4. All’odierna camera di consiglio, rilevata d’ufficio la questione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e dato avviso alle parti circa la possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, la causa, dopo ampia discussione, è stata trattenuta in decisione.
5. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.
6. Le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno recentemente ribadito, pur a fronte del diverso indirizzo talvolta affiorato nella giurisprudenza amministrativa, che “il procedimento negoziale volto alla stipula di un contratto di diritto comune (anche di locazione) non implica alcun esercizio di potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione, ma pone quest’ultima su di un piano di posizione paritaria rispetto all’altro contraente, pur se l’individuazione di quest’ultimo, o meglio del bene di interesse, avvenga con modalità di selezione allargata e segua criteri di trasparenza e pubblicità (come avvenuto nel caso in esame)” (ord. n. 23453 del 2.9.2024).
In particolare, ad avviso del giudice della giurisdizione:
– “in tale ipotesi l’Amministrazione agisce sempre iure privatorum allorquando procede alla stipula del contratto con la necessaria conseguenza che nella vicenda giuridica vengono in gioco diritti soggettivi”;
– in senso contrario non può essere valorizzato l’argomento relativo al fatto che le locazioni passive sono contratti esclusi e non estranei rispetto al Codice dei contratti pubblici, in quanto “[i]l sottile distinguo tra estraneità ed esclusione […] per giungere a sostenere che sebbene esclusi dalla disciplina degli appalti, i contratti di locazione non siano estranei e facciano comunque parte del genus appalti e, dunque, poiché inclusi in tale generale contesto, siano assoggettati alla giurisdizione amministrativa, non sembra sostenuto da alcuna positiva determinazione legislativa e neppure da una lettura di sistema che, come sopra evidenziato, determina conseguenze opposte a quelle propugnate dal giudice amministrativo”;
– “[a]nche l’oggetto del contratto milita per la conferma dell’orientamento sin qui adottato da queste Sezioni Unite se si osserva che il contratto stipulato dalla P.A. per il reperimento di immobili da adibire alla propria attività istituzionale rientra nella fattispecie tipica della locazione e non è riconducibile ai ‘contratti di fornitura’ di cose delle P.A., poiché la ‘res’ locata rimane nel patrimonio del proprietario locatore e la causa del contratto, rappresentata dal godimento della cosa per un tempo determinato dietro il pagamento di un canone, non è riconducibile alla fornitura di servizi attesa l’assenza di una prestazione di attività del proprietario in favore del destinatario (SU n. 5051/2022). A tale assetto contrattuale consegue che ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, poiché concerne diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario”.
7. D’altronde, nel caso di specie tutte le censure sono essenzialmente riconducibili a un unico sostrato censorio, ossia che Roma Capitale avrebbe tenuto un comportamento illecito (così p. 14 ric.) o scorretto (così p. 11 ric.), perché limitando il numero degli immobili da acquisire in locazione e pretendendo che gli stessi non debbano presentare abusi edilizi, avrebbe di fatto voluto svincolarsi dalla questione della “regolarizzazione” del rapporto con l’odierna ricorrente, rifiutandosi di trattare con la Moreno ai fini della stipula di nuovi contratti di locazione e sottraendosi allo stesso tempo all’obbligo restitutorio derivante dal giudicato civile inter partes.
7.1. Sicché, è evidente che il petitum sostanziale dell’odierna ricorrente – in base al quale, come noto, deve essere individuata la giurisdizione – è tutto incentrato sull’asserita lesione del diritto di proprietà sugli alloggi e della libertà negoziale della società, in quanto la ricorrente assume che le modalità con cui l’amministrazione intende risolvere, tramite l’indagine di mercato, il tema dell’acquisizione di immobili da destinare all’edilizia residenziale pubblica non faccia altro che ledere ulteriormente la pretesa della società ricorrente alla restituzione degli immobili (che deriverebbe dal giudicato civile) o comunque, in alternativa, il suo diritto a che l’occupazione dei suoi beni non avvenga più sine titulo ma mediante iuxta causa (nuovi contratti di locazione).
7.2. Soccorrono dunque ancora una volta i principi affermati dalle Sezioni unite in materia, e in particolare il rilievo che “[p]er consolidato insegnamento di questa Corte regolatrice, dunque, spettano, in base ai criteri generali del riparto di giurisdizione, alla giurisdizione ordinaria l’accertamento di ogni comportamento illecito posto in essere in tale contesto in quanto si atteggia in termini di lesione della libertà negoziale dei soggetti coinvolti ovvero di pregiudizio dell’affidamento nella correttezza dell’azione amministrativa, inquadrabile nella responsabilità di tipo contrattuale (secondo lo schema della responsabilità relazionale o da “contatto sociale qualificato”, inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni ex art. 1173 c.c.: così Cass., Sez. Un., n. 14185/2015 cit.; Cass., Sez. Un., 15 gennaio 2021 n. 615), per il principio secondo cui «La pubblica amministrazione che procede alla locazione di immobili da adibire alla propria attività istituzionale agisce secondo le regole del diritto privato, anche nel caso in cui facoltativamente indica una gara per individuare gli immobili stessi» (in termini, Cass., Sez. Un., n. 14185/2015 cit.), giacché si è in presenza di diritti soggettivi che, come tali, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario” (ord. n. 5051 del 16.2.2022).
8. Può peraltro soggiungersi che nella vicenda in esame neppure può discorrersi di quella “procedimentalizzazione” dell’attività amministrativa che, secondo una certa ricostruzione, non sarebbe affatto neutrale, bensì fondativa della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo (nel caso di autolimitazione al rispetto di procedure di evidenza pubblica promanante da un soggetto pubblico), sol che si consideri che l’Avviso pubblicato da Roma Capitale, a onta delle plurime previsioni in tema di modalità di presentazione delle manifestazioni di interesse, commissione giudicatrice e graduatoria, “è di natura ricognitiva e quindi non vincolante per l’Amministrazione” (art. 2.1), “la quale si riserva di valutare insindacabilmente l’opportunità o meno di avviare una formale trattativa per la stipula del contratto di locazione” (art. 2.2). Si tratta dunque di una mera sollecitazione rivolta al mercato a presentare proposte negoziali, espressamente avulsa dai vincoli propri di una (pur snella e rudimentale) procedura di aggiudicazione, la quale invero non tollererebbe il formarsi della volontà dell’amministrazione in ordine ai profili soggettivi e oggettivi del negozio al di fuori di essa (come invece è previsto nel caso che occupa).
9. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa potrà essere riproposta nei sensi di cui all’art. 11 c.p.a.
10. Le oscillazioni giurisprudenziali registratesi in punto di giurisdizione giustificano la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V-ter, definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Anna Maria Verlengia, Presidente FF
Pierluigi Tonnara, Referendario, Estensore
Francesca Sbarra, Referendario
IL SEGRETARIO
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