1. Contratti pubblici – Revoca dell’aggiudicazione per internalizzazione del servizio – Obbligo di motivazione rafforzata: la revoca deve essere preceduta da confronto procedimentale con il destinatario, deve esplicitare la consistenza e l’intensità dell’interesse pubblico perseguito e deve dimostrarne la prevalenza sull’interesse del privato aggiudicatario – Non è sufficiente il generico richiamo al contenimento dei costi o alla sopravvenuta disponibilità di personale e mezzi
2. Contratti pubblici – Revoca dell’aggiudicazione per internalizzazione del servizio – Obbligo di valutazione comparativa tra i costi dell’esternalizzazione e quelli dell’autoproduzione – La mancata considerazione del ribasso offerto dall’aggiudicatario rende la motivazione carente – Il contenimento dei costi operativi non equivale all’internalizzazione e può essere perseguito con altri strumenti
1. Il potere di revoca dell’aggiudicazione ai sensi dell’art. 21 quinquies della l. n. 241/1990, pur rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell’Amministrazione, «rimane sottoposto a sindacato giurisdizionale laddove omette un’adeguata considerazione e un’appropriata protezione delle esigenze del legittimo affidamento ingenerato nel privato e dell’interesse pubblico alla certezza dei rapporti giuridici costituiti dall’atto originario, nonché, più in generale, alla stabilità dei provvedimenti amministrativi». La giurisprudenza ha precisato i canoni di esercizio del potere di revoca: «a) la revisione dell’assetto di interessi recato dall’atto originario deve essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto che si intende revocare; b) non è sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’emanazione dell’atto originario; c) le ragioni addotte a sostegno della revoca devono rivelare la consistenza e l’intensità dell’interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell’atto originario; d) la motivazione della revoca deve essere profonda e convincente, nell’esplicitare, non solo i contenuti della nuova valutazione dell’interesse pubblico, ma anche la sua prevalenza su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole» (Cons. Stato, Sez. III, n. 5026/2016). «Non è sufficiente per contro argomentare il richiamo alla previsione della debenza di un indennizzo ai privati».
«a) la revisione dell’assetto di interessi recato dall’atto originario dev’essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto che si intende revocare; b) non è sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’emanazione dell’atto originario; c) le ragioni addotte a sostegno della revoca devono rivelare la consistenza e l’intensità dell’interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell’atto originario; d) la motivazione della revoca dev’essere profonda e convincente, nell’esplicitare, non solo i contenuti della nuova valutazione dell’interesse pubblico, ma anche la sua prevalenza su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole» (§ V, con citazione di Cons. Stato, Sez. III, n. 5026/2016)
2. Il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione fondato sulla scelta di internalizzare il servizio è illegittimo quando «risulta carente di una puntuale motivazione circa il concreto perseguimento del dedotto interesse al contenimento della spesa attraverso l’internalizzazione del servizio». «Tale lacuna appare tanto più evidente a fronte della mancata valutazione del ribasso offerto dall’odierna appellata e della natura del servizio ai fini del raffronto del costo del servizio esternalizzato con quello internalizzato». Manca «quella motivazione particolarmente convincente circa i contenuti e l’esito della necessaria valutazione comparativa dei predetti interessi, sulla base della sicura verifica dell’inidoneità della prestazione descritta nella lex specialis a soddisfare le esigenze contrattuali che hanno determinato l’avvio della procedura». La tesi contraria porterebbe a «un inaccettabile sacrificio dell’affidamento ingenerato nelle imprese concorrenti circa la serietà e la stabilità della gara, ma anche con un rischio concreto di inquinamento e di sviamento dell’operato delle stazioni appaltanti» (Cons. Stato, Sez. III, n. 5026/2016). Il «contenimento dei costi operativi» costituisce nozione distinta dall’internalizzazione di servizi, perseguibile mediante altri strumenti: il richiamo a obiettivi generali di contenimento della spesa non è pertanto idoneo a giustificare la revoca dell’aggiudicazione.
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Una società in house interamente partecipata da un Comune aveva aggiudicato un appalto per il servizio di lavaggio e igienizzazione dei cassonetti a una società esterna, la quale aveva offerto un ribasso del 49,17% sull’importo a base d’asta. Successivamente all’aggiudicazione — ma prima della stipula del contratto — la stazione appaltante aveva revocato l’aggiudicazione adducendo la scelta di internalizzare il servizio, giustificata con la disponibilità di personale assunto a tempo indeterminato e con le esigenze del Piano di Riequilibrio Finanziario Pluriennale del Comune. Il TAR aveva annullato la revoca per carenza di motivazione. La stazione appaltante aveva appellato.
2) La decisione
Il C.G.A. confermava la sentenza di primo grado. La revoca era illegittima per carenza di motivazione: la stazione appaltante non aveva svolto alcuna valutazione comparativa tra i costi dell’esternalizzazione — tenendo conto del significativo ribasso offerto — e quelli dell’autoproduzione, né aveva dimostrato l’inidoneità della prestazione oggetto della gara a soddisfare le esigenze che avevano determinato l’avvio della procedura. Il richiamo generico all’internalizzazione e al contenimento dei costi, in assenza di un’analisi comparativa concreta, non integrava la motivazione rafforzata richiesta dalla giurisprudenza per la revoca di un provvedimento ampliativo. Il secondo motivo di appello — relativo all’eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria — era dichiarato improcedibile in quanto proposto in via meramente subordinata.
3) L’esito
Il C.G.A. respingeva l’appello e condannava la stazione appaltante al pagamento delle spese di lite in favore dell’aggiudicataria appellata, liquidate in € 3.000 oltre accessori.
Pubblicato il 29/05/2026
N. 00319/2026REG.PROV.COLL.
N. 00388/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 388 del 2026, proposto da
Risorse Ambiente Palermo S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6EED4E41F, rappresentata e difesa dall’Avvocato Lucia Di Salvo, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Notarbartolo, 5;
contro
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Antonio Pazzaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Comune di Palermo, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 578/2026, resa tra le parti, pubblicata in data 6 marzo 2026 e notificata il successivo 16 marzo 2026, con cui era accolto il ricorso per l’annullamento: – della deliberazione n. 348 del 17 ottobre 2025, comunicata in data 27 ottobre 2025, con la quale il Consiglio di Amministrazione della RAP ha revocato l’aggiudicazione in favore della Società appellata della procedura aperta per l’affidamento del Servizio di lavaggio e igienizzazione dei cassonetti per la raccolta dei rifiuti indifferenziati posizionati nella città di Palermo – CIG B6EED4E41F;
– nonché di ogni ulteriore atto e provvedimento presupposto, conseguente e comunque connesso, ivi compresi la nota prot. 001-23778-GEN/2025 del 27 ottobre 2025, con la quale RAP ha comunicato la suddetta revoca e la nota prot. n. 001-21202 del 17 settembre 2025, con la quale il Direttore Generale f.f. ha invitato la dirigenza a procedere all’internalizzazione del servizio e, per quanto occorrer possa, la nota di sollecito del Socio Unico Comune di Palermo in ordine alla “[…] imprescindibile necessità […] di internalizzare i servizi al core business societario […]”, non conosciuta ma citata nella delibera di revoca dell’aggiudicazione impugnata;
nonché, in subordine, per la condanna al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ovvero alla corresponsione dell’indennizzo ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di OMISSIS S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2026 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
I – Con la sentenza appellata il T.A.R. ha accolto il ricorso proposto in primo grado avverso la revoca dell’aggiudicazione del servizio di cui si verte, ritenendo la motivazione insufficiente, in quanto non idonea a rilevare “l’esatta portata dell’interesse pubblico alla base dell’esercizio del potere di secondo grado: per vincere l’affidamento del privato derivante dalla previa adozione di un provvedimento ampliativo nei suoi confronti”.
Avverso la sentenza di primo grado la R.A.P. (Risorse Ambiente Palermo S.p.A.), società in house, interamente partecipata dal Comune di Palermo, propone appello e, premesso di aver assunto un ruolo particolarmente delicato nel quadro delle complesse questioni finanziarie e contabili che hanno segnato la condizione del Comune di Palermo, fin dalla deliberazione C.C. n. 98/2023, quale fulcro del Piano di Riequilibrio Finanziario Pluriennale (PRFP) di cui all’art. 243 bis e ss. d.lgs. n. 267/2000, espone che gli obiettivi previsti dall’Azione 9/2023 hanno determinato necessari cambiamenti nella gestione del servizio, atteso che il Comune di Palermo gode di fondi nell’ambito del progetto “PA6.1.4.a PG2030-Palermo Green 2030”.
L’appellante deduce, dunque, che la revoca è evidentemente stata determinata da un progressivo mutamento della situazione di fatto, che ha reso possibile una nuova e diversa valutazione dell’interesse pubblico, essendo venuto meno l’interesse all’an dell’affidamento all’esterno del servizio in questione. Erroneamente il T.A.R. avrebbe ritenuto, dunque, che non si evince dalla deliberazione della Corte dei Conti l’indicazione di internalizzare ma al più solo quella del contenimento dei costi (cfr. n. 193/2025/PRSP).
Pertanto, l’appellante deduce i seguenti motivi di censura:
1 – erroneità della sentenza laddove ha accolto la censura di violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quinquies l. n. 241/1990, eccesso di potere per carenza istruttoria e violazione dell’obbligo di motivazione rafforzata, del principio di ragionevolezza, contraddittorietà tra più atti, nonché motivazione illogica, contraddittoria e comunque insufficiente; la motivazione del provvedimento sarebbe congrua, avendo la R.A.P. indicato le ragioni che hanno consentito di rivalutare la scelta di affidare all’esterno e di addivenire alla scelta di internalizzare, ancorandola alla presenza di personale e di mezzi e al connesso contenimento dei costi; in particolare, sottolinea che le risorse umane in questione sono già state assunte e formate con contratto di lavoro a tempo indeterminato;
sia pur in maniera sintetica la motivazione sarebbe, dunque, adeguata, anche attraverso il richiamo per relationem; del resto, l’art. 18, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 sarebbe chiaro nel prevedere che ancorché sia divenuta efficace l’aggiudicazione, rimane “salvo l’esercizio dei poteri di autotutela” prima della stipulazione del contratto di appalto, nel caso di specie mai avvenuta; dunque, il sindacato giurisdizionale –in ogni caso- avrebbe dovuto essere limitato ad esiti abnormi o percepibili come contraddittori;
2 – erroneità del capo di sentenza di reiezione dell’eccezione di inammissibilità della richiesta risarcitoria con riferimento alla memoria del 27 dicembre 2025, non notificata.
Con riferimento al periculum in mora, l’appellante afferma che dall’esecuzione della sentenza deriverebbe l’esposizione della stessa ad esborsi di risorse ingiustificati e nonché al rischio di responsabilità contabile.
Si è costituita la Società appellata per resistere, eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’appello per difetto di interesse, non essendo precluso all’Amministrazione l’adozione di un nuovo provvedimento. In particolare, precisa che gli eventi invocati da parte appellante non potrebbero essere ritenuti sopravvenuti rispetto all’aggiudicazione; sarebbe, peraltro, evidente la contraddittorietà del motivo di impugnazione, tenuto conto che R.A.P. invoca un motivo di revoca di per sé incompatibile con le sopravvenienze richiamate. Ancora controdeduce che il richiamo dell’appellante agli obiettivi dell’Azione n. 9/2023 sarebbe inconferente, in quanto il “contenimento dei costi operativi” si riferisce ad una nozione distinta dall’internalizzazione di servizi, perseguibile mediante altri strumenti.
A tale ultimo riguardo, ribadisce di aver offerto un considerevole ribasso sull’importo a base d’asta, pari al 49,17%, rendendo il corrispettivo contrattuale di per sé difficilmente replicabile in regime di
Autoproduzione e che l’appalto, oggetto di contenzioso, è strutturato a misura e non a corpo, sicché R.A.P. contrarrebbe un obbligo di pagamento esclusivamente per i servizi di cui effettivamente si avvale. Di contro, R.A.P. non potrebbe utilizzare i 183 mezzi conferiti dal Comune di Palermo per l’esecuzione del servizio (non essendo stati conferiti tra questi i lavacassonetti) e dovrebbe, comunque, sostenere una serie di ulteriori costi diretti e indiretti.
Quanto al secondo motivo, contesta le deduzioni dell’appellante e ripropone la richiesta risarcitoria.
II – All’udienza camerale del 14 maggio 2026 fissata per l’istanza cautelare è stato dato avviso ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
III – Ritiene il Collegio che la causa possa essere decisa in forma semplificata, senza che siano assegnati ulteriori termini, come da richiesta della parte appellante sui motivi riproposti ex art. 101 c.p.a., in quanto relativi alla pretesa subordinata, per quanto di seguito specificato.
IV – L’appello è infondato e, pertanto, può essere assorbita l’eccezione di inammissibilità.
V – La giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 29.11.2016 n. 5026) ha avuto modo di precisare la differenza tra il potere di annullamento d’ufficio, che postula l’illegittimità dell’atto rimosso d’ufficio, e quello di revoca, che esige solo una valutazione di opportunità, seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990 (e introdotta dall’art.14 della l. n.15 del 2005, per come modificato dall’art. 25, comma 1, lett. b-ter, d.l. n. 133 del 2014), sicché il valido esercizio dello stesso resta, comunque, rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell’Amministrazione procedente. Tuttavia, l’esercizio del potere di autotutela in esame rimane sottoposto a sindacato giurisdizionale laddove omette un’adeguata considerazione e un’appropriata protezione delle esigenze del legittimo affidamento ingenerato nel privato e dell’interesse pubblico alla certezza dei rapporti giuridici costituiti dall’atto originario, nonché, più in generale, alla stabilità dei provvedimenti amministrativi.
Né è sufficiente per contro argomentare il richiamo alla previsione della debenza di un indennizzo ai privati.
La giurisprudenza (tra le altre, con la sentenza richiamata) ha, pertanto, precisato i canoni di esercizio del predetto potere, coerentemente con i principi generali dell’ordinamento della tutela della buona fede, della lealtà nei rapporti tra privati e pubblica amministrazione e del buon andamento dell’azione amministrativa: “a) la revisione dell’assetto di interessi recato dall’atto originario dev’essere preceduta da un confronto procedimentale con il destinatario dell’atto che si intende revocare; b) non è sufficiente, per legittimare la revoca, un ripensamento tardivo e generico circa la convenienza dell’emanazione dell’atto originario; c) le ragioni addotte a sostegno della revoca devono rivelare la consistenza e l’intensità dell’interesse pubblico che si intende perseguire con il ritiro dell’atto originario; d) la motivazione della revoca dev’essere profonda e convincente, nell’esplicitare, non solo i contenuti della nuova valutazione dell’interesse pubblico, ma anche la sua prevalenza su quello del privato che aveva ricevuto vantaggi dal provvedimento originario a lui favorevole”.
VI – Ciò precisato n termini generali, va evidenziato che, nel caso che occupa, il provvedimento censurato risulta carente di una puntuale motivazione circa il concreto perseguimento del dedotto interesse al contenimento della spesa attraverso l’internalizzazione del servizio.
Tale lacuna appare tanto più evidente a fronte della mancata valutazione del ribasso offerto dall’odierna appellata e della natura del servizio ai fini del raffronto del costo del servizio di lavaggio cassonetti esternalizzato con quello internalizzato (come correttamente evidenziato dal T.A.R. con la sentenza appellata).
Manca, dunque, quella motivazione particolarmente convincente circa i contenuti e l’esito della necessaria valutazione comparativa dei predetti interessi, sulla base della sicura verifica dell’inidoneità della prestazione descritta nella lex specialis a soddisfare le esigenze contrattuali che hanno determinato l’avvio della procedura.
La tesi opposta porterebbe ad un “inaccettabile sacrificio dell’affidamento ingenerato nelle imprese concorrenti circa la serietà e la stabilità della gara, ma anche con un rischio concreto di inquinamento e di sviamento dell’operato delle stazioni appaltanti” (Cons. St., n. 5026 cit.).
VII – Quanto sin qui ritenuto è sufficiente alla reiezione del primo motivo di appello.
VIII – Di conseguenza il secondo motivo risulta improcedibile in quanto diretto a censurare la reiezione da parte del T.A.R. dell’eccezione di inammissibilità della richiesta risarcitoria, svolta in via meramente subordinata.
IX – In ragione del principio di soccombenza, tuttavia tenendo in considerazione il minor aggravio difensivo dovuto alla decisione nella sede camerale, l’appellante deve essere condannata il pagamento delle spese della presente fase di giudizio nella misura indicata in dispositivo
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, pronunziando in via definitiva, respinge l’appello.
Condanna l’appellante al pagamento in favore della Società appellata costituita delle spese della presente fase di giudizio, che sono liquidate in euro 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Ermanno de Francisco, Presidente
Solveig Cogliani, Consigliere, Estensore
Giuseppe Chinè, Consigliere
Paola La Ganga, Consigliere
Antonino Lo Presti, Consigliere
IL SEGRETARIO
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