Contratti pubblici – Collaudo tecnico-amministrativo – Approvazione contabilità finale – Escussione della garanzia definitiva – Controversie attinenti alla fase esecutiva del contratto – Assenza di poteri autoritativi – Giurisdizione del giudice ordinario – Inammissibilità del ricorso al TAR
Le controversie inerenti al collaudo di opere pubbliche, all’approvazione della contabilità finale e all’escussione della garanzia definitiva esorbitano dalla giurisdizione amministrativa, in quanto attengono alla fase di esecuzione del contratto, caratterizzata dall’assenza di poteri autoritativi e disciplinata dal diritto privato, nell’ambito della quale si controverte esclusivamente in materia di diritti soggettivi. Parimenti, le controversie aventi ad oggetto l’escussione della cauzione definitiva riguardano il rapporto privatistico intercorrente tra le parti e non possono essere devolute alla cognizione del giudice amministrativo.
«Le controversie inerenti al collaudo di opere pubbliche esorbitano dalla giurisdizione amministrativa, atteso che detta attività rientra pienamente nell’ambito della fase esecutiva di un rapporto contrattuale (e comunque paritetico e non autoritativo), in quanto tale disciplinato dal diritto privato ed in relazione al quale si controverte solo in materia di diritti soggettivi».
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
Aler Varese-Como-Monza Brianza-Busto Arsizio aggiudicava nel 2022 alla OMISSIS S.r.l. il lotto 4 di una procedura per la progettazione esecutiva e la realizzazione di lavori di efficientamento energetico. Con determinazione del 5 agosto 2025, l’Aler approvava il certificato di collaudo tecnico-amministrativo, la contabilità finale e il quadro economico a collaudo, autorizzando altresì il recupero del credito mediante escussione della garanzia definitiva. OMISSIS impugnava tali atti dinanzi al TAR, contestando le risultanze contabili e deducendo plurimi vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
2) La decisione del TAR
Il TAR accoglieva l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Aler. Le controversie relative al collaudo e all’escussione della garanzia definitiva attengono alla fase esecutiva del contratto, governata dal diritto privato in assenza di poteri autoritativi: la posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio è pertanto di diritto soggettivo, devoluta alla cognizione del giudice ordinario.
3) L’esito
Il TAR Lombardia, Sez. IV, dichiarava inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, con facoltà di riproposizione dinanzi al giudice ordinario nei termini di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a. Condannava la ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 500,00 oltre accessori.
Pubblicato il 26/06/2026
N. 03403/2026 REG.PROV.COLL.
N. 03767/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3767 del 2025, proposto da
OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9239964382, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Salvatore Pugliano, Giuseppe De Carlo, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Milano, via Vitali, 1;
contro
Aler Varese – Como – Monza Brianza – Busto Arsizio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maurizio Boifava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
della determinazione n. 556 del 5 agosto 2025, comunicata con nota prot. gen. N. 2025-0024633 del 6 agosto 2025, avente a oggetto “Esame e approvazione del Conto Finale, dell’ammissibilità del Certificato di Collaudo ai sensi e per gli effetti dell’art. 234 comma 2 DPR 207/2010 e s.m.i., del Quadro Economico a collaudo relativi all’intervento inerente la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di manutenzione straordinaria e riqualificazione energetica dei fabbricati, di proprietà di Aler Varese Como Monza Brianza Busto Arsizio mediante i meccanismi fiscali di cui agli artt. 119 e 121 del D.L. 34/2020, convertito in Legge n. 77/2020” riferita al Lotto 4 (CIG 9239964382);
per quanto e nei limiti qui di interesse, della proposta del RUP del 1° agosto 2025, di tenore sconosciuto, richiamata nella determinazione di cui sopra, con cui il responsabile del procedimento ha proposto di ammettere, ai sensi e per gli effetti dell’art. 234, comma 2, del DPR 207/2010 e s.m.i., il Certificato di Collaudo Tecnico-Amministrativo dell’intervento oggetto del Lotto 4;
per quanto e nei limiti qui di interesse, della nota prot. gen. N. 2025-0022509 del 22 luglio 2025, di tenore sconosciuto, richiamata nella determinazione di cui sopra, con cui il collaudatore ha trasmesso al RUP, ai sensi dell’art. 233, comma 3, e dell’art. 234 DPR 207/2010 e s.m.i. la documentazione inerente alla conclusione delle operazioni di Collaudo Tecnico-Amministrativo e, in particolare, la relazione riservata, ai sensi dell’art. 234, comma 1, lett. d), DPR 207/2010 e s.m.i., di rigetto delle riserve apposte dall’esecutore nel certificato di collaudo;
per quanto e nei limiti qui di interesse, della nota prot. gen. N. 2025-0024736 del 7 agosto 2025, con cui veniva richiesta l’escussione della garanzia definitiva;
di tutti gli eventuali ulteriori atti e/o provvedimenti presupposti e/o connessi e/o conseguenti, ancorché sconosciuti, comunque lesivi per la ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Aler Varese – Como – Monza Brianza – Busto Arsizio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2026 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con determinazione n. 191 del 18.5.2022 l’Azienda Lombarda per l’edilizia residenziale di Varese-Como-Monza Brianza-Busto Arsizio ha indetto una procedura aperta, suddivisa in lotti, per l’affidamento della progettazione esecutiva e la realizzazione di lavori di efficientamento energetico dei fabbricati di sua proprietà.
Con determinazione n. 356 del 19 ottobre 2022 l’appalto è stato aggiudicato – quanto al lotto 4 – alla OMISSIS s.r.l.
In data 17 gennaio 2023, le parti hanno sottoscritto il contratto di appalto, integrato con atto sottoscritto in data 23 giugno 2023.
Con determinazione n. 556 del 5 agosto 2025 l’Aler ha deliberato di ammettere, ai sensi dell’art. 234, c. 2, d.P.R. n. 207/2010, il certificato di collaudo tecnico amministrativo dell’intervento; di approvare la contabilità finale e le risultanze contabili del collaudo; di autorizzare il responsabile del procedimento al recupero del credito vantato dall’Azienda, mediante escussione della garanzia consegnata per il pagamento della rata di saldo; di approvare il quadro economico finale e il quadro finanziario di collaudo.
Il provvedimento è stato impugnato dalla OMISSIS s.r.l., unitamente agli altri atti indicati in epigrafe, per i seguenti motivi: violazione di legge. Violazione e falsa applicazione delle norme generali e della lex specialis rispetto alla contabilizzazione dei lavori: I) violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del DM n. 49/2018 e dell’art. 11 del capitolato sulla tenuta degli atti contabili da parte della DL, II) violazione e falsa applicazione degli artt. 200 e 201 del DPR n. 207/2010 e dell’art. 13 del capitolato sul procedimento di perfezionamento del conto finale, III) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 7 e ss. L. n. 241/1990 e s.m.i. e degli artt. 24 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento di atti e fatti, erroneità dei presupposti di fatto e di diritto per l’approvazione della contabilità finale dell’appalto, manifesta irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà, sviamento, difetto di proporzionalità.
Si è costituita in giudizio l’Aler Varese – Como – Monza Brianza – Busto Arsizio, eccependo la inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
All’udienza del 20 maggio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
L’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice adito, sollevata dalla difesa dell’Aler, è fondata.
La controversia, volta a contestare le risultanze del collaudo delle opere e l’escussione della garanzia definitiva, attiene alla fase di esecuzione del contratto – la quale si caratterizza per l’assenza di poteri autoritativi – e appartiene, pertanto, alla giurisdizione del giudice ordinario.
Per pacifica giurisprudenza, invero, le controversie inerenti al collaudo di opere pubbliche esorbitano dalla giurisdizione amministrativa, atteso che detta attività rientra pienamente nell’ambito della fase esecutiva di un rapporto contrattuale (e comunque paritetico e non autoritativo), in quanto tale disciplinato dal diritto privato ed in relazione al quale si controverte solo in materia di diritti soggettivi (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 6 settembre 2010, n. 19049; TAR Puglia, Bari, Sez. I, 29 marzo 2022, n. 442; TAR Lombardia – Milano, Sez. I, 27 aprile 2021, n. 1044; T.A.R. Catanzaro n. 1527 del 2022).
Parimenti, le controversie aventi ad oggetto l’escussione della cauzione definitiva o della polizza fideiussoria, rilasciate a garanzia dell’adempimento di obblighi assunti dal partecipante ad una gara di appalto, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la domanda di accertamento dell’inesistenza della debenza dell’importo preteso dall’ente e di manleva in relazione a quanto eventualmente da pagarsi a quest’ultimo riguardano comunque il rapporto privatistico (cfr. Cassazione civile, Sez. Un., 8.9.2015, n. 17741; Consiglio di Stato, sez. IV, 20.6.2012, n. 3609; T.A.R. Palermo, sez. III, 10.2.2015, n. 404).
Deve essere pertanto dichiarata l’inammissibilità del ricorso, per difetto di giurisdizione del g.a., in favore del giudice ordinario, presso il quale il giudizio potrà essere riproposto, entro il termine di cui all’art. 11 c. 2 cod.proc.amm.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, o dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione essendo la controversia devoluta alla cognizione del giudice ordinario, innanzi alla quale potrà essere riassunta nei termini e per gli effetti dell’art. 11, comma 2, cod.proc.amm.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, a favore dell’Aler Varese – Como – Monza Brianza – Busto Arsizio, che liquida in euro 500,00 (cinquecento/00), oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Maria Ada Russo, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore
Valentina Caccamo, Primo Referendario
IL SEGRETARIO
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