i limiti ai poteri del Ministro

La Consulta dichiara costituzionalmente illegittime talune norme riguardanti l’adeguamento alle disposizioni dello statuto istitutivo della Corte penale internazionale: vediamo quali sono e in che modo esse sono state ritenute in contrasto con la Costituzione. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Il caso: la liberazione dopo il mancato invio degli atti

La Corte di Appello di Roma, quarta sezione penale, era chiamata a definire un procedimento pendente sulle richieste di cooperazione della Corte penale internazionale, dopo aver disposto, la liberazione e il rimpatrio in un paese extracomunitario di una persona arrestata, in considerazione della mancata trasmissione degli atti da parte del Ministro della giustizia. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. I dubbi della Corte d’appello: il potere del Ministro viola la Costituzione?

Alla luce della situazione giudiziaria summenzionata, la Corte territoriale capitolina sollevava questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, 4, 11 e 13 della legge 20 dicembre 2012, n. 237 (Norme per l’adeguamento alle disposizioni dello statuto istitutivo della Corte penale internazionale), in riferimento agli artt. 11, 101, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione allo statuto istitutivo della Corte penale internazionale, con atto finale ed allegati (d’ora in avanti, anche «Statuto di Roma»), adottato dalla Conferenza diplomatica delle Nazioni Unite a Roma il 17 luglio 1998, ratificato con legge 12 luglio 1999, n. 232 (Ratifica ed esecuzione dello statuto istitutivo della Corte penale internazionale), e alla decisione 2011/168/PESC del Consiglio, del 21 marzo 2011, sulla Corte penale internazionale e che abroga la posizione comune 2003/444/PESC.
In particolare, in punto di rilevanza, il giudice a quo evidenziava come non potesse essere accolta l’istanza di non luogo a provvedere formulata dal Procuratore generale, in quanto l’assenza della persona ricercata non avrebbe impedito alla Corte rimettente di decidere sulla richiesta di cooperazione, fermo restando che, in base alle disposizioni censurate, era propria la mancata trasmissione degli atti a presentare una valenza preclusiva.
Ciò posto, in punto invece di non manifesta infondatezza, i giudici di seconde cure notavano che tali disposizioni, nel condizionare «la trasmissione delle richieste di cooperazione della CPI ad una scelta discrezionale e insindacabile in sede processuale del Ministro della giustizia, anche quando sussiste un obbligo convenzionale internazionale di cooperazione con la CPI», si porrebbero in contrasto, in primo luogo, con l’art. 11 Cost., che sancisce l’obbligo di cooperare con le istituzioni deputate ad assicurare la pace e la giustizia fra le Nazioni, denotandosi al contempo, oltre che una violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione allo Statuto di Roma e alla decisione 2011/168/PESC, in quanto sarebbe vanificato l’obbligo di cooperazione con la Corte penale internazionale e sarebbe così compromessa la repressione dei crimini di guerra e contro l’umanità, anche una lesione del principio di soggezione del giudice alla legge (art. 101, secondo comma, Cost.), atteso che, sempre secondo la Corte rimettente, la disciplina censurata, nel conferire rilievo a un’insindacabile valutazione politica del Ministro della giustizia, lederebbe codesto principio.

3. La decisione della Consulta: richieste immediate e dinieghi motivati

La Corte costituzionale – dopo avere ripercorso le argomentazioni sostenute nell’ordinanza di rimessione summenzionata, considerate infondate le eccezioni prospettate dall’Avvocatura generale dello Stato e considerato le questioni proposte ammissibili – le stimava altresì fondate, perlomeno in parte, e segnatamente in riferimento all’art. 11 Cost., che esprime l’apertura internazionale della Costituzione italiana, e all’art. 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione allo Statuto di Roma.
Nel dettaglio, la Consulta osservava a tal proposito innanzitutto che la Corte penale internazionale, istituita con lo Statuto di Roma, ha cognizione sui «most serious crimes of concern to the international community as a whole», motivo di allarme per l’intera comunità internazionale: genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra e ora anche il crimine di aggressione, crimina iuris gentium che, anche quando siano perpetrati dagli Stati, conculcano «valori universali come il rispetto della dignità umana e dei diritti umani» (sentenza n. 159 del 2023, punto 9 del Considerato in diritto), così come la stessa Corte ha giurisdizione sui crimini commessi sul territorio degli Stati parti o dai cittadini di tali Stati ed è parte integrante dell’ordine internazionale presidiato dall’art. 11 Cost., che non tende a preservare il mero equilibrio nei rapporti di forza, ma ha quale pietra angolare la promozione della pace e della giustizia fra le Nazioni e così concorre alla tutela dei diritti inviolabili della persona in una dimensione che oramai trascende quella dei singoli Stati sovrani.
Chiarito ciò, per il Giudice delle leggi, le questioni prospettate nel caso di specie si ponevano al crocevia tra la rule of law internazionale, inscindibilmente connessa alla tutela della democrazia e dei diritti umani, e la salvaguardia del nucleo essenziale dei princìpi costituzionali, in una prospettiva che richiede un approccio integrato e un convergere delle diverse garanzie.
Premesso ciò, si evidenziava che il modello plasmato dallo Statuto di Roma poggia sulla cooperazione degli Stati, che costituiscono le “braccia” e le “gambe” di questa peculiare giurisdizione, nel senso che, se, senza cooperazione non può operare un sistema che non contempla il processo in contumacia (art. 63, paragrafo 1, dello Statuto), postulandosi, dunque, quale passaggio ineludibile la consegna della persona ricercata, a sua volta, l’obbligo di cooperazione rinviene poi le sue ragioni più profonde nello stesso processo che ha condotto all’istituzione della Corte penale internazionale, configurandola come una giurisdizione permanente, complementare rispetto a quella degli Stati parti, e svincolandola dalle contingenze che hanno determinato di volta in volta la creazione di Tribunali ad hoc, giurisdizioni limitate nel tempo e nello spazio, ancorché in una posizione di supremazia rispetto alle giurisdizioni nazionali, rilevandosi in questo il «carattere particolare» della Corte (art. 91, paragrafo 2, lettera c, dello Statuto), il quale trova una plastica espressione anche nell’innovativo modello di cooperazione che il trattato introduce, vale a dire: non più la cooperazione orizzontale tra Stati sovrani, che contraddistingue l’estradizione e le altre procedure di mutua assistenza, ma una cooperazione tendenzialmente verticale, seppur temperata, e non di tipo gerarchico, tanto più se si considera che anche il linguaggio dello Statuto di Roma rispecchia tale novità, come traspare dall’impiego del termine «consegna», mutuato dall’inglese «surrender», allo scopo di marcare l’affrancarsi della cooperazione dalla logica orizzontale, coessenziale all’estradizione.
Precisato ciò, i giudici di legittimità costituzionale rilevavano, a questo punto della disamina, che l’art. 86 dello Statuto di Roma, con formulazione incisiva, impone agli Stati di «coopera[re] pienamente con la Corte nelle inchieste ed azioni giudiziarie che la stessa svolge per reati di sua competenza», considerato oltre tutto come tale enunciazione generale sia poi arricchita e rafforzata nel suo contenuto precettivo da altre previsioni, le quali venivano così riprodotte nella pronuncia qui in commento: “Il successivo art. 87 regola le modalità di trasmissione delle richieste di cooperazione (paragrafi 1 e 2) e, ove lo Stato parte non aderisca alla richiesta di cooperazione e impedisca alla Corte penale internazionale di esercitare le sue funzioni e i suoi poteri, legittima la stessa Corte a prenderne atto, investendo «del caso l’Assemblea degli Stati parti, o il Consiglio di Sicurezza se è stata adita da quest’ultimo» (paragrafo 7). Gli Stati devono impegnarsi a «predisporre nel loro ordinamento nazionale procedure appropriate per realizzare tutte le forme di cooperazione indicate nel presente capitolo» (art. 88). L’obbligo di cooperazione permea tutta la disciplina della consegna della persona ricercata e impone di profondere ogni ragionevole sforzo anche alla stregua del generale canone di buona fede e del divieto di invocare le disposizioni del diritto interno per giustificare la mancata esecuzione di un trattato (artt. 26 e 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, ratificata con legge 12 febbraio 1974, n. 112, recante «Ratifica ed esecuzione della convenzione sul diritto dei trattati, con annesso, adottata a Vienna il 23 maggio 1969»). L’art. 59 dello Statuto prescrive allo Stato parte che ha ricevuto una richiesta di fermo o di arresto e di consegna di prendere «immediatamente provvedimenti per fare arrestare la persona di cui trattasi, secondo la sua legislazione e le disposizioni del capitolo IX» (paragrafo 1). In tale ipotesi, l’autorità giudiziaria competente dello Stato di detenzione potrà verificare se il mandato riguardi effettivamente tale persona, se questa sia stata arrestata secondo una procedura regolare e se i suoi diritti siano stati rispettati (paragrafo 2). L’art. 89, paragrafo 1, dispone che «[g]li Stati Parti rispondono ad ogni richiesta di arresto e di consegna secondo le disposizioni del presente capitolo e le procedure previste dalla loro legislazione nazionale», procedure che lo Statuto concepisce come strumentali all’obiettivo della più ampia e fruttuosa collaborazione. Quanto alle richieste di arresto e di consegna, l’art. 91, paragrafo 2, lettera c), dispone che «le esigenze dello Stato richiesto non devono essere più onerose in questo caso rispetto alle richieste d’estradizione presentate in applicazione di trattati o di intese concluse fra lo Stato richiesto ed altri Stati e dovrebbero anzi, se possibile, esserlo di meno, in considerazione del carattere particolare della Corte». L’art. 97 dello Statuto vincola, infine, gli Stati parti a consultare senza indugio la Corte penale internazionale ove insorgano difficoltà suscettibili di intralciare o di impedire l’esecuzione delle richieste di cooperazione”.
Orbene, alla luce di tale sistema normativo, la Consulta giungeva alla conclusione secondo la quale, se la leale collaborazione è il tratto qualificante del sistema prefigurato dallo Statuto di Roma, nel senso che la leale collaborazione ispira in apicibus i rapporti tra lo Stato parte e la Corte penale internazionale e si esplica anche sul versante interno dei rapporti tra l’autorità governativa, deputata a ricevere le richieste della Corte penale internazionale, e l’autorità giudiziaria incaricata di valutarle,
proprio rispetto a tale modello, si rivelano a suo avviso distoniche le disposizioni dettate dagli artt. 2 e 4 della legge n. 237 del 2012.
In effetti, sebbene, in base al citato art. 2, comma 1, al Ministro della giustizia spetta in via esclusiva il compito di curare i rapporti con la Corte penale internazionale, di riceverne le richieste e di darvi séguito, coordinando la propria azione, ove occorra, con altri ministri interessati, istituzioni oppure organi dello Stato, fermo restando che, nel caso di concorso di più domande di cooperazione, provenienti dalla Corte penale internazionale e da uno o più Stati esteri, è compito del Ministro stabilire l’ordine di precedenza (art. 2, comma 2), mentre al Ministro della giustizia è demandato, altresì, il compito di presentare alla Corte atti e richieste, assicurando la riservatezza delle richieste di cooperazione e la loro esecuzione in tempi rapidi (art. 2, comma 3), a sua volta, l’art. 4, comma 1, della legge n. 237 del 2012 stabilisce che ogni richiesta di cooperazione debba essere trasmessa dal Ministro della giustizia al Procuratore generale presso la Corte di Appello di Roma, che provvederà personalmente alle attività richieste o assistendo il Procuratore della Corte penale internazionale nel compimento di attività sul territorio italiano, tenuto conto altresì del fatto che, quando la richiesta di cooperazione riguardi un’attività d’indagine o di acquisizione delle prove, il Procuratore generale chiederà alla Corte di Appello di Roma di dare esecuzione alla richiesta, eventualmente delegando all’attuazione un proprio componente o il giudice per le indagini preliminari del luogo in cui gli atti devono essere compiuti (art. 4, commi 2 e 3).
Ciò posto, per la Corte costituzionale, in riferimento a siffatto quadro normativo, le doglianze della rimettente coglievano nel segno nel denunciare l’attribuzione al Ministro della giustizia di un ruolo privo di ogni parametro idoneo a indirizzarne e delimitarne l’esercizio anche sul piano temporale, secondo canoni qualificati di immediatezza, essendo proprio su quest’aspetto dell’insindacabilità del potere attribuito al Ministro che si appuntano le censure del giudice a quo.
In effetti, la legge, pur obbligando il Ministro a eseguire senza ritardo le richieste, non scongiura il rischio del protrarsi dell’inattività, ingenerando incertezze che mettono a repentaglio la stessa collaborazione con la Corte penale internazionale, e non colloca il modus agendi del Ministro nell’alveo di una sequenza procedimentale in cui i tempi sono predeterminati in modo stringente e le ragioni di un eventuale diniego devono essere, in termini altrettanto immediati, esternate, tanto più se si osserva che l’eventuale stallo della procedura, che un meccanismo così congegnato può determinare, non è riconducibile al novero dei meri inconvenienti di fatto, ma rappresenta un vizio intrinseco dell’assetto normativo e mina in radice l’adeguatezza delle procedure interne, in un àmbito, quello della repressione dei crimini più gravi, che non tollera né rallentamenti o ritardi, pur motivati da esigenze istruttorie o di carattere politico, né prese di posizione tacite, e, come tali, sottratte a ogni controllo, né, a fortiori, indugi arbitrari.
Occorre, dunque, per la Consulta, assicurare un sistema improntato a scansioni certe e rigorose e a regole di trasparenza, superando la carenza di criteri direttivi e la conseguente insindacabilità che costituiscono il nerbo delle censure della rimettente, il che deve avvenire mediante la configurazione di un effettivo rimedio, senza avere riguardo all’ipotesi particolare in cui gli atti pervengano aliunde all’autorità giudiziaria, atteso che la cooperazione è frustrata in modo ancor più evidente allorché il Ministro non inoltri gli atti e di tali atti l’autorità giudiziaria neppure disponga per altri canali, tenuto conto altresì del fatto che, alle incongruenze censurate, neppure si può porre rimedio nei termini prospettati dalla rimettente, che auspica l’attribuzione, quale extrema ratio, di un potere d’intervento diretto dell’autorità giudiziaria, volto a sopperire all’inerzia del Ministro e controbilanciato da una successiva comunicazione della richiesta di cooperazione, dal momento che, con le stesse esigenze della cooperazione valorizzate dalla rimettente si porrebbe in conflitto un sistema sfornito di ogni strumento di coordinamento e di raccordo tra l’autorità governativa e l’autorità giudiziaria, legittimata a intervenire in base al dato accidentale e imponderabile della ricezione prioritaria delle richieste della Corte penale internazionale, secondo tempi incontrollabili e incerti.
Oltre a ciò, si faceva per di più presente che l’obbligo di cooperazione, per altro verso, si deve armonizzare con la tutela di princìpi costituzionali preminenti, che spetta alla Repubblica presidiare nel loro nucleo intangibile, essendo lo stesso Statuto di Roma, con la norma di chiusura sulle consultazioni con la Corte penale internazionale (art. 97), a prefigurare situazioni eccezionali e non predeterminabili in astratto, in cui la richiesta di cooperazione può conoscere difficoltà e intralci, correlati, fra l’altro, all’insufficienza delle informazioni, all’irreperibilità del ricercato, al rischio di violazione di obblighi convenzionali nei confronti di un altro Stato.
Invero, visto che tali fattispecie, pur nell’ampiezza del dato testuale, non possono che essere intese con rigore, al fine di non svilire quella reciproca fiducia su cui si fonda la cooperazione con la Corte penale internazionale, vengono in rilievo, a tale riguardo, anzitutto i princìpi inviolabili, legati alla tutela dei diritti fondamentali della persona e all’identità costituzionale della Repubblica (art. 11 Cost.), trattandosi di principi che non possono essere sacrificati e che la variegata gamma di situazioni determinate dalla complessità del contesto internazionale può in concreto compromettere, imponendo scelte esplicite e ancorate a parametri verificabili, idonei a orientarle e a circoscriverle.
Ordunque, per la Corte, in quest’orizzonte, l’operato del Ministro della giustizia non può essere legibus solutus, ma deve raccordarsi a regole procedurali e sostanziali vincolanti e tradursi in scelte esplicite e controllabili, secondo la regola fondamentale dello Stato di diritto, che impone anche alle scelte politiche latamente discrezionali di uniformarsi ai canoni di legalità predeterminati dall’ordinamento (sentenza n. 81 del 2012, punto 4.2. del Considerato in diritto), tanto più se si considera che all’obbligo del Ministro di dare immediata esecuzione alle richieste della Corte penale internazionale non può che fare riscontro l’obbligo di esternare, con eguale immediatezza, le eventuali ragioni di diniego, legate al ricorrere di ipotesi eccezionali, tenuto conto altresì del fatto che tali valutazioni, inoltre, sono giustiziabili, anche mediante il conflitto di attribuzione tra potere giurisdizionale e potere esecutivo, con possibilità di attivazione dei poteri cautelari spettanti, nel relativo giudizio, a questa Corte.
In tal modo, quindi, per la Consulta, le garanzie che la Costituzione appresta cooperano nel rendere effettivo lo stesso diritto internazionale, secondo linee armoniche e complementari.
Il Giudice delle leggi, pertanto, alla stregua delle considerazioni sin qui esposte, dichiarava l’illegittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge n. 237 del 2012, nella parte in cui non prevedono che il Ministro della giustizia debba immediatamente trasmettere al Procuratore generale presso la Corte d’appello di Roma le richieste di cooperazione della Corte penale internazionale, salvo che comunichi alla stessa Corte d’appello la dichiarazione motivata di non dare corso a tali richieste per l’esigenza di tutela di princìpi costituzionali preminenti, restando dunque assorbite le questioni sollevate in riferimento agli artt. 101, secondo comma, e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione alla decisione 2011/168/PESC.
All’opposto, erano reputate infondate le questioni concernenti gli artt. 11 e 13 della legge n. 237 del 2012, in riferimento a tutti i parametri evocati dalla rimettente.
Ad avviso dei giudici di legittimità costituzionale, difatti, a fronte del fatto che la Corte territoriale capitolina aveva censurato anche la disciplina dell’art. 11 della legge n. 237 del 2012, che si riconnette alla «consegna di una persona nei confronti della quale è stato emesso un mandato di arresto ai sensi dell’articolo 58 dello statuto ovvero una sentenza di condanna a pena detentiva» (comma 1), con particolar riguardo al richiamato comma 1, il Procuratore generale presso la Corte d’appello di Roma, ricevuti gli atti, chiede alla medesima Corte d’appello «l’applicazione della misura della custodia cautelare nei confronti della persona della quale è richiesta la consegna», e notato che le censure in questione investivano anche il successivo art. 13 della legge n. 237 del 2012, che, in tema di procedura per la consegna, impone al Procuratore generale di presentare senza ritardo le sue conclusioni in ordine alla consegna (comma 1) e alla Corte di Appello di Roma di decidere «con le forme dell’articolo 127 del codice di procedura penale, con la partecipazione necessaria del difensore, se del caso previa acquisizione delle informazioni e della documentazione di cui all’articolo 91, paragrafo 2, capoverso c), dello statuto» (comma 2), si prendeva atto che, se la procedura per la consegna, nell’assetto ora richiamato nei suoi punti salienti, si limiti a disciplinare le attività riservate al Procuratore generale e alla Corte d’appello, senza dare adito di per sé ad alcuna antinomia con l’obbligo pattizio di cooperazione, il vulnus denunciato dalla rimettente risiedeva, invece, solo nelle regole che il legislatore ha dettato in termini generali, con gli artt. 2 e 4 della legge n. 237 del 2012, allo scopo di rendere operativa la cooperazione e di tratteggiare un contesto comune in cui tale cooperazione si colloca.
Tal che se ne faceva discendere, come appena evidenziato, l’infondatezza delle questioni suesposte.