#Finsubito news – Diritto alla disconnessione nel lavoro agile della PA

La progressiva digitalizzazione dell’attività amministrativa e la stabilizzazione del lavoro agile quale modalità ordinaria di organizzazione della prestazione hanno determinato una profonda ridefinizione dei confini temporali del rapporto di lavoro pubblico. In tale scenario, il diritto alla disconnessione assume una funzione che trascende la mera conciliazione tra vita professionale e vita privata, configurandosi quale presidio posto a tutela del riposo, della salute psicofisica e della dignità del dipendente pubblico. Il presente contributo ricostruisce il quadro normativo europeo e nazionale, esamina la disciplina dettata dalla contrattazione collettiva del pubblico impiego e analizza il rapporto tra disconnessione, obblighi di sicurezza dell’amministrazione, responsabilità dirigenziale e sistemi di misurazione della performance. Specifica attenzione è infine riservata all’impiego degli strumenti digitali di controllo e al trattamento dei dati personali dei dipendenti, nella prospettiva di individuare un modello di amministrazione digitale nel quale innovazione tecnologica ed effettività delle garanzie del lavoratore risultino reciprocamente integrate.

>> Ndr. Segnaliamo il volume Codice commentato del lavoro, AA.VV., a cura di Giaconi Marta, Franco Scarpelli, Ed. IPSOA.

Premessa

La progressiva digitalizzazione della Pubblica Amministrazione ha inciso profondamente non soltanto sulle modalità di esercizio dell’azione amministrativa, ma anche sull’organizzazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. La diffusione degli strumenti informatici, la dematerializzazione dei procedimenti, l’accesso da remoto agli applicativi e la stabilizzazione del lavoro agile hanno determinato una sostanziale revisione delle tradizionali coordinate spazio-temporali della prestazione lavorativa. Se, da un lato, tali processi consentono una maggiore flessibilità organizzativa e una più accentuata valorizzazione del risultato, dall’altro rendono più complessa l’individuazione del momento nel quale la prestazione debba considerarsi effettivamente conclusa. La possibilità tecnica di accedere in ogni momento alla posta elettronica istituzionale, alle piattaforme collaborative e agli applicativi dell’amministrazione rischia infatti di trasformare la flessibilità in una forma di disponibilità permanente.

In tale contesto, il diritto alla disconnessione assume una rilevanza che travalica la sola disciplina del lavoro agile. Esso costituisce il punto di intersezione tra tutela del tempo di riposo, protezione della salute, disciplina dell’orario di lavoro, esercizio del potere direttivo, organizzazione degli uffici e impiego delle tecnologie digitali.

Il tema risulta particolarmente significativo nell’ambito del pubblico impiego, nel quale il rapporto di lavoro si inserisce in una struttura organizzativa funzionalizzata al perseguimento dell’interesse pubblico e sottoposta ai principi di legalità, imparzialità e buon andamento. La tutela della disconnessione deve quindi essere letta non soltanto come garanzia individuale del dipendente, ma anche quale parametro di corretta organizzazione amministrativa¹.

1. Introduzione (di Luca Santoro)

Il lavoro agile ha assunto nel tempo lo status di elemento valutativo delle dinamiche lavorative, rappresentando una trasformazione profonda nel contesto della Pubblica Amministrazione, ove ha conosciuto una prima e ampia diffusione quale strumento di risposta emergenziale durante il periodo pandemico, divenendo successivamente un modulo organizzativo strutturale orientato alla modernizzazione dei processi, all’efficienza dei servizi e al miglioramento del benessere organizzativo, anche alla luce dei miglioramenti apportati da una maggior disponibilità strumentale ma anche ad un aumentato know-how dei dipendenti.

Tale modello, superando la logica tradizionale fondata sulla mera presenza fisica nei luoghi di lavoro, ha ridisegnato il rapporto tra tempo e prestazione lavorativa, valorizzando il raggiungimento degli obiettivi e la flessibilità organizzativa. Sebbene il lavoro agile si prospetti come una scelta strategica per l’innovazione amministrativa e per una migliore conciliazione tra le esigenze istituzionali e la vita privata del personale dipendente, l’impiego pervasivo delle tecnologie informatiche e la costante sovraesposizione alle comunicazioni portano con sé il rischio concreto della cosiddetta porosità temporale, intesa come la progressiva e invisibile sovrapposizione tra la sfera professionale e la dimensione personale. La disponibilità costante garantita dagli strumenti digitali rischia infatti di mutare la flessibilità in una forma di reperibilità continua de facto o in uno stato di iperconnessione permanente, vanificando la distinzione tra orario di servizio e tempo di riposo.

Proprio per prevenire tali distorsioni e garantire che la flessibilità non si traduca in un danno per il lavoratore, l’ordinamento ha ritenuto necessario stabilire adeguati limiti in merito all’articolazione oraria di impiego dello strumento, realizzando quello che si può definire quale diritto alla disconnessione².

2. Normativa nazionale e unionale sul lavoro agile (di Luca Santoro)

L’ordinamento italiano ha individuato il proprio riferimento generale nella legge 22 maggio 2017, n. 81, consentendo uno svolgimento dell’attività lavorativa da remoto maggiormente orientato alla tutela dei ritmi e delle necessità personali rispetto a quanto fu previsto dall’articolo 4 della cd. Bassanini-ter, la legge 16 giugno 1998, n. 191, che aveva introdotto il telelavoro per i dipendenti della Pubblica Amministrazione.

Sotto il profilo giuridico, il fenomeno della porosità temporale rischia di incidere direttamente su beni primari protetti dalla Costituzione³, quali il diritto alla salute e all’integrità psicofisica, sancito dall’articolo 32, e in senso lato anche incidendo sul diritto irrinunciabile al riposo psicofisico, garantito dall’articolo 36, oltre al generale dovere di tutela delle condizioni di lavoro posto a carico del datore di lavoro dall’articolo 2087 del Codice civile. Per arginare queste dinamiche, la normativa di settore ha introdotto espressamente l’istituto del diritto alla disconnessione, regolato dall’articolo 19 della citata legge n. 81/2017, il quale pone l’obbligo di individuare le misure tecniche ed organizzative necessarie ad assicurare la disconnessione del lavoratore.

A livello normativo adottato dall’Unione Europea⁴, in merito all’articolazione dell’orario di lavoro, preme richiamare le garanzie poste dalla Direttiva 2003/88/CE e le indicazioni contenute nella Risoluzione del Parlamento europeo del 21 gennaio 2021, la quale sollecita un sistema oggettivo, affidabile e accessibile per misurare la durata dell’orario di lavoro giornaliero a tutela della vita privata. La medesima Risoluzione evidenzia come l’impiego continuo degli strumenti digitali a scopi lavorativi possa estendere indebitamente l’orario di servizio, intensificare il carico di lavoro e confondere i margini con il tempo libero, alimentando la dannosa cultura del “sempre connesso” e “sempre online”.

Recependo tale sensibilità, l’articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge n. 30 del 13 marzo 2021, convertito nella legge n. 61/2021, ha riconosciuto formalmente il diritto di disattivare le apparecchiature tecnologiche senza che da ciò possano derivare conseguenze negative sul piano retributivo o disciplinare. Tale impianto è stato poi integrato dalle tutele informative del Decreto Trasparenza, decreto legislativo 27 giugno 2022, n. 104 che, agli articoli 4 e 9, assicura un’articolazione chiara e prevedibile dell’orario di lavoro, in attuazione della direttiva UE 2019/1152.

Per contrastare la deriva della connessione continua, quindi, il riconosciuto diritto alla disconnessione si pone quale presidio normativo indefettibile, trovando un solido fondamento tanto nell’ordinamento europeo quanto in quello nazionale.

3. Diritto alla disconnessione nel pubblico impiego (di Luca Santoro)

Nel contesto del pubblico impiego, l’affermazione del diritto alla disconnessione trova la sua puntuale attuazione attraverso le clausole della contrattazione collettiva dei diversi comparti. Le disposizioni dei Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro hanno disciplinato la materia introducendo una precisa articolazione della giornata lavorativa, distinta nelle tre fasce di operatività, contattabilità e inoperabilità. Nella fascia di inoperabilità, coincidente con i periodi di riposo, sussiste il divieto per l’amministrazione di inviare comunicazioni o richiedere adempimenti telematici, sancendo l’irrilevanza giuridica della mancata risposta del dipendente ed escludendo qualsiasi addebito disciplinare o condizionamento negativo sulle valutazioni di performance.

Quanto alla regolamentazione della fase post-emergenziale, la circolare del Ministro per la Pubblica Amministrazione e del Ministro del Lavoro del 5 gennaio 2022 ha puntato a superare la gestione straordinaria, ripristinando la modalità ordinaria in presenza nelle more dell’adozione dei Piani integrati di attività e organizzazione (PIAO) e della definizione contrattuale degli istituti del lavoro a distanza.

A partire dalle previsioni del CCNL Funzioni Centrali del 9 maggio 2022, ove al Titolo V, Capo I, rubricato “Lavoro agile”, l’articolo 39, comma 1, lettera b, ha introdotto la fascia di inoperabilità, la disciplina del lavoro a distanza e della disconnessione è stata uniformata nei CCNL del comparto Sanità (2 novembre 2022), del comparto Funzioni Locali (16 novembre 2022) e del comparto Istruzione e Ricerca (18 gennaio 2024).

Sotto il profilo programmatico, la regolazione del lavoro agile ha preso avvio con il Piano Organizzativo del Lavoro Agile (POLA), introdotto dal decreto-legge n. 34/2020 per gestire il passaggio da modalità emergenziale a strutturale. Questo strumento è stato poi assorbito nel Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO), ex decreto-legge n. 80/2021, all’interno di un disegno strategico unificato. Nella relativa sezione del PIAO, l’amministrazione mappa i processi eseguibili in modalità agile e fissa i criteri per salvaguardare la salute psicofisica del personale, ponendo le premesse macro-organizzative per garantire il diritto alla disconnessione, recependo gli indirizzi dei CCNL e fissando la cornice teorica a livello di ente.

L’applicazione concreta avviene infine tramite l’accordo individuale siglato tra il dirigente e il dipendente. Tale documento sposta le tutele generali dedotte in astratto sul piano concreto, contenendo un puntuale e specifico riferimento al diritto alla disconnessione. L’accordo assume le indicazioni normative, contrattuali e organizzative e definisce le modalità tecniche dell’attività, specificando le fasce di contattabilità e la fascia di inoperabilità nella quale il lavoratore ha la facoltà di disattivare i dispositivi informatici e le piattaforme di servizio, senza rischiare sanzioni disciplinari o penalizzazioni nella valutazione della performance. In tal modo la norma e la contrattualistica pubblica mirano a garantire l’esercizio del diritto alla disconnessione, fondamentale per la conciliazione vita-lavoro e per la mitigazione dei potenziali effetti avversi.

4. Il diritto alla disconnessione quale obbligo organizzativo e prevenzionistico della Pubblica Amministrazione (di Armando Pellegrino)

La disciplina del diritto alla disconnessione assume una portata più ampia rispetto alla mera individuazione dei periodi nei quali il dipendente può legittimamente sottrarsi alle comunicazioni lavorative. Nel pubblico impiego, infatti, tale garanzia deve essere ricondotta anche agli obblighi organizzativi e prevenzionistici gravanti sull’amministrazione in qualità di datore di lavoro.

Il primo riferimento sistematico è costituito dall’articolo 2087 del Codice civile, applicabile anche al rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato, il quale impone al datore di adottare tutte le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, siano necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale del prestatore. La norma assume una particolare rilevanza nei modelli organizzativi digitalizzati, nei quali il rischio per la salute non deriva necessariamente da un fattore materiale, ma può essere generato dalle stesse modalità di organizzazione e distribuzione della prestazione.

L’iperconnessione, la reiterazione di comunicazioni al di fuori dell’orario di lavoro, l’aspettativa implicita di risposta immediata e la difficoltà di distinguere il tempo professionale da quello personale possono infatti tradursi in fattori di rischio psicosociale. Sotto questo profilo, la disconnessione deve essere coordinata con il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 e, in particolare, con l’articolo 28, che impone la valutazione di tutti i rischi per la salute e la sicurezza, compresi quelli collegati allo stress lavoro-correlato.

La tutela non può dunque esaurirsi in una previsione formale contenuta nell’accordo individuale di lavoro agile. L’amministrazione deve verificare che obiettivi, carichi di lavoro, scadenze e modalità di comunicazione siano concretamente compatibili con il rispetto delle fasce di inoperabilità. Un carico lavorativo strutturalmente incompatibile con l’orario dovuto potrebbe, infatti, determinare una prosecuzione dell’attività solo apparentemente volontaria, svuotando di contenuto la garanzia della disconnessione.

Sotto questo profilo appare particolarmente significativa la ricostruzione della dottrina che collega l’effettività del work-life balance non soltanto alla disciplina formale dell’orario, ma anche alla corretta distribuzione dei carichi di lavoro e alla funzione preventiva dell’organizzazione⁵. Molti autori evidenziano proprio la necessità di considerare la sostenibilità della prestazione quale elemento essenziale della tutela del lavoratore agile.

In questa prospettiva, le “misure tecniche e organizzative” richiamate dall’articolo 19 della legge n. 81 del 2017 acquistano un contenuto sostanziale. Esse possono tradursi nella definizione di fasce di contattabilità chiaramente delimitate, nell’utilizzo programmato dell’invio differito delle comunicazioni, nella regolamentazione delle urgenze e nell’adozione di policy interne destinate a evitare che il dipendente sia ordinariamente sollecitato durante il periodo di riposo.

La disconnessione viene così a configurarsi non soltanto quale diritto soggettivo del dipendente, ma quale vero e proprio criterio di conformazione dell’organizzazione datoriale⁶.

Anche la giurisprudenza unionale, pur formatasi prevalentemente in materia di orario di lavoro e reperibilità, rafforza una simile impostazione. La Corte di giustizia, nella sentenza 14 maggio 2019, C-55/18, ha sottolineato l’esigenza di rendere effettivamente verificabile la durata dell’orario di lavoro, evidenziando lo stretto collegamento tra misurabilità della prestazione ed effettività dei periodi di riposo.

La disconnessione assume, pertanto, una funzione preventiva: impedisce che la possibilità tecnologica di lavorare in ogni momento si trasformi in una ordinaria pretesa di disponibilità, preservando il diritto del dipendente a una netta delimitazione temporale dell’obbligazione lavorativa.

5. Il diritto alla disconnessione quale limite all’esercizio del potere dirigenziale e criterio di valutazione della performance (di Armando Pellegrino)

Nel pubblico impiego, la tutela della disconnessione deve essere coordinata con l’esercizio delle prerogative organizzative e gestionali attribuite alla dirigenza. Ai sensi degli articoli 4 e 5 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai dirigenti compete infatti l’organizzazione delle risorse umane, l’adozione delle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro e la responsabilità per i risultati conseguiti dalle strutture affidate alla loro direzione. Tali prerogative non possono tuttavia essere esercitate indipendentemente dai limiti derivanti dalla disciplina legislativa e contrattuale dell’orario di lavoro. La facoltà di organizzare l’attività degli uffici non consente, pertanto, di trasformare la disponibilità tecnologica del personale in una condizione permanente di reperibilità.

Il problema assume particolare rilevanza nel lavoro agile, nel quale la prestazione tende a essere misurata in termini di risultati e obiettivi più che di mera presenza fisica. La trasformazione del modello organizzativo dovrebbe comportare il superamento del cosiddetto presenzialismo, ma potrebbe paradossalmente produrre una nuova forma di “presenzialismo digitale”, fondata sulla costante presenza online, sulla tempestività delle risposte o sulla disponibilità del lavoratore al di fuori delle fasce di contattabilità.

Una simile impostazione risulterebbe difficilmente conciliabile con il sistema di misurazione e valutazione della performance disciplinato dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. La performance individuale deve infatti essere collegata al contributo assicurato dal dipendente al raggiungimento degli obiettivi della struttura, alle competenze dimostrate e ai risultati conseguiti, non alla disponibilità ad assicurare prestazioni eccedenti il tempo di lavoro contrattualmente previsto.

Ne deriva che la mancata risposta a comunicazioni ricevute durante la fascia di inoperabilità non può assumere rilevanza negativa né sul piano disciplinare né sul piano valutativo. Diversamente, il diritto alla disconnessione formalmente riconosciuto dalla contrattazione collettiva verrebbe neutralizzato attraverso meccanismi indiretti di pressione organizzativa.

La dottrina ha evidenziato come il lavoro agile richieda una profonda revisione dei modelli tradizionali di esercizio del potere direttivo, poiché la minore rilevanza del controllo spazio-temporale impone una maggiore capacità di programmazione e di definizione degli obiettivi⁷. In particolare, risulta centrale la trasformazione delle coordinate tradizionali della prestazione a distanza e, nello stesso senso, altri autori⁸ riconducono il lavoro agile a un progetto organizzativo che richiede un diverso equilibrio tra autonomia, controllo e risultato.

La disconnessione assume così anche la funzione di parametro della qualità dell’azione dirigenziale. La sistematica necessità del personale di lavorare al di fuori dei tempi programmati può infatti rappresentare non un indice di maggiore produttività, ma il sintomo di criticità nella distribuzione dei carichi, nella definizione delle priorità o nella programmazione delle attività.

Il buon andamento di cui all’articolo 97 della Costituzione deve pertanto essere interpretato anche in termini di sostenibilità dell’organizzazione. Una amministrazione efficiente non è quella che fonda i propri risultati sulla disponibilità permanente del personale, ma quella che riesce a perseguire gli obiettivi istituzionali mediante una programmazione coerente delle risorse, dei tempi e delle responsabilità.

6. Disconnessione, controlli tecnologici e protezione dei dati personali nel lavoro pubblico (di Armando Pellegrino)

Un ulteriore profilo di particolare rilevanza riguarda il rapporto tra diritto alla disconnessione, strumenti tecnologici e controllo della prestazione. Il lavoro agile presuppone infatti l’utilizzo sistematico di infrastrutture digitali che generano una considerevole quantità di informazioni relative all’attività del dipendente: orari di accesso ai sistemi, utilizzo degli applicativi, collegamenti alle reti istituzionali, metadati della posta elettronica e registrazioni delle attività eseguite sulle piattaforme.

La disponibilità tecnica di tali dati non implica, tuttavia, la loro automatica utilizzabilità per finalità di controllo o valutazione. Nel pubblico impiego contrattualizzato trova applicazione l’articolo 4 della legge 20 maggio 1970, n. 300, richiamato dall’articolo 51 del decreto legislativo n. 165 del 2001, con conseguente necessità di distinguere gli strumenti utilizzati per rendere la prestazione dagli strumenti suscettibili di realizzare un controllo a distanza dell’attività lavorativa.

A tale disciplina si affiancano i principi contenuti nel Regolamento (UE) 2016/679, con particolare riferimento alla liceità, alla limitazione delle finalità, alla minimizzazione dei dati e alla limitazione della conservazione. L’amministrazione, in qualità di titolare del trattamento, deve quindi individuare preventivamente finalità, modalità e tempi di conservazione delle informazioni generate dagli strumenti digitali impiegati dal personale.

La questione assume una particolare rilevanza con riferimento ai metadati della posta elettronica. Il Garante per la protezione dei dati personali ha richiamato l’attenzione sul rischio che la raccolta generalizzata e prolungata di tali informazioni consenta di ricostruire in maniera indiretta le modalità di svolgimento dell’attività lavorativa⁹. L’orario di invio dei messaggi, la frequenza delle comunicazioni, i destinatari e la reiterazione degli accessi possono infatti delineare un quadro particolarmente dettagliato dell’organizzazione individuale del lavoro.

Il problema investe direttamente il diritto alla disconnessione. Qualora l’amministrazione utilizzasse i dati relativi alle connessioni per valutare l’impegno o la produttività del dipendente, il diritto a non essere operativo nelle fasce di inoperabilità perderebbe parte della propria effettività. Il lavoratore potrebbe infatti sentirsi indotto a mantenere una presenza digitale anche fuori orario al fine di generare una rappresentazione apparentemente più favorevole della propria attività.

La dottrina¹⁰ aveva già evidenziato, prima ancora della definitiva diffusione dello smart working, come la digitalizzazione renda sempre più sottile la distinzione tra strumento di lavoro e strumento di controllo. In particolare, si osserva come l’impiego delle tecnologie digitali introduca nuove modalità di controllo dell’attività lavorativa e renda centrali i problemi relativi all’acquisizione e all’utilizzazione dei dati dei lavoratori.

A ciò si aggiunge la necessità di configurare gli strumenti secondo i principi di protezione dei dati fin dalla progettazione e per impostazione predefinita¹¹, di cui all’articolo 25 del Regolamento (UE) 2016/679. La tutela della disconnessione dovrebbe, quindi, incidere già sulla fase di progettazione dell’ecosistema digitale dell’amministrazione: impostazione delle notifiche, gestione dei log, criteri di conservazione dei dati, autorizzazioni di accesso e policy relative all’utilizzo delle comunicazioni fuori orario¹².

Il diritto alla disconnessione assume così una ulteriore funzione: non soltanto limite temporale all’esigibilità della prestazione, ma anche limite informativo al potere datoriale. L’amministrazione digitale deve poter verificare il conseguimento dei risultati e garantire la sicurezza dei propri sistemi senza trasformare la tracciabilità tecnologica in un controllo costante della disponibilità personale del dipendente.

Conclusioni

Il diritto alla disconnessione rappresenta oggi una componente essenziale del lavoro agile nella Pubblica Amministrazione e, più in generale, uno degli strumenti attraverso i quali governare in modo equilibrato la trasformazione digitale del lavoro pubblico. La sua funzione non si esaurisce nella tutela del tempo di riposo, ma si estende all’organizzazione della prestazione, all’esercizio dei poteri dirigenziali, alla prevenzione dei rischi psicosociali e all’utilizzo degli strumenti tecnologici.

La digitalizzazione consente maggiore flessibilità, autonomia e orientamento al risultato, ma non può determinare una disponibilità permanente del dipendente né una sovrapposizione continua tra tempo di lavoro e vita personale. Per questa ragione, l’effettività della disconnessione dipende non soltanto dalle previsioni normative e contrattuali, ma anche dalla capacità delle amministrazioni di adottare modelli organizzativi coerenti, fondati su una corretta programmazione delle attività, su carichi di lavoro sostenibili e su sistemi di valutazione realmente orientati ai risultati.

In questa prospettiva, la disconnessione non deve essere letta come un limite all’efficienza amministrativa. Al contrario, essa può diventare un indice della qualità dell’organizzazione pubblica, perché impone di superare logiche fondate sulla mera disponibilità temporale e di valorizzare responsabilità, programmazione e risultati.

La sfida consiste quindi nel costruire una Pubblica Amministrazione capace di coniugare innovazione tecnologica e tutela della persona, efficienza e sostenibilità, flessibilità e certezza dei tempi di riposo. In questo modo, con tale equilibrio, il lavoro agile può esprimere pienamente la propria funzione evolutiva, contribuendo a un modello di amministrazione moderna, responsabile, digitale, flessibile e coerente con il principio di buon andamento ex art. 97 della Carta costituzionale.

>> Leggi anche: