La vicenda dei giudici ausiliari di Corte d’appello merita, a mio avviso, una riflessione che vada oltre la posizione individuale di chi ha svolto questa funzione.
È una vicenda nella quale si incontrano, e per certi aspetti si contraddicono, esigenze diverse: il rispetto della Costituzione, la necessità di assicurare la funzionalità della giustizia, la riduzione dell’arretrato, il valore dell’esperienza maturata e, infine, la difficoltà del legislatore di trovare una soluzione definitiva.
Il dato dal quale occorre partire è preciso.
La figura del giudice ausiliario di Corte d’appello è stata introdotta dal decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito nella legge 9 agosto 2013, n. 98, con l’obiettivo dichiarato di contribuire alla riduzione dell’arretrato civile delle Corti d’appello.
Non si trattava, dunque, di una figura nata per soddisfare una esigenza marginale dell’organizzazione giudiziaria.
Nasceva dalla constatazione di una vera e propria emergenza: la durata dei processi e l’enorme quantità di controversie pendenti davanti alle Corti d’appello.
I giudici ausiliari furono inseriti stabilmente nelle Corti d’appello e chiamati a partecipare ai collegi, con la presenza comunque maggioritaria dei magistrati togati.
La normativa prevedeva, inoltre, un preciso obiettivo di produttività: ciascun giudice ausiliario doveva definire, nel collegio nel quale era relatore, almeno novanta procedimenti civili all’anno.
Era quindi evidente che la funzione fosse stata concepita come strumento di abbattimento e contenimento dell’arretrato.
| Giornale di Diritto Amministrativo, Direzione scientifica: Cassese Sabino, Ed. IPSOA, Periodico. Tratta tutta la complessa materia con autorevoli commenti a norme, giurisprudenza e documenti che offrono una panoramica completa delle novità nell’ambito del diritto pubblico sia a livello nazionale che comunitario. Scarica gratuitamente un numero omaggio |
La questione arriva alla Corte costituzionale dalla Corte di cassazione
Il passaggio decisivo della vicenda arriva dalla Corte di cassazione.
Con due ordinanze del 9 dicembre 2019, successivamente iscritte al registro della Corte costituzionale ai numeri 84 e 96 del 2020, la Cassazione sollevò questioni di legittimità costituzionale sulla disciplina dei giudici ausiliari.
Il problema centrale riguardava la compatibilità della stabile partecipazione dei giudici ausiliari ai collegi delle Corti d’appello con l’articolo 106 della Costituzione.
La Costituzione, infatti, prevede che i magistrati onorari possano essere nominati secondo le modalità stabilite dalla legge e, nella previsione richiamata dalla Corte, limita tale partecipazione alle funzioni attribuite a giudici singoli.
Il dubbio posto dalla Cassazione era particolarmente significativo: il giudice ausiliario non veniva chiamato ad intervenire occasionalmente in un collegio per fronteggiare una situazione eccezionale, ma era inserito stabilmente nell’organizzazione della Corte d’appello, organo che decide ordinariamente in composizione collegiale.
La questione, dunque, non riguardava semplicemente il nome o la qualificazione del magistrato.
Riguardava il modello costituzionale dell’esercizio della giurisdizione.
La Corte costituzionale ha riconosciuto la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni sollevate dalla Cassazione e, con la sentenza n. 41 del 2021, depositata il 17 marzo 2021, è arrivata ad una conclusione di particolare rilievo.
La sentenza n. 41 del 2021: incostituzionalità, ma non immediata cessazione
La Corte costituzionale dichiarava l’illegittimità costituzionale degli articoli da 62 a 72 del decreto-legge n. 69 del 2013, nella parte in cui non prevedevano che la disciplina dei giudici ausiliari si applicasse soltanto fino al completamento del riordino della magistratura onoraria nei tempi stabiliti dall’articolo 32 del decreto legislativo n. 116 del 2017.
Il parametro costituzionale individuato dalla Corte è l’articolo 106, primo e secondo comma, della Costituzione.
La pronuncia, quindi, non può essere letta come una semplice critica alla disciplina. La Corte ha accertato e dichiarato una illegittimità costituzionale.
Ma è proprio qui che la vicenda assume un carattere particolare.
La Corte non ha disposto una immediata cessazione dell’attività dei giudici ausiliari. Ha invece modulato nel tempo gli effetti della propria decisione.
La ragione è indicata dalla stessa Corte con grande chiarezza.
L’immediata eliminazione dell’apporto dei giudici ausiliari avrebbe prodotto un grave pregiudizio all’amministrazione della giustizia nelle Corti d’appello.
La Corte, che dedica gran parte alla storia della magistratura onoraria, riconosce infatti espressamente che l’apporto dei giudici ausiliari era stato significativo e apprezzato nelle relazioni dei Presidenti delle Corti d’appello e che il loro contributo allo smaltimento e al contenimento dell’arretrato civile era stato concreto.
Questa parte della sentenza è fondamentale.
Perché significa che la Corte costituzionale, mentre dichiarava illegittimo il modello, riconosceva contemporaneamente che quel modello aveva prodotto un risultato utile per la giustizia.
Non è una contraddizione della Corte (forse).
È, piuttosto, il difficile punto di equilibrio tra due valori costituzionali: da un lato la conformità dell’ordinamento giudiziario alla Costituzione; dall’altro la continuità e il buon funzionamento della giurisdizione.
La “temporanea tollerabilità costituzionale”
La soluzione adottata dalla Corte è particolarmente interessante anche sul piano teorico.
La disciplina viene dichiarata incostituzionale, ma la cessazione dei suoi effetti viene differita.
La Corte ritiene necessario concedere al legislatore un periodo di tempo sufficiente per completare il riordino della magistratura onoraria e assicurare una transizione graduale.
Si determina così quella che la stessa giurisprudenza successiva ha definito una situazione di temporanea tollerabilità costituzionale.
Non si tratta, dunque, di una riabilitazione della disciplina. La norma rimane affetta dal vizio costituzionale accertato.
Ciò che viene temporaneamente tollerato è la sua permanenza nell’ordinamento per evitare che la rimozione immediata determini conseguenze ancora più gravi sul funzionamento della giustizia.
La Corte individua, in origine, il termine del 31 ottobre 2025, coincidente con quello allora previsto per il completamento del riordino della magistratura onoraria ai sensi dell’articolo 32 del decreto legislativo n. 116 del 2017. Corte Costituzionale
Ed è proprio questo passaggio che rende oggi la vicenda particolarmente significativa.
Una disciplina dichiarata incostituzionale che continua a essere utilizzata
Il 31 ottobre 2025 avrebbe dovuto rappresentare il punto finale. E invece non è stato così.
Il legislatore è nuovamente intervenuto.
Il termine per il completamento del riordino della magistratura onoraria è stato differito al 31 ottobre 2026 e, conseguentemente, è stata disposta la prosecuzione dell’attività dei giudici ausiliari già prorogati fino a tale data.
La normativa ha quindi consentito a giudici ausiliari già operanti nelle Corti d’appello di continuare ad esercitare le loro funzioni fino al 31 ottobre 2026.
Il dato è difficilmente eludibile.
Una disciplina dichiarata costituzionalmente illegittima nel 2021 è stata prima mantenuta temporaneamente in vita proprio per evitare un pregiudizio al funzionamento della giustizia, poi è stata ulteriormente prorogata oltre il termine inizialmente individuato dalla Corte.
Si è così determinata una situazione singolare se non contraddittoria ed incoerente.
I giudici ausiliari sono stati ritenuti incostituzionali nella loro collocazione ordinaria nei collegi delle Corti d’appello; sono stati tuttavia ritenuti temporaneamente tollerabili per esigenze di funzionalità della giustizia; sono stati successivamente prorogati ancora; e oggi il termine della loro permanenza è arrivato al 31 ottobre 2026.
La questione non è soltanto giuridica.
È soprattutto istituzionale.
Se una determinata figura è incompatibile con il modello costituzionale, perché il sistema continua ad averne bisogno?
E, soprattutto, perché una esperienza ritenuta indispensabile per anni non è stata accompagnata da una soluzione organica capace di superare definitivamente la contraddizione?
Il paradosso: incostituzionali ma indispensabili
È proprio questo il punto sul quale sarebbe necessario interrogarsi senza pregiudizi.
Non si può sostenere che la sentenza della Corte costituzionale debba essere ignorata.
Al contrario.
Una pronuncia della Corte costituzionale deve essere rispettata e deve orientare il legislatore nella costruzione del nuovo assetto.
Ma altrettanto difficilmente si può ignorare ciò che la stessa Corte costituzionale ha affermato.
L’apporto dei giudici ausiliari era stato significativo.
Il loro contributo alla riduzione e al contenimento dell’arretrato era stato riconosciuto.
La loro immediata eliminazione avrebbe arrecato un grave pregiudizio all’amministrazione della giustizia.
La Corte ha quindi riconosciuto, nello stesso momento, due verità. La prima: quel modello non era conforme alla Costituzione. La seconda: quel modello aveva fornito un apporto concreto e non facilmente sostituibile alla giustizia d’appello.
È proprio da queste due verità che avrebbe dovuto partire una politica legislativa seria.
Un contributo che non può essere cancellato
Per oltre dieci anni, i giudici ausiliari hanno studiato fascicoli, partecipato alle udienze e alle camere di consiglio, esaminato questioni processuali e sostanziali, discusso le controversie nei collegi e redatto provvedimenti.
Non si tratta soltanto di un dato quantitativo. È stata accumulata una esperienza professionale specifica.
In un sistema giudiziario che lamenta da anni la carenza di risorse e la durata eccessiva dei processi, non dovrebbe essere irrilevante il fatto che centinaia di professionisti abbiano acquisito una conoscenza concreta del funzionamento delle Corti d’appello.
La stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 41 del 2021, ha valorizzato il contributo dato dagli ausiliari allo smaltimento e al contenimento dell’arretrato. E la questione non appartiene soltanto al passato.
Secondo i dati richiamati in documenti parlamentari, nel 2025 risultavano ancora in servizio 198 giudici ausiliari, con una spesa prevista per la prosecuzione dell’attività nel 2026 di 3,96 milioni di euro. Non si può dunque parlare di una figura irrilevante.
La riduzione dell’arretrato e il valore dell’esperienza
È importante, tuttavia, non cadere nell’errore opposto.
Il fatto che i giudici ausiliari abbiano contribuito alla riduzione dell’arretrato non significa che essi costituissero la soluzione strutturale al problema della giustizia italiana.
L’arretrato ha cause molteplici. Dipende dall’organizzazione degli uffici, dalle dotazioni organiche, dal personale amministrativo, dalla complessità dei procedimenti, dalla quantità del contenzioso e dalla stessa struttura del processo.
Ma proprio per questo il contributo degli ausiliari deve essere valutato per ciò che realmente è stato: una risorsa che, in un momento di grave difficoltà, ha consentito al sistema di ottenere risultati che la stessa Corte costituzionale ha ritenuto significativi.
Non si può quindi passare, senza alcuna riflessione, dalla necessità alla cancellazione.
Il problema non è stabilire se i giudici ausiliari debbano continuare ad esercitare la funzione nella forma dichiarata incostituzionale.
Il problema è chiedersi se l’esperienza maturata debba essere semplicemente dispersa.
Valorizzare non significa stabilizzare
Questa distinzione è essenziale. Riconoscere il valore dell’esperienza dei giudici ausiliari non significa affermare un diritto alla stabilizzazione.
Non significa neppure sostenere che chi ha svolto la funzione debba essere automaticamente immesso nella magistratura professionale.
Una simile soluzione non sarebbe compatibile con il sistema costituzionale e con le regole di accesso alla magistratura.
Il problema è un altro.
Il legislatore avrebbe potuto e potrebbe individuare forme di valorizzazione dell’esperienza acquisita nel rispetto delle regole costituzionali.
La questione assume particolare rilievo per coloro che hanno iniziato questa esperienza in giovane età e che, dopo molti anni, si trovano ad avere alle spalle una significativa esperienza giudiziaria senza che essa abbia trovato una concreta possibilità di valorizzazione.
Perché non interrogarsi, ad esempio, sulla possibilità di utilizzare tale esperienza nell’ambito della magistratura onoraria, ove sussistano i requisiti e attraverso le procedure previste?
Perché non valorizzarla nell’attività di formazione?
Perché non considerarla nei percorsi di studio e di organizzazione degli uffici giudiziari?
Non si tratta di creare privilegi.
Si tratta di non disperdere una competenza che lo stesso ordinamento ha contribuito a formare e della quale si è avvalso per un periodo straordinariamente lungo.
Il problema più generale della magistratura onoraria
La vicenda dei giudici ausiliari apre inevitabilmente una riflessione più ampia sulla magistratura onoraria.
Per anni il sistema italiano ha utilizzato la magistratura onoraria per rispondere a esigenze concrete di funzionamento della giustizia.
La magistratura onoraria non è quindi un elemento estraneo al sistema. È una componente che ha avuto, e continua ad avere, un ruolo rilevante.
Ma proprio l’esperienza dei giudici ausiliari dimostra che il ricorso alla magistratura onoraria non può trasformarsi in uno strumento strutturale per supplire alle carenze della magistratura professionale. La temporaneità non può diventare stabilità di fatto. L’emergenza non può diventare ordinaria amministrazione. E una figura introdotta per affrontare una situazione eccezionale non può essere lasciata per oltre un decennio in una condizione normativa sostanzialmente provvisoria.
Questo è forse il principale insegnamento della vicenda.
La responsabilità del legislatore
La sentenza della Corte costituzionale non dovrebbe quindi essere letta soltanto come la fine di una esperienza. Dovrebbe essere considerata come un invito al legislatore.
Il problema non consiste soltanto nel sostituire una figura con un’altra.
Occorre costruire un sistema nel quale la magistratura (cd) onoraria abbia una collocazione coerente con la Costituzione, con funzioni definite, adeguate garanzie di indipendenza e imparzialità e un regime che non trasformi la temporaneità in una condizione indefinita.
Ma occorre anche evitare che la necessità di rispettare il nuovo modello costituzionale conduca alla dispersione delle professionalità che hanno operato nel precedente.
Il legislatore dovrebbe essere capace di fare entrambe le cose. Rimuovere ciò che non è conforme alla Costituzione. Conservare, dove possibile e nel rispetto delle regole, ciò che di utile quell’esperienza ha prodotto.
Un’esperienza che non dovrebbe essere cancellata dalla memoria della giustizia
Ho vissuto personalmente questa esperienza per oltre dieci anni presso la Corte d’appello di Roma. Ho avuto modo di esercitare la funzione giudiziaria accanto a magistrati professionali, continuando contemporaneamente a conoscere il processo anche dalla prospettiva dell’avvocato. Questo mi ha consentito di comprendere quanto sia complessa la funzione del giudicare. Il giudice deve studiare, ascoltare, confrontarsi, valutare e decidere.
Deve mantenere equilibrio e indipendenza.
Deve sapere che dietro ogni fascicolo vi sono persone, interessi, aspettative e talvolta vicende umane che una decisione inevitabilmente incide. Questa esperienza non può essere ridotta ad un semplice dato statistico.
E non dovrebbe essere neppure trasformata in una rivendicazione corporativa.
È qualcosa di diverso: è un patrimonio professionale.
Ed è proprio questo patrimonio che il sistema dovrebbe interrogarsi su come conservare.
Il tempo della giustizia
La mia esperienza nella Sezione Equa Riparazione della Corte d’appello di Roma ha reso ancora più evidente un’altra questione: il valore del tempo nella giustizia.
Un processo troppo lungo non rappresenta soltanto un problema organizzativo.
Per chi lo vive, il tempo può significare incertezza, difficoltà economiche, impossibilità di programmare il futuro.
Il sistema giudiziario non può quindi limitarsi ad assicurare una decisione formalmente corretta.
Deve assicurare, per quanto possibile, una decisione tempestiva.
È anche per questo che l’esperienza dei giudici ausiliari deve essere valutata con attenzione.
Se la loro presenza ha contribuito concretamente alla riduzione dell’arretrato nelle Corti, quel dato deve essere considerato nel momento in cui si progettano nuovi modelli organizzativi.
Non per riproporre una disciplina già dichiarata costituzionalmente illegittima.
Ma per comprendere che cosa abbia funzionato e che cosa, invece, debba essere modificato.
Una contraddizione che dovrebbe diventare una lezione
La storia dei giudici ausiliari presenta dunque una contraddizione che non dovrebbe essere rimossa, ma studiata.
Il legislatore introduce una figura per affrontare l’arretrato.
La figura viene utilizzata per anni. La Corte di cassazione solleva la questione di legittimità costituzionale. La Corte costituzionale dichiara illegittima la disciplina.
Ma, nello stesso momento, riconosce che l’immediata eliminazione degli ausiliari provocherebbe un grave pregiudizio alla giustizia. Per questo ne consente la permanenza temporanea; con il termine che viene individuato nel 31 ottobre 2025.
Quel termine arriva ed il legislatore lo supera, differendo il completamento della riforma e consentendo ancora ai giudici ausiliari di esercitare le loro funzioni, questa volta fino al 31 ottobre 2026.
E così la figura che l’ordinamento aveva dichiarato non conforme al modello costituzionale viene, per esigenze dello stesso ordinamento, mantenuta ancora in vita.
È difficile immaginare una dimostrazione più evidente della distanza che talvolta può esistere tra il modello astratto e la realtà concreta dell’amministrazione della giustizia.
Insomma, la vicenda dei giudici ausiliari non dovrebbe concludersi con una semplice cancellazione.
Dovrebbe concludersi con una domanda: che cosa abbiamo imparato da questa esperienza?
Abbiamo imparato che la Costituzione non può essere considerata un ostacolo alle esigenze organizzative della giustizia. Ma abbiamo anche imparato che il funzionamento concreto della giustizia non può essere ignorato in nome di una soluzione puramente astratta.
La Corte costituzionale ha mostrato entrambe queste esigenze.
Ha dichiarato l’illegittimità della disciplina. Ma ha contemporaneamente riconosciuto il valore concreto dell’apporto dei giudici ausiliari e la necessità di evitare un immediato pregiudizio al funzionamento delle Corti d’appello.
È questo il punto dal quale dovrebbe ripartire il legislatore. Non dalla difesa di una categoria. Non dalla ricerca di una stabilizzazione generalizzata.
Ma dalla consapevolezza che per oltre dieci anni il sistema giudiziario ha utilizzato, formato e verificato professionalità che hanno contribuito alla sua stessa capacità di funzionare.
Il 31 ottobre 2026, salvo ulteriori interventi, questa esperienza dovrebbe definitivamente concludersi.
Ma una cosa è la fine di una funzione. Altra cosa è la dispersione dell’esperienza.
La prima può essere necessaria per restituire l’ordinamento alla piena conformità costituzionale. La seconda non è necessariamente inevitabile.
Un sistema giudiziario moderno dovrebbe essere capace di correggere ciò che non funziona, rispettare le decisioni della Corte costituzionale e, contemporaneamente, valorizzare ciò che di positivo è stato prodotto.
La vicenda dei giudici ausiliari dimostra, in definitiva, che la giustizia non si costruisce attraverso le persone, le professionalità, l’organizzazione e la capacità dello Stato di riconoscere il valore dell’esperienza.
Ed è forse questa la vera lezione che oltre dieci anni di giudici ausiliari lasciano al sistema della giustizia italiana.
#Adessonews seleziona nella rete articoli di particolare interesse.
Se vuoi leggere l’articolo completo clicca sul seguente link
