Convenzioni tra enti: la delibera Anac

02/07/2026 – Le convenzioni tra enti pubblici finiscono sotto la lente dell’Anac che, con la delibera n. 219 del 10 giugno 2026, indica i confini entro cui una convenzione resta tale e quando si trasforma in un appalto di servizi che andrebbe affidato tramite gara. 

L’assenza di un interesse comune tra le parti, il rimborso spese calcolato sul costo pieno del servizio, l’attribuzione di incentivi tecnici a personale esterno per attività ordinarie, il ricorso a un modello di committenza non autorizzato e il frazionamento degli incarichi sono tutte criticità che riqualificano l’accordo come appalto di servizi.
 

Il caso: supporto tecnico tra agenzia regionale e Comune

Il caso esaminato dall’Anac riguarda la convenzione tra un’agenzia strategica di una Regione del Sud Italia ed un Comune, per prestazioni di supporto tecnico su opere pubbliche.

La convenzione copre ambiti eterogenei (edilizia scolastica, impiantistica sportiva, gestione rifiuti) con un impianto definito dall’Autorità come un “accordo quadro” privo di indicazioni puntuali sulle attività concrete da svolgere.
 
Nell’istruttoria, l’agenzia regionale opera in sostituzione del Comune, agendo come esecutore esterno di prestazioni tecniche invece che come partner in una missione condivisa.

La convenzione prevede inoltre il ricorso, da parte dell’agenzia, a operatori privati selezionati sul mercato tramite accordi quadro, per onorare gli impegni assunti verso l’ente locale.
 

I requisiti per una convenzione tra enti legittima

L’art. 15 della legge 241/1990 e l’art. 7 del d.lgs. 36/2023 sottraggono gli accordi di cooperazione tra pubbliche amministrazioni all’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici, a condizione che ricorrano requisiti precisi:
 

• soggettività qualificata – l’accordo coinvolge esclusivamente amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori;
• interesse pubblico comune – le parti perseguono un obiettivo che rientra tra i compiti principali di entrambe, in una convergenza sinergica tra le rispettive missioni istituzionali;
• effettiva divisione di compiti – le amministrazioni ripartiscono le attività secondo un rapporto di equiordinazione, senza che una operi come fornitore esterno dell’altra;
• assenza di remunerazione – i movimenti finanziari si limitano al ristoro delle spese sostenute, senza margini economici;
• rispetto della concorrenza – l’accordo non incide su prestazioni economicamente contendibili sul mercato, evitando vantaggi indebiti per operatori privati.

 
Gli atti che approvano l’accordo devono motivare analiticamente la sussistenza di ciascuno di questi elementi, con la previa definizione delle reciproche esigenze e delle soluzioni concordate tra le parti.
 

Il rimborso spese riqualificato come corrispettivo

L’Anac individua invece nel meccanismo economico dell’accordo un elemento sintomatico di una prestazione a titolo oneroso.

La convenzione prevede il “ristoro” integrale dei costi sostenuti dall’agenzia, comprensivi di personale dipendente, personale a contratto, incentivi tecnici e spese generali.
 
Un rimborso calcolato sul costo di produzione del servizio configura, secondo l’Autorità, un rapporto di dipendenza reciproca tipico dei contratti a titolo oneroso, disciplinato dall’art. 1321 del codice civile.

La presenza o meno di un margine di utile è irrilevante ai fini della qualificazione; anche la sola copertura integrale dei costi può trasformare l’ente prestatore in un operatore economico. Principio affermato anche dalla Corte di Giustizia Europea, secondo cui è da escludere la possibilità di sottrarre alla gara prestazioni remunerate anche quando il corrispettivo non supera i costi sostenuti.
 
La convenzione prevede inoltre anticipazioni sul prezzo e acconti collegati allo stato di avanzamento delle attività, dinamiche finanziarie proprie degli appalti di servizi a titolo oneroso, quando, per le prestazioni di natura intellettuale, come i servizi di ingegneria, il Codice dei Contratti vieta espressamente le anticipazioni.
 

Incentivi tecnici solo per compiti straordinari

La convenzione attribuisce al personale dell’agenzia regionale incentivi per funzioni tecniche previsti dall’art. 45 del d.lgs. 36/2023, ma l’Anac censura questa previsione per tre motivi.
 
L’art. 45 costituisce una norma derogatoria rispetto al principio di onnicomprensività della retribuzione nel pubblico impiego:
 

• la sua applicazione resta circoscritta ai soggetti indicati dalla legge e non si estende per analogia al personale di enti esterni;
• le attività di supporto tecnico rientrano nella missione istituzionale ordinaria dell’agenzia, priva quindi dei caratteri di eccezionalità richiesti per l’incentivazione;
• l’attribuzione degli incentivi al personale dell’agenzia, anziché al personale del Comune beneficiario che ha coordinato l’intervento, costituisce per l’Autorità un ulteriore indice della natura commerciale della prestazione.

Il limite del 25% per le centrali di committenza

L’unica quota di incentivo tecnico riconoscibile a personale esterno all’amministrazione titolare dell’intervento è quella prevista dall’art. 45, comma 8, del d.lgs. 36/2023, pari al 25% dell’importo complessivo. Questa quota riguarda il personale di centrali di committenza o stazioni appaltanti qualificate, per le sole fasi di programmazione della gara e affidamento.
 
La quota non copre l’esecuzione del contratto né la progettazione dell’opera, distinta dalla progettazione della gara. Nel caso esaminato, la convenzione riconosceva l’incentivo per l’intero perimetro delle attività tecniche, superando i limiti previsti dalla norma.
 

Aggregazione della committenza e frazionamento degli incarichi

Per adempiere agli impegni assunti con la convenzione, inoltre, l’agenzia regionale affida sul mercato accordi quadro per servizi tecnici specialistici, selezionando operatori privati per conto del Comune beneficiario.
 
L’Anac qualifica questa modalità come esercizio di funzioni di centrale di committenza, riservate a soggetti in possesso della relativa qualificazione ai sensi degli articoli 62 e 63 del Codice dei Contratti Pubblici.
 
La delibera segnala inoltre profili di violazione del principio di rotazione e del divieto di frazionamento degli incarichi, entrambi collegati al superamento delle soglie comunitarie che imporrebbero procedure di gara più stringenti.
 

L’alternativa dell’in-house orizzontale

Per le attività dell’agenzia regionale che esulano dal proprio ambito istituzionale, l’Anac indica una via distinta dalla convenzione ex art. 15 della legge 241/1990: l’in-house orizzontale, disciplinato dall’art. 7, comma 2, del d.lgs. 36/2023.
 
Lo schema si applica quando l’amministrazione aggiudicatrice affida direttamente lavori, servizi o forniture a un ente sottoposto, insieme all’affidante, al controllo analogo dello stesso soggetto pubblico, nel caso esaminato, la Regione.
 
Ogni affidamento richiede un provvedimento motivato che dia conto dei vantaggi per la collettività, delle esternalità connesse e della congruità economica della prestazione. Per le prestazioni strumentali, la motivazione si considera sufficiente quando evidenzia vantaggi in termini di economicità, celerità o interessi strategici perseguiti.
 

Le conseguenze per gli enti coinvolti

La riqualificazione di una convenzione come appalto pubblico di servizi comporta l’obbligo di procedere tramite gara ad evidenza pubblica.
 
Gli atti adottati in carenza di attribuzione, per eccesso rispetto alle competenze conferite dalla legge istitutiva dell’ente, risultano affetti da vizio di incompetenza e sono suscettibili di annullamento.
 
Il pagamento di incentivi tecnici per compiti ordinari e il ricorso a un rimborso spese configurato come corrispettivo espongono l’ente a responsabilità per danno erariale davanti alla Corte dei Conti, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza contabile richiamato dall’Anac.
 
L’esercizio di funzioni di centrale di committenza in assenza della relativa qualificazione incide sulla legittimità degli atti di gara adottati per conto dell’ente beneficiario.
 
Senza una revisione del modello operativo, gli enti coinvolti rischiano quindi l’annullamento dei rapporti in corso, contestazioni per danno erariale e ricorsi da parte degli operatori economici esclusi dal mercato.